法規(guī)備案審查與違憲審查分析論文

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最近，不少媒體都在關(guān)注全國人大常委會法工委成立法規(guī)備案審查室一事，有的媒體還稱這是中國違憲審查的開始，看后不禁啞然。其實，成立這樣一個機(jī)構(gòu)與啟動違憲審查機(jī)制是兩碼事。

法規(guī)備案審查室只是一個辦事機(jī)構(gòu)，連工作機(jī)構(gòu)（如委員會之類）都不是，更不是一個有違憲審查權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)（全國人大常委會有這個權(quán)力）。那么，成立辦事機(jī)構(gòu)能不能對違憲違法審查有所作用，是否有利于加強(qiáng)違憲審查呢？我認(rèn)為，目前加強(qiáng)違憲審查不在于是否成立這個機(jī)構(gòu)，而在于是否能建立一套違憲審查的工作程序并公開之，把公民提起的違憲審查建議按程序?qū)彶椴⒔o予公民一個回答。當(dāng)然，成立了辦事機(jī)構(gòu)可以協(xié)助全國人大常委會進(jìn)行違憲審查，但辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助搞法規(guī)備案審查并不是現(xiàn)在才開始，早在上世紀(jì)八十年代中期就開始了。如果這個辦事機(jī)構(gòu)還是像過去那樣工作，法規(guī)違法違憲的問題依然不會得到太大改變。

法規(guī)備案審查工作是全國人大常委會一直在做的一件事。六屆全國人大法規(guī)是只備案不主動審查。七屆、八屆全國人大期間對備案法規(guī)主動審查，七屆全國人大以前法案是由辦公廳聯(lián)系局承擔(dān)，八屆和九屆全國人大是由辦公廳秘書局承擔(dān)。不過到九屆全國人大特別是《立法法》制定后，法規(guī)便只備案不做主動審查了。過去對備案法規(guī)進(jìn)行主動審查工作，由于不提交常委會進(jìn)行實質(zhì)審查，結(jié)果是勞而無功。

因為這種審查勞而無功，因此在九屆全國人大期間，對備案法規(guī)主動審查這一繁重工作被取消了。取而代之的是2000年《立法法》設(shè)定的被動審查原則，即通常所說的“不告不理”。真正違憲審查的機(jī)制通常是不告不理的。

《立法法》規(guī)定了“告”的兩種方法，一種是由國家機(jī)關(guān)提出的審查“議案”，一般是必須審查的事項；另一種是由單位和個人提出的審查“建議”，要經(jīng)過法規(guī)審查辦事機(jī)構(gòu)篩選以后，決定是否再送專門委員會審查，專門委員會可以審查也可以不審查。但是，這里“理”沒有進(jìn)入實質(zhì)階段。現(xiàn)又回到主動審查的老路，而不啟動“理”的實質(zhì)程序，可能不一定有效。

首先，法規(guī)備案審查室是人大常委會法工委下面的一個辦事機(jī)構(gòu)，它沒有撤銷法律法規(guī)的權(quán)力，發(fā)現(xiàn)違法問題要由法工委提出審查意見報告，而人大常委會的慣常做法是讓地方人大常委會自行糾正。由于審查意見沒有法律效力，地方人大可以考慮，也可以不考慮，法規(guī)備案審查室同樣可能像以前一樣陷入無人理睬的尷尬。

其次，不管審查工作部門有多少人，而每年通過的地方法規(guī)有時多達(dá)1000件，還有國務(wù)院的法規(guī)也要報備，件件主動審是審不過來的。何況光看法律條文很難找到?jīng)_突，只有在實施中才會暴露出問題來。

我認(rèn)為，如果要推動違憲審查，就應(yīng)按《立法法》的規(guī)定，制定對法律法規(guī)進(jìn)行違憲違法審查的程序并公布之，按此程序?qū)鼇砉褚呀?jīng)向全國人大常委會提起的有影響的違憲審查建議進(jìn)行審查，并將結(jié)果公之于眾。這才是違憲審查的實質(zhì)性起步。