法工委的科學(xué)發(fā)展觀調(diào)研報(bào)告

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從“發(fā)展才是硬道理”到“科學(xué)發(fā)展觀”，其核心就是發(fā)展，發(fā)展就要變化，變化需要?jiǎng)?chuàng)新。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)、社會(huì)主義法律制度的日趨完備，如何加強(qiáng)城市管理、構(gòu)建城市管理綜合執(zhí)法體系及工作機(jī)制，理順城市綜合行政執(zhí)法體制，使其高效規(guī)范的運(yùn)行，就成為一個(gè)重要課題。2008年12月，經(jīng)區(qū)人大常委會(huì)研究決定，成立了由法工委牽頭的“綜合行政執(zhí)法”調(diào)研組，通過(guò)歷時(shí)兩個(gè)多月較為深入細(xì)致的調(diào)查研究，形成書(shū)面調(diào)研報(bào)告如下：

一、綜合行政執(zhí)法形成的背景與推行現(xiàn)狀

1996年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第16條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”自1997年以來(lái)至2002年，全國(guó)有23個(gè)省、自治區(qū)的79個(gè)城市和3個(gè)直轄市經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，并取得了顯著成效。2002年8月22日國(guó)務(wù)院作出《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)【2002】17號(hào)），該決定指出并明確了開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的指導(dǎo)思想、相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍、進(jìn)一步做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的要求。2002年10月11日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)從充分認(rèn)識(shí)清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的重要意義、試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想和原則、試點(diǎn)的基本內(nèi)容、試點(diǎn)的組織實(shí)施四個(gè)方面提出了意見(jiàn)。2004年××市政府相繼批準(zhǔn)了我市渝中區(qū)、南岸區(qū)、××區(qū)、北陪區(qū)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)實(shí)施方案，《××區(qū)人民政府關(guān)于綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)改革的實(shí)施意見(jiàn)》（××府發(fā)【2004】96號(hào)），即三定方案，將××區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局更名為××區(qū)綜合行政執(zhí)法局，為政府組成部門(mén)，專司行政監(jiān)督處罰職能。至此，管罰分離的行政執(zhí)法法制格局和綜合行政執(zhí)法的大格局基本形成。

從全市綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)推行的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，已有渝中區(qū)、南岸區(qū)、××區(qū)、北陪區(qū)實(shí)行了綜合行政執(zhí)法工作格局，其推行情況亦不盡一致，有的完全沒(méi)有了管理職能，有的還交叉了部分管理職能，有的是綜合行政執(zhí)法局一塊牌子一套班子，有的是并列環(huán)保局、市政綠化局等多塊牌子一套班子，但不論哪種機(jī)構(gòu)設(shè)置形式，都基本形成了管罰分離的法制格局。

二、綜合行政執(zhí)法面臨的矛盾和問(wèn)題之分析

綜合行政執(zhí)法是提高城市管理法制化水平，構(gòu)建管理長(zhǎng)效機(jī)制的一種新型行政執(zhí)法模式，具備執(zhí)法主體唯一性、執(zhí)法體制統(tǒng)一性、執(zhí)法職能綜合性、執(zhí)法范圍靈活性的特點(diǎn)，但該項(xiàng)工作的推行也面臨著各種矛盾和問(wèn)題。具體表現(xiàn)如下：

（一）現(xiàn)行法律資源與綜合執(zhí)法實(shí)踐需要的矛盾

第一，我市試點(diǎn)的綜合行政執(zhí)法局是根據(jù)“三定”方案（政府規(guī)章）明確的授權(quán)方式進(jìn)行執(zhí)法。政府規(guī)章進(jìn)行授權(quán)的方式，適用于行政機(jī)構(gòu)，這是沒(méi)有問(wèn)題的，但根據(jù)這樣的授權(quán)，綜合執(zhí)法隊(duì)伍只能實(shí)施政府規(guī)章的規(guī)定，無(wú)法實(shí)施國(guó)家法律和行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，因?yàn)橛扇舜笫跈?quán)方式取得執(zhí)法主體資格的對(duì)象，主要是具有管理社會(huì)公共事務(wù)職能的事業(yè)單位。因此，現(xiàn)行綜合執(zhí)法主體的合法性、包括其執(zhí)法內(nèi)容和程序均受到挑戰(zhàn)。

