養老保險基金管理論文范文

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篇1

關鍵詞：城鎮基本養老保險，基金，統賬結構，費稅之爭，資本市場

基本養老保險亦稱國家基本養老保險，是指國家和社會通過相應的制度安排為勞動者解除養老后顧之憂的一種社會保險。在我國多層次養老保險體系中，基本養老保險可稱為第一層次，也是最高層次。但新制度還未定型，整個社會保障政策仍處于選擇階段(鄭功成，2002)。鑒于此，學術界關于中國基本養老保險尤其是對城鎮養老保險制度的研究出現了前所未有的熱度，養老保險基金問題更是引起研究者的興趣。目前，中國城鎮基本養老保險的核心問題——基金究竟如何營運，只有在對以往的研究作一綜述，甄優汰劣，才能有所把握。

一、關于基金運行模式：統賬結構

關于基本養老保險基金(指城鎮，下同)運行模式的選擇問題，理論界分歧還非常大，遠未達成一致認識，歸納起來，大致可以分為如下三種觀點：

第一種觀點是主張實行養老金現收現付制的社會統籌模式。何樟勇、袁志剛在深入分析兩種有代表性的社會養老保險制度運行的內在機理的基礎上，認為基金制社會養老保險制度的引入并不會改變行為人的最優行為，而現收現付制社會養老保險制度的引入卻會改變行為人的最優行為。因此，當前養老保險制度轉軌的時機并不成熟，現收現付制仍是當前適合中國實際情況的一種養老保險籌資模式。朱青認為應付人口老齡化趨勢，關鍵是要選擇一種有利于提高未來勞動生產率的養老保險籌資模式。從目前情況看，我國還沒有必要進行這種轉軌。

第二種觀點是主張實行養老金完全積累制的個人賬戶模式。北京大學中國經濟研究中心宏觀組(2000)通過一個宏觀增長模型比較了現收現付制和基金制兩種養老保險制度在長期的差別，認為從經濟增長與福利角度看，基金制優于現收現付制。盧元認為實現養老保險的可持續發展，就必須重構養老基金籌集模式，變部分積累制為完全基金制。降低基本養老金替代率，實現個人賬戶“實賬化”。

第三種觀點是主張實行“部分積累”制，在我國實行社會統籌與個人賬戶相結合模式。王開發認為社會保障基金籌集方式決定于其制度的內在規定性、歷史繼承性和現實性三個方面。考慮到社會保障制度的這些特性，我們應該選擇現收現付制和積累制相結合的籌資模式。趙曼則指出，部分積累模式在保留部分社會統籌前提下，因引入個人賬戶而使其具有較強的激勵相容性。需要說明的是，“部分積累”是一個在解釋上存在明顯歧義的概念。其中一種解釋和設計思路是，建議將養老金收入和支出都分為兩部分，一部分為現收現付，提供最低養老保障，實行互濟；另一部分則存入個人賬戶，形成實在的基金積累。這一觀點的竭力推崇者當屬世界銀行，中國目前的制度就是在世界銀行的研究基礎上形成的，并且也受到國內大部分學者的認可，與目前國際上比較流行的“多支柱模式”也基本一致。

在贊同統賬結合模式的基礎上，許多學者對該模式進行了評價。一是分解說。鄭功成認為要在現有基礎上，將統賬結合中社會統籌部分與個人帳戶部分分解并發展成為普惠式國民養老金與差別性職業養老金。劉貴平和戴衛東則認為將基本養老保險中的基礎養老金和個人帳戶養老金分離開來，將個人帳戶放到退休保障制度的第二個支柱——企業補充養老保險中去，“個人賬戶”逐漸變成實帳戶，即有實物貨幣相對應。

