地方立法法規草案審議修改問題

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設區的市人大及其常委會制定的地方性法規，做到立得住、行得通、真管用，是其立法的價值和評價標準。一部良好的地方性法規是不斷修改出來的，本文就法規草案審議修改中的問題提出一點思考。

一、審議中修改法規草案的主體與路徑

1.設區市人大及其常委會是審議主體。地方立法涉及部門較多，牽扯面較廣，程序相對復雜，利益焦點集中，社會關注較廣。十八屆四中全會指出，“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。”設區的市人大及其常委會的主導作用體現在地方性法規的立項、起草、審議、修改、表決等各個環節。（1）起草階段。起草階段提案人是主體。法規草案的提出一般由設區的市以上的各級人民代表大會舉行會議時的主席團、常務委員會、各專門委員會、本級人民政府，或者人大代表五人以上聯名等，提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的法規議案，設區的市人大常委會的地方立法提案主體與上述范圍大致相同。實踐中地方性法規草案的起草及其提出多由設區的市人民政府提出。（2）審議階段。設區的市人大及其常務委員會是審議表決的主體，專門委員會具有一定的審議權，但不決定法規草案的結果，不能作為審議主體。專門委員會作為代表大會的常設機構，在人民代表大會會議期間受主席團領導，閉會期間受常委會領導；專門委員會享有提議案權和審議交付議案的權力，其中法制委員會對法規案有統一審議權，人大及其常委會的審議主體作用通過專門委員會、常委會工作機構行使，其審議、修改行為，是為人大及其常務委員會的審議、表決服務，其審議無權決定法規案的最終結果，但有審議的階段性、程序性效力。人大常委會工作委員會的研究意見、專門委員會的審議意見、審議結果的報告、法規草案修改稿、表決稿形成后，最終的效力要通過設區的市人民代表大會、常務委員會的審議、表決決定。（3）表決階段。設區的市人大及其常委會行使審議權，對地方性法規的審議表決有三種結果，審議通過、不通過、提案人在表決前撤回。設區的市人大及其常委會在地方立法項目確定、立法進度、立法決策中起主導作用，但最為關鍵的是審議環節的主導，即審議中要抓住法規草案中“關鍵的那么幾條”；對于法律關系比較復雜、分歧意見較大的，主動和有關方面溝通協商，提出解決方案，對于重大事項，及時向黨委請示；對爭議比較大的，可引入第三方評估，充分聽取各方面意見，及時作出決策。人大常委會組成人員、代表在審議中發揮著重要的作用，卻不是審議主體。2.地方性法規草案審議修改中的程序性環節。設區的市地方立法權限，僅限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面。立法程序保障立法權的正確行使，立法活動中必須遵循立法程序，地方立法程序包括地方組織法、立法法、設區市的立法條例、人民代表大會議事規則、常務委員會議事規則、主任會議制度等。（1）法規草案的提出環節。地方性法規提案程序，是指享有提案權的主體依照法定程序向立法機關提出有關制定、修改或者廢止某項法規的程序，是地方立法程序的起始，具體形式是提出法規案，同時提出法規草案文本及說明，必要的參閱資料。修改地方性法規的，提交修改前后的對照文本。法規草案的起草，由提案機關負責，設區的市人大主席團、市人大常委會、市人大各專門委員會提出的法規草案由市人大有關專門委員會、常委會工作機構或專門起草委員會或專業機構及其人員起草。（2）法規草案的審議環節。法規草案的審議，是指立法機關對已經列入議程的法規草案正式進行審查和討論。其一，設區的市人民代表大會對法規草案審議中的修改環節。在市人民代表大會會議上聽取法規草案的說明；代表團審議，專門委員會審議，代表團團長會議審議，法制委員會統一審議。四種審議中，只有專門委員會和法制委員會的審議，存在對法規草案審議中的修改問題。具體路徑一是匯總、研究各代表團和專門委員會的審議意見。二是法制委員會召開全體會議，根據匯總的各代表團意見和有關專門委員會審議意見、法工委提出的修改建議，對法規草案逐條審議；向主席團提出審議結果的報告和法規草案修改稿。三是法規草案修改稿經各代表團審議后，由法制委員會根據各代表團的審議意見，對法規草案修改稿再次進行修改研究，提出法規草案建議表決稿，再經代表團審議后，經主席團審議后提出法規草案表決稿。其二，設區的市人大常委會對法規草案審議中的修改環節。市人大常委會對法規草案的審議，多為兩審三通過制，另外可以增加或減少審議次數。一審程序中法規草案的審議。一審程序中，基本不涉及法規草案的修改。法規草案列入常委會議程之前由有關專委、工委進行初步研究或者審議，比較簡單。在人大常委會一審會議上，一是聽取提案人作法規草案的說明。二是聽取有關專委或工委的審議意見報告或研究意見報告。三是分組審議。會議之后才會產生對地方性法規草案的修改問題。四是一審之后的修改工作。在10天內有關工委或者專委提出地方性法規草案的修改建議及建議修改稿；向社會公布法規草案或者建議修改稿征求意見（不公布的除外），向常委會法工委移送法規草案審議資料。二審程序中法規草案的修改。二審是法規草案修改最為集中、關鍵的環節。分為二審審議前的修改和二審審議后的修改，審議層次分為法制委員會的審議和人大常委會的審議，前者的審議為后者的審議做好鋪墊、準備、深化工作；后者的審議是前者審議的繼續和深化。二審審議前的修改。做好二審的準備工作。包括，法工委對地方性法規草案建議修改稿進行研究；法制委員會進行統一審議，形成地方性法規草案審議結果的報告。二審審議后的修改。在二審會議上，不存在對法規草案的直接修改，二審程序，聽取法制委員會關于地方性法規草案審議結果的報告；常委會對地方性法規草案修改稿分組審議。法制委員會的審議，即小審議，形成審議結果的報告、提出地方性法規草案表決稿等，對法規草案的修改最為集中。常委會三次審議表決。常委會三次審議聽取法制委員會關于地方性法規草案審議結果的報告，召開分組會議對新修改的法律草案文本進一步審議。此審議是為表決做準備，很少有大的修改意見，甚至不提修改意見建議。