第二，綜合執(zhí)法的法律依據(jù)過(guò)于分散，帶有不確定性：目前綜合執(zhí)法依據(jù)散見(jiàn)于相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章中，這些地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的執(zhí)法程序、內(nèi)容和方式，部分是按照原行政執(zhí)法體制和主體設(shè)定的，所以，一旦相關(guān)法規(guī)、規(guī)章發(fā)生變化，綜合執(zhí)法依據(jù)也將隨之變化，執(zhí)法體系始終處于不確定的動(dòng)態(tài)之中。

（二）專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的矛盾

一是有些執(zhí)法行為往往同時(shí)涉及綜合執(zhí)法和專業(yè)管理部門(mén)，完整統(tǒng)一的執(zhí)法行為被人為割斷，制約了綜合執(zhí)法隊(duì)伍職責(zé)的有效履行。二是專業(yè)管理部門(mén)囿于無(wú)明文規(guī)定，缺乏專業(yè)的有效指導(dǎo)，綜合執(zhí)法隊(duì)伍面對(duì)部分專業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法領(lǐng)域，頗有無(wú)從下手之感。

三是有效的溝通機(jī)制尚未建立，使得有的地方出現(xiàn)管理和處罰盲區(qū)，專業(yè)部門(mén)和綜合執(zhí)法部門(mén)兩不管。

（三）綜合執(zhí)法工作機(jī)制不當(dāng)、責(zé)權(quán)界限不清的問(wèn)題

從調(diào)研組了解的情況來(lái)看，地方性規(guī)章對(duì)綜合行政執(zhí)法定性不準(zhǔn)確，導(dǎo)致這支隊(duì)伍存在職能職責(zé)不清現(xiàn)象，各部門(mén)出于自身利益考慮，責(zé)權(quán)利也很難劃清。這主要涉及兩個(gè)方面的矛盾。

1、管罰分離的法律要求與執(zhí)法實(shí)踐中管理和執(zhí)法脫節(jié)的矛盾

綜合執(zhí)法是解決管理權(quán)和審批權(quán)合二為一、權(quán)權(quán)不分的一項(xiàng)舉措，但執(zhí)法是管理的形式之一，在實(shí)際工作中管理和執(zhí)法又是不能截然分開(kāi)的。主要表現(xiàn)在：第一，管罰分離后，各試點(diǎn)區(qū)均出現(xiàn)不能及時(shí)處理違法行為的現(xiàn)象，管理部門(mén)在管理中發(fā)現(xiàn)的所有違法行為已無(wú)權(quán)處罰，綜合行政執(zhí)法局趕赴現(xiàn)場(chǎng)處理的當(dāng)事人已逃逸，行政執(zhí)法無(wú)法實(shí)施，由此造成管理和執(zhí)法效率低下的后果。第二，執(zhí)法工作超越不了“事后執(zhí)法”的屬性，前期管理不到位，執(zhí)法隊(duì)伍成為“救火隊(duì)”，后期管理跟不上，執(zhí)法效果難以保持。第三，有的試點(diǎn)區(qū)現(xiàn)在兩權(quán)分離的深度和廣度還極為有限，管理和執(zhí)法在許多方面處于“剪不斷、理還亂”的狀態(tài)，部門(mén)之間相互監(jiān)督的機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致管理和執(zhí)法形不成合力。