二是并重說。李珍堅持社會統籌與個人賬戶并重的“統賬”養老制度。社會統籌有它的缺點，個人賬戶制度也有其缺點。在中國，較好的辦法是折中道路：社會統籌和個人賬戶各占一半，社會統籌部分的收入實行工薪收入累進稅，使終生低收入者能從中得到較多的獲益。作為最基本的養老金籌資方式，現收現付制與個人帳戶制的特征與對經濟的影響不同，但并不能簡單地由此分出兩者誰優誰劣，不是由現收現付制完全轉為個人帳戶制所有問題就迎刃而解。張松等認為，未來養老保險籌資模式的上佳選擇是建立多支柱、多層次的社會保障體系。在此前提下，現收現付制與個人帳戶制相互協調，共同存在較之相互替代更有助于緩解不可避免的養老金支付困難。

三是轉換說。中國養老保險制度目前仍然采用現收現付制的DB計劃。1995年中國政府已決定建立多層次養老保險模式，其中第二層次為FDC計劃。但目前的情況表明，上述改革思路面臨重重困難。從很多方面來看，NDC模式可以被看作是現收現付DB模式和FDC模式的混合物。類似于現收現付DB模式，NDC模式的資金源于工薪稅，用于當前退休人員的養老金支付。但不同之處在于，NDC模式建立個人賬戶，并將其繳費計入賬戶，但是沒有真實的資產，這點更類似于FDC模式。相對于現收現付模式而言，NDC強化了繳費和待遇之間的聯系。NDC計劃是中國養老保險制度更為合理的選擇(約翰·威廉姆森、孫策，2004)。

二、關于籌資模式：費稅之爭

籌集足夠的社會保障基金是實現國民社會保障權利的物質基礎，拓寬社會保障籌資渠道可以緩解政府財政風險，同時大量社會保障基金的籌集可以調節資本市場和經濟發展。

第一種觀點主張開征社會保險稅。目前在世界范圍內已有70%的國家開征了社會保障稅。在一些西方國家社會保障稅收已成為收入最多的稅種。中國現行社會保障基金的籌集形式不規范，統籌范圍小，覆蓋面窄，社會化程度低，導致社會保障負擔不公平，也不利于國家對社會經濟的宏觀調控。一些人提出開征社會保障稅的思路，主張建立社會保險稅的專家(財政部門)認為，將現行各項社會保險以社會統籌收費的方式改為由稅務部門統一征收社會保險稅，這樣可脫離目前在“統賬結合”框架中“空賬”與“實賬”左右為難、舉步維艱的停滯階段，提高強制性和收繳率，實現費率統一和最終制度統一，改變目前的基金分散狀況，實現高度社會化?！吧鐣Ｕ现贫雀母锱c開征社會保障稅可行性研究”協作課題組的實證研究認為：用征收社會保障稅模式取代現行社會保障統籌辦法是最佳選擇，有利于社會保障事業社會化和法制化管理；有利于資金統一調度，也有利于公平負擔。他們對某大型老工業城市進行了抽樣調查和論證，通過實證分析，方案是可行的。

第二種觀點反對“費改稅”。汪澤英認為社會保障費改稅與現行的社會保險制度運行模式相矛盾：一是稅收的公用性與社會保障個人帳戶的私有性沖突；二是稅收的不直接償還性與社會保障的專用性沖突。李紹光也認為，開征社會保障稅解決收費難和融資問題，將使政府陷入財政負擔不斷加重的境地。

第三種觀點對目前社會保險費改稅存在質疑。其觀點有三：一是還應當有專門的社會保險基金積累。二是稅與費在強制性上的孰優孰劣，不完全取決于“稅”或“費”的名稱，而在很大程度上取決于法律的規范、執法的力度和當時當地的經濟發展狀態。三是在目前政府財力有限、地區發展不平衡的狀態下，稅率能否實現自然走向統一仍成為問題。而費改稅后，國家財政成為社會保險基金收支平衡的直接責任人，不再存在社會保險管理部門作為收費機構中間層，國家財政的責任被放大，政府可能背上沉重的包袱。