二、審議中修改法規草案的形式與內容

1.修改法規草案的意見建議來源與效力。（1）意見建議來源。經過了一系列程序，提出的地方性法規草案具有一定質量和基礎。進入設區的市人民代表大會及其常務委員會審議程序后，意見建議來自，一是各代表團代表的審議意見建議。二是相關工委的研究意見或者專門委員會的審議意見建議。三是常委會組成人員的審議意見建議。四是列席人員的意見建議。五是論證會、咨詢會上專家學者等的意見建議。六是網上公開征求到的社會各界的意見建議。七是法制工作委員會工作人員的意見建議。八是省人大常委會有關專委、工委在地方性法規報批審議中的意見建議。實務通說：“紅頭文件嚴格執行，黑頭文件可以參照。”紅頭文件即省人大常委會《修改公布通知》所附的《審查結果的報告》《修改的意見建議清單》，黑頭文件指常委會簡報。九是其他方面的意見建議。（2）意見建議效力。針對地方性法規草案提出的意見建議在法律上的效力，是一個理論和實踐問題。法律上沒有明確規定，僅是對常委會組成人員沒有采納的意見建議要予以反饋；各地在地方立法規范性文件或者制度中，對征求到的社會各界的意見建議采納情況予以反饋。解決意見建議的效力的意義，為科學立法、民主立法奠定基礎，但在法律的層面是個難點。人大及其常委會是集體行使權力，實行一人一票的票決制度，不能規定不同人意見建議的效力問題。如果意見建議沒有效力，結果會出現意見建議無人理，說了白說，或者對法規草案帶來無限制修改。另外，審議中對設區的市人大及其常委會的修改權沒有一定的約束，也是難點。實踐中，對省人大有關專委在地方性法規報批中的意見建議，基本上是完全照搬，實際上具有某種法律效力。2.法規草案的審議權與審議修改權問題。這是很少探討卻十分重要的理論問題。地方性法規草案的審議權只能由一定身份的人和具有一定職權的組織機構行使，設區市由其人民代表大會、大會主席團、人大常委會、主任會議、專門委員會、市人大代表、常委會組成人員行使。對法規草案的審議權、修改權的行使，有時限性、階段性、程序性。各工委對地方性法規草案進行修改是事實，但性質上屬于承辦性、工作性修改，沒有法律效力，修改的法律效力必須在人大及其常務委員會、專門委員會在審議后才具有一定的法律效力。形象地說，一個動嘴，一個動手。既然存在審議中的修改權問題，那么修改是有限修改還是無限修改？即人大及其常委會對法規草案的核心條款的修改有沒有限制，這個限制是針對草案而言的，人們普遍認為，既然是草案，就沒有限制和約束性。對于部分事項有地方立法權的設區的市人大及其常委會而言，草案的修改不是無限修改，而是有限修改，在這方面需要進一步探討。3.審議修改法規草案的主要形式與問題。采取會議審議修改的形式，包括人民代表大會會議、主席團會議、人大常委會例會、專門委員會會議。工作委員會實行首長負責制，論證會、聽證會、征求意見建議會，不具有人大及其常委會審議的實質和形式要件，不能視為審議修改的形式。審議修改地方性法規草案的問題，一是修改權限不清。設區的市人民代表大會、常務委員會、專委、工委對地方性法規草案的修改權限沒有進一步的細化。二是修改程序不規范。修改由具體的工委、專委承擔，法制委員會的統一審議程序相對規范，其他工委、專委的修改程序比較疏略。三是修改依據不清晰。主要依據是審議中的各種意見建議，從理論層面分析，可將修改的依據分為三個層級：上位法律、行政法規、規章、社會公共政策；各種審議意見；當遵循的社會科學、自然科學規律，一般常識，基本理論等。四是修改中的照搬照抄上位法。五是對法規草案核心條款無限制修改。地方性法規草案中的核心條款就那么幾條，如果修改中打破了草案的基本結構，對草案核心條款無限度修改，或者反映草案的文本質量不高，或者反映提案人與設區的市人大及其常委會缺乏共識。