2、綜合執(zhí)法與街鎮(zhèn)管理的矛盾

首先，街鎮(zhèn)作為第三層面的基層組織，存在著兩面性：一方面，面對(duì)量大面廣的社區(qū)、村社綜合管理任務(wù)，承擔(dān)大量區(qū)政府下達(dá)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各項(xiàng)硬指標(biāo)，其工作是需要有一支“拉得出、能辦事”的隊(duì)伍；另一方面，大部分街鎮(zhèn)尚未真正從長(zhǎng)期形成的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系網(wǎng)中擺脫出來(lái)，還無(wú)法真正站在管理和服務(wù)的角度對(duì)執(zhí)法活動(dòng)履行管理職責(zé)。

其次，面對(duì)權(quán)力上收、任務(wù)下放的綜合執(zhí)法格局，必然要求綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與管理部門(mén)加強(qiáng)聯(lián)系與溝通，必然要求綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)熟知各項(xiàng)行政執(zhí)法的法律法規(guī)，否則就不能切實(shí)履行綜合執(zhí)法的職能，但實(shí)際工作中，由于上述必然要求之要素在客觀體制和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)主觀素養(yǎng)方面的雙重缺失，使得條、塊管理與執(zhí)法的界限不明、責(zé)權(quán)不清。

第三，權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象嚴(yán)重，“三定”方案明確授權(quán)執(zhí)法主體和執(zhí)法權(quán)力屬于綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而工作責(zé)任則延伸到了只有管理職能的街鎮(zhèn)和相關(guān)部門(mén)，出現(xiàn)了街鎮(zhèn)執(zhí)法越位和執(zhí)法不安的現(xiàn)象和心理，致使執(zhí)法局綜合執(zhí)法編制和經(jīng)費(fèi)投入不到位，不僅使管理部門(mén)與執(zhí)法部門(mén)均提出工作異議，而且更為嚴(yán)重的是，存在政府不依法行政的隱患，如若涉及行政復(fù)議和行政訴訟，政府將處于不利與不法的地位。調(diào)研中我們了解到：街鎮(zhèn)普遍認(rèn)為綜合執(zhí)法局指導(dǎo)不力，人力不足，自己冒充執(zhí)法主體沖鋒陷陣，其不合法履職的隱患令人擔(dān)憂，希望盡早取得合法執(zhí)法主體資格，扭轉(zhuǎn)條塊管理和綜合執(zhí)法不盡協(xié)調(diào)的工作局面。

（四）綜合行政執(zhí)法體制不順的問(wèn)題

一是綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒(méi)有上級(jí)行政主管部門(mén)。對(duì)此，每一個(gè)試點(diǎn)的綜合行政執(zhí)法局無(wú)一例外深感困惑，同時(shí)法律賦予行政相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議的復(fù)議機(jī)關(guān)也缺位，不論從法律規(guī)范角度還是行政管理角度都有先天不足，部門(mén)設(shè)立的缺位，法律規(guī)定的缺失。

二是綜合行政執(zhí)法的工作職能名不副實(shí)。綜合行政執(zhí)法確切的表述應(yīng)該是城市綜合行政執(zhí)法，是與城市管理相配套的行政執(zhí)法，即關(guān)于市政環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、園林、綠化等城市管理的行政執(zhí)法，職能超出或職能不足都是不恰當(dāng)?shù)摹６C合行政執(zhí)法的職能超出（管罰不分）和職能不足（未能統(tǒng)領(lǐng)城市執(zhí)法）的現(xiàn)象尤為突出，綜合行政執(zhí)法未真正實(shí)現(xiàn)其綜合執(zhí)法的目的。

三是現(xiàn)行綜合行政執(zhí)法本職任務(wù)受到較為嚴(yán)重的沖擊。“三定”方案以“7＋1”規(guī)定了綜合執(zhí)法的職能、職責(zé)和工作對(duì)象，各試點(diǎn)綜合執(zhí)法區(qū)均反映執(zhí)法局半成左右的時(shí)間和精力都在完成＋1的任務(wù)，此項(xiàng)工作嚴(yán)重沖淡了其原本的7項(xiàng)綜合行政執(zhí)法任務(wù)。