三、關于基金營運模式：公營、私營與資本市場的選擇

1.關于基金公營、私營

由于養老保險是積累性保障項目，基金的管理與保值增值便構成了整個養老保險制度中十分重要的內容，因此，對養老保險基金需要采取既審慎又積極、既封閉又開放的管理政策。鄭功成等認為，國家可以建立專門的養老保險基金管理組織，可以設置中央和省(直轄市、自治區)兩級養老保險基金管理機構，分擔管理責任。李珍通過對社會保障基金管理制度進行國際比較，從我國資本市場的現狀出發，提出了這樣的構想：由具有相對獨立性的政府社會保障基金管理機構管理社會統籌部分的基金，由基金管理公司來經營管理個人帳戶上的基金。

殷俊等認為，我國的養老保險基金監管模式應采取分權制衡式的政府監管體系，以適應我國的國情。統籌賬戶資產經營權交給具有相對獨立性的養老保險基金信托委員會；個人賬戶資產經營管理權交給個人賬戶基金管理委員會，由其遴選指定投資管理機構(基金管理公司)負責基金的投資；統籌賬戶的負債管理權交給財政部門，由其按社保部門的指令按時足額劃出給付資金入職工在商業銀行的個人退休金賬戶，以建立一個“多權分離、各行其職、各負其責”的分權式管理制度。另外職工退休后其在個人賬戶上積累節余的資金，可由其自行選擇并決定由基金管理公司繼續經營或向保險公司購買養老保險年金。

2.關于基金入市

第一種觀點是入市時機尚未成熟。但養老金基金最終要進入資本市場投資。在理論上，國內主要研究機構、實際部門以及相關學者對此已基本形成了公開性共識。但是即使支持這一改革取向的人們也有一種擔心：以目前中國資本市場的不規范的現狀，很可能會使人市后的養老金基金承擔很大的投資風險。如李紹光就并不主張養老金基金可以立即進入資本市場，其短期的融資不足問題可以通過調整財政支出結構和征收一般性稅收的辦法來解決。

第二種觀點是贊同基金人市。目前雖然因種種原因養老保險投資采取購買國債這種方式，但也有必要探索與資本市場結合的方式與途徑。養老金要與資本市場“理性結合”。1993年，吳敬璉提出，應當允許社會保障基金進行投資，以獲取收益來支付社會保障開支，而且，購買股票是基金投資的重要形式。從世界各國和地區的情況看，按照商業化方式運作社?；?，并引導其投資于證券市場，是一個必然趨勢和理性選擇。平安證券綜合研究所課題組的研究認為，社保基金入市一方面可以使其更好地實現保值增值，另一方面對改善市場結構、穩定股票市場和促進金融創新等具有十分重要的意義。

四、關于個人賬戶“空賬”

1.“空賬”成因與問題

養老保險隱性債務構成既有歷史的因素，也有制度因素與管理因素。除了歷史債務外，養老金替代率難以降低到規定水平，個人賬戶儲存額記賬利率與養老金正常調整機制的不確定，養老保險基金征繳困難，人口老齡化問題日趨嚴重，國家與地方財政困難及企業經濟狀況不佳等困難，對我國養老保險制度提出了嚴峻的挑戰。這種轉制成本一方面使現有的“統賬結合”養老保險制度代際之間的矛盾日益突出，“空帳顯性化”。另一方面迫使政府不得不加大養老保險的確保性支出，財政風險進一步加大。王誠認為當前社會保障制度中的突出問題是資金來源不足。為了保證充足的資金來源，以職工工資總額計算的總繳費率必須等于失業率、離退休率、綜合患病率等項之和。以國有資產切塊建立社會保障基金的歸還欠賬思路有諸多欠妥之處。通過“發行特種國債、提高繳費率或征稅率、征收國家土地地租”的統籌解決辦法有望建立起一個穩定、規范和有效的社會保障制度。

償付社會保障債務的手段有很多，可以用國民財富的增量來償債，也可以用存量來償債，也可以是增量償債法和存量償債法并用。李珍認為，最后一種方法可能是上策：其一，將一部分住房商品化，將其收入作為“老人”的退休金。其二，考慮出售房產以外的其他國有資產，包括國有企業。其三，對“中人”發放一部分“認可債券”。其四，也可以考慮到借用一部分個人賬戶上的基金償債，這里的債務人是政府。