三、完善審議中修改法規草案的程序設計

1.完善一審階段的審議修改程序。（1）完善對法規草案的評價程序。地方立法有實施性、創制性立法，其中創制性立法包括自主立法、先行立法。地方性法規草案提出之后，設區的市人大及其常委會必須接收，不能退回、不能不接受。那么接收后如何審查法規草案，如何進入工委、專委的研究、審議范圍，法律、地方性立法程序沒有系統的規定。因此需要進一步的完善。（2）細化常委會一審會議前的準備程序。設區的市人大專門委員會的審議，一般是設區的市人民代表大會主席團授權常委會繼續審議，由人大常委會交由專門委員會審議。設區的市人大常委會工委的研究在一審例會之前，工委在收到人大常委會辦公室或者法制工作委員會轉來的法規草案材料后，進行研究工作，提出研究報告，為一審做好各項基礎工作。（3）完善修改法規草案的形式。審議修改形式是召開專門委員會審議會議或者工作委員會會議討論的形式。因為人大常委會在一審審議會議上不對地方性法規草案進行直接的修改，修改由專委、工委分別來做。專委進行審議，提出審議意見，印發常務委員會會議。專委審議法規案時，可邀請其他專委成員列席會議，發表意見，有關機關、組織可派其負責人說明情況。2.完善法制委員會的審議修改程序。設區的市人大法制委員會的統一審議形式是召開法制委員會全體會議，審議的結果是提出審議結果報告和地方性法規草案修改稿、表決稿。法制委員會、法工委的統一審議工作及分工，也需要進一步規范。實踐中主要工作，一是梳理歸納常委會組成人員對法規草案初審的意見，在常委會第二次審議該法規草案時印發會議；二是召開有關縣區、市政府部門、人民團體、專家、有關基層和群眾代表，市人大代表和社會有關方面參加的座談會、論證會、聽證會等，聽取各方面的意見；三是將梳理或整理法規草案修改意見建議印發有關行政執法部門再次征求各方面意見；四是根據常委會組成人員、有關專門委員會和各方面的意見，由法工委對法規草案進行修改，提出法律草案修改稿，之后法制委員會召開會議，對法規草案條文進行統一研究修改，修改時應當吸取各個方面的意見，特別是常委會組成人員和有關專門委員會對該法規案的審議意見，對重要的不同意見、重要分歧意見進行協調溝通；五是向常委會主任會議匯報修改主要情況和依據；六是對修改中沒有采納的重要意見，予以反饋并說明未予采納的理由。3.明確審議修改的關鍵節點。在英國，法律草案在三讀過程中都有明確的審議重點，一讀只審議標題，二讀審議法律的原則，三讀審議細節。后一讀不得改變前一讀認定的事實和作出的決定。同時，議員在各讀中的發言也都不得脫離該讀的議題。有人主張在地方立法中，“一審解決有特色問題，二審解決不抵觸問題，三審解決可操作問題”。這種說法難以操作。地方性法規草案審議修改需要把握的關鍵點：（1）法規草案中立法目的是否正確。立法的目的是國家意志形成和表達的必要途徑與方式；立法者利用立法手段協調社會關系，解決社會矛盾；立法還有指導未來及行為的預測功能。所以地方立法目的必須正確。（2）是否與上位法相抵觸。地方性法規與上位法相矛盾，失去立法的法律基礎，省人大常委會將不予審批不予報備，地方立法大廈必然倒塌，造成立法資源的浪費。（3）是否有本地特色。地方立法是否從本地實際出發，結合本地實際，是否解決本地的立法需求。無需求、無立法，不搞政績性地方立法。（4）是否具有一定的必要性、可行性。地方立法時機是否恰當，法規草案內容是否可行，核心條款是否具有可操作性。（5）對公民權利義務的設定，對行政機關的授權是否符合法律的規定。主要是符合行政三法的基本原則、權限、程序等的規定。（6）與其他法律文件之間是否協調一致。與法律、行政法規、省以上規章、國家政策等必須協調一致。（7）法規草案文本內容是否有內在矛盾、漏洞。（8）法規草案是否符合立法技術規范的要求。如概念是否準確、結構是否合理、文字是否清晰、語法和邏輯是否正確等等。

作者:陳維林