三、對(duì)綜合行政執(zhí)法體制與工作機(jī)制的幾點(diǎn)思考

綜合行政執(zhí)法局進(jìn)行管理審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)處罰權(quán)分離，是按照行政管理科學(xué)化、法制化的要求，規(guī)范行政部門(mén)政務(wù)行為的重要舉措。該工作格局有利于在相關(guān)的行政權(quán)之間保持一定的制約關(guān)系，防止行政權(quán)力的過(guò)量裁量；有利于行政執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范執(zhí)法行為，防止執(zhí)法權(quán)力部門(mén)利益化；有利于提高城市管理部門(mén)工作效率，防止相互推諉扯皮現(xiàn)象發(fā)生。因此，應(yīng)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，鞏固試點(diǎn)工作的成果，深化綜合行政執(zhí)法的改革。

（一）理順體制

嚴(yán)格使權(quán)力主體、監(jiān)督執(zhí)法主體相分離，從體制上形成一種行政處罰職能相對(duì)集中、執(zhí)法機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立、權(quán)力主體相互制約的格局。

1、成立××市綜合行政執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)。可以成立業(yè)務(wù)全面的大部委形式工作機(jī)構(gòu)，通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)置整合綜合行政執(zhí)法資源，解決一些專業(yè)執(zhí)法問(wèn)題，彰顯綜合行政執(zhí)法的威嚴(yán)，同時(shí)讓行政相對(duì)人多一條合法的行政復(fù)議救濟(jì)渠道。

2、努力探索綜合行政執(zhí)法規(guī)范高效的工作體制。現(xiàn)在××的試點(diǎn)區(qū)中，南岸區(qū)市政環(huán)衛(wèi)和綜合執(zhí)法兩塊牌子一套班子的做法，在未實(shí)現(xiàn)“大綜合”情況下，其權(quán)宜之法顯得較為合理，既滿足了管罰分離的法制要求，又能較靈活地處理管理與執(zhí)法相脫節(jié)的矛盾，能一定程度避免多頭管理執(zhí)法難到位、多頭管理不便執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生。

3、明確綜合執(zhí)法的功能定位。要對(duì)綜合行政執(zhí)法局的功能進(jìn)行科學(xué)定位，綜合執(zhí)法不能越俎代庖。“三定”方案中明確給執(zhí)法局的“7＋1”項(xiàng)職能，對(duì)“＋1”職能中任務(wù)過(guò)于繁重應(yīng)當(dāng)引起重視，分析其產(chǎn)生的原因，做好疏導(dǎo)工作，加強(qiáng)相關(guān)職能部門(mén)的職責(zé)，少用甚至不用行政執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行“圍堵”，適當(dāng)調(diào)整其該項(xiàng)職能，應(yīng)“本位”而非“越位”。

（二）轉(zhuǎn)換機(jī)制

要解決管罰分離法制要求與管理和執(zhí)法脫節(jié)的矛盾，要解決綜合執(zhí)法與街鎮(zhèn)管理的矛盾，我們首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到：審批、許可等管理權(quán)與處罰執(zhí)法權(quán)的分離，不是行政權(quán)力的簡(jiǎn)單加減，而是對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范和制衡；綜合執(zhí)法與街鎮(zhèn)管理同是行政行為，是同一行為的不同階段。其次，就綜合執(zhí)法的整體狀況而言，合理分配管理和執(zhí)法的功效、合理區(qū)分條塊管理的職能重點(diǎn)，我們可著眼既發(fā)揮綜合執(zhí)法的協(xié)調(diào)性、綜合性和全局性特點(diǎn)，又發(fā)揮行業(yè)管理的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，依托街鎮(zhèn)管理的人財(cái)優(yōu)勢(shì)，建立一個(gè)高效協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)和諧的銜接機(jī)制。一是建立綜合執(zhí)法與行業(yè)管理之間科學(xué)、有效的溝通運(yùn)作機(jī)制；二是探索街鎮(zhèn)管理與綜合執(zhí)法之間既聯(lián)系又獨(dú)立的運(yùn)作機(jī)制；三是建立疏堵結(jié)合、以疏為主的長(zhǎng)效管理機(jī)制，疏與堵是城市管理的兩種手段，兩者不能偏廢；四是建立城市管理綜合執(zhí)法評(píng)估機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和反饋機(jī)制；五是建立執(zhí)法隊(duì)員能進(jìn)能出、干部能上能下的人才流動(dòng)機(jī)制。