2.做實個人賬戶與建議

郎立研堅持認為中國應繼續完善試點，積極探索做實個人賬戶的有效方式，著力解決個人賬戶的隱性負債問題。名義賬戶制作為一種過渡安排，并不能解決養老保險制度的根本問題。鄭功成認為，對舊制度下的養老金赤字(或歷史欠賬)需要明算賬、細分賬，一方面應當通過對中老年職工養老金歷史欠賬進行精算，盡快查清需要補償多少錢才能真正完成制度的轉型；另一方面，根據國家、企業和個人分擔的原則，采取分賬負責的辦法來解決上述歷史欠賬。李紹光認為，解決“空賬”問題的一個最基本的前提是這一問題本身不再擴大。因此在基本養老保險制度中，必須首先切斷“空賬”的傳導機制，將其隔離起來單獨處理?？傊?，多數學者都認同養老基金賬戶要從空賬轉為實賬，以便移交市場管理。

3.空賬運行，保持“名義賬戶”

該觀點的典型代表人物是鄭秉文，他認為采取“名義賬戶”制對于目前我國的具體國情是非常適應的：它既可以避免天文數字的轉型成本，又可以避免資本市場不發達而導致投資損失。而且建立名義賬戶是人市的理性化前提。

五、綜合評價

在理論界、學術界的共同研究下，政府經過綜合考慮，目前，城鎮基本養老保險基金模式有了明確的決策：基金運行采取社會統籌與個人賬戶相結合的模式；籌資模式仍是征收社會保險費；基金與資本市場結合初步用來購買國債，基金的公營、私營問題仍在探討之中；個人賬戶“空賬”的做實正在試點。

就基本養老保險基金研究本身來說，也還存在著一些不足之處。第一，國際養老保險基金管理經驗借鑒上過多地看好智利的私營化，沒有考慮到中國的國情，這方面對新加坡、香港的經驗也關注得較少。第二，對基金征繳缺乏實證研究?；鹫骼U研究多局限于理論探討，應從實證角度研究征費與征稅對于社會保險基金究竟有多大差別。第三，基金管理主體研究空缺。社會保險基金理事會與社保經辦機構之間各自承擔什么責任、它們的關系如何都很少研究。投資主體的研究也過多地放在資本市場上。第四，沒有基金平衡項目方面的研究。最后，對個人賬戶“空賬”缺乏充分的精算研究?？召~數目有多大，要多少年才能化解，通過什么方式怎么分擔這筆債務。