就我區(qū)實(shí)際情況，可形成各街道、相關(guān)部門(mén)和管理處相對(duì)工作獨(dú)立性和自主權(quán)，又可由區(qū)綜合行政執(zhí)法局調(diào)度集中的工作局面，有利于實(shí)現(xiàn)“以塊為主，條塊結(jié)合”工作機(jī)制，有利于廣泛調(diào)動(dòng)各方面城市管理積極性和主動(dòng)性。

（三）法制保障

執(zhí)法的有效性是基于執(zhí)法的合法性，加快調(diào)整完善授權(quán)方式、組織開(kāi)展前瞻性的立法研究都是不可或缺的內(nèi)容。要以確立綜合執(zhí)法隊(duì)伍的法律地位為核心，以取得強(qiáng)有力的綜合執(zhí)法手段為抓手，以清理修訂相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章為配套，建立一套較為科學(xué)可行的綜合執(zhí)法法制保障機(jī)制。（1）由市人大制定城管綜合執(zhí)法方面的地方性法規(guī)，進(jìn)一步確立綜合執(zhí)法隊(duì)伍的法律地位、執(zhí)法手段和執(zhí)法程序等。（2）對(duì)現(xiàn)有的涉及市容市貌的有關(guān)專業(yè)執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行整體清理，并按照責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一要求進(jìn)行完善，為構(gòu)建專業(yè)管理相對(duì)集中、綜合管理重心下移的工作機(jī)制，整合行政執(zhí)法資源，實(shí)現(xiàn)高效綜合行政執(zhí)法提供有效的法制保障。現(xiàn)行法律法規(guī)與綜合執(zhí)法實(shí)踐需要的矛盾，專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的矛盾亦便隨之消弭。

（四）技術(shù)支撐

在理順體制、轉(zhuǎn)換機(jī)制和提供法制保障的前提下，城市管理執(zhí)法手段應(yīng)當(dāng)現(xiàn)代化、科技化。對(duì)于當(dāng)今這個(gè)信息時(shí)代，特別要加強(qiáng)對(duì)信息技術(shù)的運(yùn)用，建立××城市管理、綜合執(zhí)法監(jiān)察信息系統(tǒng)，加快城市管理信息化進(jìn)程，提高城市管理的透明度、有效快速反應(yīng)的能力，提升城市管理綜合執(zhí)法水平。××市全面實(shí)行綜合行政執(zhí)法大格局后，具體技術(shù)要求如下：一是全市建立能提供相關(guān)城市管理、綜合執(zhí)法信息的監(jiān)察指揮系統(tǒng)；二是建立各區(qū)縣城市管理、綜合執(zhí)法監(jiān)察信息局域網(wǎng)，并具備本區(qū)城市管理監(jiān)察工作全過(guò)程電子化管理的功能；三是能實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)無(wú)線監(jiān)控和視頻大數(shù)據(jù)量的實(shí)時(shí)傳輸；四是能充分利用正在建設(shè)中的各級(jí)政府網(wǎng)絡(luò)，將各類城市管理、綜合執(zhí)法的監(jiān)察信息適時(shí)地提供給相關(guān)網(wǎng)站；五是應(yīng)具備良好的安全性能和簡(jiǎn)潔的操作界面。