以上都是基本養老保險基金研究亟待加強的方面，期待著更多這樣的成果奉獻于城鎮基本養老保險制度的建設。

參考文獻：

[1]吳敬璉著：《大中型企業改革：建立現代企業制度》，天津人民出版社1993年版。

[2]鄭功成等著：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社，2002年版。

[3]何樟勇.袁志剛：《基于經濟動態效率考察的養老保險籌資模式研究》，《世界經濟》2004年第5期。

[4]朱青著：《養老金制度的經濟分析與運作分析》，中國人民大學出版社2002年版。

[5]盧元：《論老齡化過程中我國城鎮職工養老保險的可持續發展》，《人口學刊》2000年第4期。

[6]王開發：《我國社會保障基金籌集方式選擇》，《浙江社會科學》1998年第4期。

[7]趙曼著：《社會保障制度結構與運行分析》，中國計劃出版社1997年版。

[8]劉貴平著：《養老保險的人口學研究》，中國人口出版社1999年版。

[9]戴衛東：《虛與實：基本養老保險與企業年金的個人賬戶》，《中國社會保障》2004年第6期。

[10]李珍著：《社會保障制度與經濟發展》，武漢大學出版社1998年版。

[11]張松、王怡：《論我國養老保險的籌資模式》，《人口學刊》2004年第3期。

[12]約翰·威廉姆森、孫策：《中國養老保險制度改革：從FDC層次向NDC層次轉換》，《經濟社會體制比較》2004年第3期。

[13]“社會保障制度改革與開征社會保障稅可行性研究”協作課題組：《中國社會保障制度改革的基本思路》，《經濟研究》1994年第10期。

[14]汪澤英：《社會保障基金不可納入財政預算》，《經濟理論與經濟管理》2002年第1期。

[15]李紹光：《政府在社會保障中的責任》，《經濟社會體制比較》2002年第5期。

[16]李珍、辜勝阻：《社會保障基金管理制度的國際比較》，《財政研究》1998年第2期。

[17]殷俊等：《養老保險基金監管研究：國外模式及中國的政府監管選擇》，《湖北社會科學》2005年第8期。

[18]平安證券綜合研究所課題組：《社會保險資金人市問題研究》，《證券市場導報》2000年第11期。

[19]王誠：《當前社會保障突出問題的理論探討》，《社會保障制度》(人大復印資料)2001年第2期。

[20]郎立研：《名義賬戶制探析》，《中央財經大學學報》2005年第8期。

篇2

一、我國養老保險基金低投資收益率的原因分析

1．投資渠道狹窄，投資結構不合理。我國長期以來把保持基金的安全性作為首選目標，并對養老保險基金的投資渠道和投資工具進行了嚴格限制。根據2001年公布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的規定，社?；鹜顿Y的范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業債、金融債等有價證券。其中，銀行存款和國債投資的比例不得低于50％，企業債、金融債投資的比例不得高于10％，證券投資基金、股票投資的比例不得高于40％，且不允許投入高風險高收益的項目。截止到2004年年底，全國社會保障基金資產共分為四大類：第一類為風險小的銀行存款，占總資產的39％；第二類為風險較小的債券投資，占總資產的43％；第三類為有一定風險的股權投資，占總資產的7％；第四類為風險較大的股票投資，占總資產的11％。從資產分布情況看，風險較小的投資占總資產的82％，與發達國家和地區主要投資于資本市場的基金投資結構完全不同（見表1）。這種投資安排一方面保障了基金運行的安全性，另一方面也說明我國基金投資渠道過于狹窄，投資結構不盡合理，資產過于集中，長此以往，不僅基金增值目標無從談起，養老基金的償付能力無法保障，安全性目標也會受到嚴重影響。

2．養老保險基金投資主體存在“缺位”與“越位”現象。按照《暫行辦法》的規定，全國社會保障基金理事會為國務院直屬正部級事業單位，其主要職責是負責管理運營全國社?；?，而社?；鹜顿Y主體應為社保基金投資管理人，即取得社保基金投資管理業務資格、根據合同受托運作和管理社?；鸬膶I性投資管理機構。我國目前有10家社保基金投資管理人（基金管理公司和投資銀行），他們應該是社保基金的投資主體。但事實情況是，根據《2004年全國社會保障基金年度報告》顯示，截止到2004年12月31日，全國社?；鹳Y產總額1711．44億元，其中，社保基金會直接投資的資產1098．77億元，占比高達64．20％；而委托投資資產僅為612．67億元，占35．80％，投資收益率僅為3．32％。根據國際上養老基金的運作經驗，有效的基金運作應引入競爭，由多家非政府部門依法經營，而國家管制型的基金運作，因為權責不明晰，難以有效防范基金運作過程中可能出現的欺騙、侵吞、挪用及濫用現象。同時，也直接導致了基金運作的低收益率。我國養老基金投資主體的“缺位”與“越位”以及由此形成的行政管理部門直接投資比重過高的現狀是導致基金投資效益低下的重要制度因素，不利于我國基金投資長效機制的建立和運行。

3．高質量的投資機構和投資人才匱乏。全國社?；鹄硎聲^2002年評選出6家投資管理人之后，2004年又增加了包括易方達在內的3家基金管理公司和中國國際金融有限公司共4家社?；鹜顿Y管理人。投資機構過多使有限的養老基金投資過于分散，由于當前我國投資工具還比較單一，投資機構缺乏大規模、高質量基金運作的豐富經驗，容易形成重復投資或相反投資，從而降低基金投資效益。而且當前開放式基金尚在試點，基金行業發展還處于初步成長階段，制度結構尚未完善，運作行為尚未成熟，基金管理公司的評價體系目前也未建立，因此，理事會在遴選投資機構時缺乏統一標準，管理人的選擇上易流于形式。另外，我國當前無論是全國社?；鹄硎聲€是這10家基金投資機構，在高級投資人才方面都比較匱乏，尤其是能夠運作大規?；?，懂金融、管理、社會保障、證券投資、會計、法律等相關知識和具有豐富投資經驗的復合型人才更是鳳毛麟角，這也是當前基金投資效益不高的重要因素。

4．地區分割和行政干預削弱了養老保險基金的統一管理。當前我國養老保險基金實行的是區域性分級管理，養老保險基金基本上處于三級地方（省、市、縣）政府的分散管理之中；由于三方責、權、利職責不清，缺乏有效的風險分擔和制約機制，養老保險基金的管理比較混亂，老百姓的養命錢時常用不到刀刃上。首先，盡管養老保險的收支由中央統一規定，但允許地方根據當地實際情況確定繳費比例和支出水平。有些地方政府從自身利益出發，隨意提高繳費比例，降低支出水平，既增加了企業和工人的負擔，又損害了養老保險受益者的利益。其次，有些地方政府違反?？顚Ｓ玫脑瓌t，隨意挪用、擠占養老保險基金，又無法按時償還，從而形成了大量的呆壞賬，極大地損害了廣大群眾繳納養老保險的積極性和主動性，同時增加了養老保險的“隱性債務”，提高了支付風險。最后，當前養老保險基金的地方虧空大多由中央政府“買單”，這種責權脫節的管理體制一方面加大了中央財政的壓力，另一方面也使地方政府“有恃無恐”，容易滋生等不正之風。

二、提高養老保險基金投資效益的途徑分析

完善養老保險基金管理制度，提高基金投資效益，使有限的養老保險基金得到保值、增值，以應對我國提前到來的人口老齡化，充分發揮其“穩壓器”、“調節器”、“減震器”的作用，是我們當前社保工作的重中之重。筆者認為，可以從以下四個方面著手提高基金投資效益：

（一）拓寬投資渠道，優化投資結構

在現代市場經濟的發展過程中，各國養老保險基金投資對象的范圍不斷拓寬，投資工具不斷多元化，資產配置和組合不斷優化。基于對養老保險基金的安全性考慮，許多國家對養老保險基金投資對象的風險程度進行了較為科學的界定，并在此基礎上制定了投資工具的控制比例。如比利時規定投資于政府債券的控制比例為15％；法國規定投資于政府債券的最低比例為34％；英國規定應將5成以上投資于本國的股票市場，約2成投資于海外股票市場；瑞士政府對投資于各種不同風險工具的比例設置了最高界限，即國內股票為30％、外國股票為10％、外國貨幣資產為20％。根據《暫行辦法》，我國的養老保險基金目前可以選擇包括從實業資產到金融資產在內的各種投資工具。2004年我國各類投資品種占社?；鹂傎Y產的目標投資比例情況為：固定收益部分，包括協議存款、國債和債券委托目標投資比例是70％，可上下浮動10％；現金等價物投資，包括普通銀行存款和國債回購的目標投資比例是5％，最高不超過10％；股票的目標投資比例由2003年的5．1％增加到25％，可上下浮動5％。和2003年相比，投資力度在不斷加大。因此我們的投資重點應當注重以下方面：

1．國債和銀行存款。這是我國當前最重要的養老保險基金的常規性投資渠道，由于有國家信用的擔保，它們在安全性方面較其他投資工具具有明顯優勢；尤其是國債，它一般可以認為是零風險的，安全性好，利息所得免稅，在收益性上優于銀行存款，這也是我國養老保險基金投資于國債長期居高不下的重要原因。但是我國現在的國債品種比較單一、期限結構不盡合理、并對利率風險很敏感，收益率也較低。2006年記賬式（一期）7年期國債的票面年利率僅為2．51％，遠遠低于同期銀行存款的利率。因此，我國應加大國債改革力度，充分發揮國債在滿足養老保險基金安全性上的特殊作用，并且將其比例控制在一定范圍內。而銀行存款也應只作為短期投資工具滿足流動性需要，投資比例更不宜過高。

2．養老金入市。2001年7月，全國社會保障基金理事會參與了中石化A股的申購和配售，業界專家稱此舉表明我國社保基金已“悄然入市”。2001年底出臺的《暫行辦法》規定，社會保障基金可以投資于上市流通的證券投資基金、股票及企業債券和金融債券等有價證券，所占投資比例可達50％，這一規定為社會保障基金進入資本市場和商業化運作提供了法律依據。目前，社保基金在國內資本市場的投資額度不斷擴大。截至2005年9月底，全國社保基金總資產達1917億元，投資范圍幾乎覆蓋了中國資本市場所有符合養老金機構投資特點的投資品種，包括企業債、金融債、股票組合、回購組合、穩健組合、指數基金和參股非上市企業等。全國養老保險基金已有1150億元投資資本市場，占基金總規模的60％。全國社保基金已成為資本市場舉足輕重的機構投資者。根據國外經驗，謹慎地放寬養老金的股票投資限制，是提高養老金投資收益、保證其增值的重要途徑。我國資本市場的建立和發展只有10年左右的時間，市場運行不規范，監督管理不到位，市場風險大大高于西方成熟股市的風險，且資本市場發育不完全，可供養老保險基金選擇的投資渠道和投資組合種類少。因此，我們可參照國際慣例，采取由少到多、逐步推進的戰略，允許養老金在控制風險的前提下，有條件、有步驟、有限度地進入證券市場，主要購買風險小、收益穩定的證券投資基金或新股。待條件更加成熟以后，再允許養老保險基金參與股票投資、信托投資、實業投資、不動產投資以及股指期貨和股指期權等衍生金融工具。

3．加大國家基礎設施建設資金的投入力度。我國正處于經濟建設高速發展的時期，尤其是隨著“十一五”規劃綱要的制定和實施以及建設社會主義新農村戰略的實施，基礎設施建設急需大量資金，這為養老保險基金開辟了新的廣闊的投資渠道，可以為養老保險基金提供固定的資金存變量和長期穩定的收益。但是，我們這里說的將社會保障基金轉入國家長期基礎建設并不等于購買國債，因為購買國債的結果是基金投資的項目決定權仍然掌握在政府手中，而經驗表明，大部分由政府主管的基礎設施建設效率極低，容易造成浪費，這對于安全性要求非常高的社會保障基金來說是致命的。因此，合理的做法是10家基金管理公司將基金直接或間接地參與到基礎設施建設的整個過程。筆者認為，養老保險基金投資要重點關注電力、通訊、交通、能源和農村基礎設施建設等項目，這些項目的特點是建設周期長，規模巨大，投資回收周期長，且有國家政策資金的優惠，所以投資收益不僅一般要高于其他行業，而且具有穩定性，投資風險較低，能夠同時滿足基金對安全性和收益性的要求，應該成為今后我國養老保險基金投資的重要發展方向。

4．國際投資。由于受信用風險、外匯管制、產業分布及養老金投資法規等因素的影響，大多數國家養老金都是在上世紀70年代以后才開始涉足國際投資的。在1970年，只有英國和荷蘭的養老金把少量的資產投資于境外。隨著全球資本市場的發展，出于分散風險和獲得更高利潤的需要，各國紛紛加大了養老金投資于海外市場的比例，主要是投資于海外股票和債券。在一份美國退休金的投資動向的調查中表明，1992－1995年間，投資增長最快的是國外股票，增長了2．3％，而同期對本國股票的投資只增長了0．5％。1998年，英國養老基金資產中18％為國外資產，法國為5％，德國為7％。在發展中國家中，2003年智利養老基金國際投資的資產比重已上升至18％。政府計劃在兩年內將國際投資比例的上限從20％提高到30％。而秘魯已經將養老基金海外投資比例的上限從10％提高到20％。這些數據表明，海外投資已經成為國際上養老金分散投資風險、提高投資效益的重要途徑。結合我國的現實情況，雖然證券市場的回報率較高，但是我國的證券市場起步晚，投機性較強，風險大而收益率不穩定，因此，在保障基金投資安全的前提下，我國應積極穩妥地將一部分養老保險基金投資于海外，提高資產的整體收益率。

（二）明確投資主體，提高投資效益

社會保障基金屬于社會性公共基金，應由社會自治性機構組織管理，避免各級政府及任何機構對社會保障基金的影響和干預。而我國當前的投資機構主要是全國社?；鹄硎聲?，因此應根據所有權與經營權分離的原則，采取委托經營方式（基金管理中心不直接進行投資），通過競爭，明確經過基金理事會資格認定的高資信、高效益的基金管理公司或銀行的投資主體地位，使全國社保基金理事會逐步退出投資領域。同時，由于養老保險基金規模大，是老百姓的“養命錢”，對安全性、流動性和盈利性都提出了較高的要求，因此有必要考慮通過市場化的競爭機制，專門成立養老保險投資銀行。為避免重復投資，國家應對養老保險投資銀行的投資工具、投資收益和投資渠道有一個不同于現有基金管理公司和一般性商業銀行的規定，并在稅收政策等方面予以優惠，以促使其努力開發新型投資工具，積極吸引國內外優秀的投資管理人才。還可以考慮引進外資，與發達國家有經驗的投資機構聯合，擴大海外投資的比重，從而在根本上提高我國養老保險基金的整體投資效益。

（三）加強制度設計，提高統籌層次，降低運行成本

針對當前養老保險基金區域分割和行政干預嚴重的現狀，我們應加強制度設計的力度，協調關系，建立養老保險基金垂直管理體系，統一管理，統一分配，提高統籌層次。養老保險基金省級統籌正是我國當前努力建設的一項制度。勞動和社會保障部部長田成平于2006年1月13日透露，目前，全國已有12個省份實現和基本實現養老保險省級統籌。提高統籌層次，能夠在更大范圍內實現各地區繳費基數、繳費比例和享受待遇標準的統一，加大基金調劑功能，消除參保職工跨地區流動的障礙。同時，通過減少管理環節和管理層次，建立風險分擔和權利制約機制，可以實現集中管理，避免“隱性債務”的進一步增加，減少中央財政的壓力，降低基金分散管理的風險。同時，有利于打擊擠占挪用基金和騙保冒領的行為，維護基金安全。在推行省級統籌的過程中，要注意調動市縣兩級政府的積極性，建立有效的省市縣三級責任分擔機制，做到責任明確，各盡其職。

（四）強化對養老保險基金投資的監管

一是要在《暫行辦法》基礎上盡快出臺《社會保障法》和《社會保障基金投資法》，對基金投資主體、投資結構、投資方向、收益程度、風險管理等做出規定，使基金投資及其監管和保護有法可依。二是建立養老保險基金投資監督機制。在中央和省一級政府設立養老保險基金投資監督委員會，由勞動和社會保障、財政、審計、紀檢等有關部門參加，保證養老保險基金的投資監管。三是建立養老保險基金投資風險準備金機制。從各種投資機構的投資收益中按照一定比例提取風險準備金，一旦遭遇大的投資風險，養老保險基金支付出現困難時，由投資風險準備金給予暫時彌補。風險準備金可委托中國人民銀行管理，并由國家給予優惠利率。

參考文獻：

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