行政違法行為處罰時效范文

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篇1

行政處罰法第29條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外?！薄扒翱钜?guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算：違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算”。這一規(guī)定包括以下幾層涵義：(一)違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。換言之，對行政處罰主體超出二年才發(fā)現(xiàn)的行政違法行為，除法律另有規(guī)定外，原則上不再進行處罰。(二)法律對行政處罰時效另有特別規(guī)定的，適用特別規(guī)定。(三)時效的計算起點是違法行為發(fā)生之日。所謂違法行為發(fā)生之日，應(yīng)當(dāng)理解為違法行為成立之日。由于法律、法規(guī)對各種違法行為所規(guī)定的構(gòu)成要件并不相同，因而認定違法行為成立的標準也不相同：有的只要是實施了某種規(guī)定的行為即構(gòu)成違法，而并不需要某種危害后果的產(chǎn)生，行為實施之日就是違法行為發(fā)生之日：有的則需要有某種危害后果的產(chǎn)生才構(gòu)成違法行為，對此應(yīng)當(dāng)從該危害后果產(chǎn)生之日起計算。(四)對于違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。

執(zhí)法實踐中，我們發(fā)現(xiàn)，在對連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)違法行為行政處罰追究時效的認識和把握上各方意見不一、分歧較大。現(xiàn)結(jié)合三起案件，對連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)違法行為行政處罰追究時效作一粗淺的分析，以求教大方，

[案例一]南京某建筑材料開發(fā)有限責(zé)任公司商業(yè)賄賂案。經(jīng)查，當(dāng)事人在向南京某房地產(chǎn)開發(fā)公司進行建筑材料供應(yīng)過程中，為爭取交易機會、排擠競爭對手，當(dāng)事人法定代表人楊某分別與2004年3月、2005年2月兩次向?qū)Ψ娇偨?jīng)理孫某等人行賄3萬元、6萬元。2006年10月，南京某房地產(chǎn)開發(fā)公司上級主管局紀檢部門陸續(xù)接到舉報并對孫某等人受賄一事展開檢查，后將案件轉(zhuǎn)至檢察機關(guān)立案偵察。2007年3月，人民法院在對孫某等人作出一審判決后，將楊某的行賄事實及證據(jù)函告工商機關(guān)，辦案機構(gòu)查明了案件事實。

本案審理時，在當(dāng)事人2004年3月的行賄行為是否超過行政處罰追究時效這一問題上產(chǎn)生兩種不同意見。

第一種意見認為：從總體上看，當(dāng)事人的兩次行賄行為處于一種時間上的連續(xù)，可以認定是一種有連續(xù)狀態(tài)的違法行為。當(dāng)事人的行為于2006年10月被發(fā)現(xiàn)，距離連續(xù)的行賄行為終了之日(即2005年2月)并未超出兩年，行政機關(guān)可以對兩次行賄行為一并作出處罰。

第二種意見認為：當(dāng)事人的兩次行賄行為雖然在時間上有連續(xù)性，但從違法行為的構(gòu)成要件上來分析，應(yīng)是兩個獨立行為，既然是獨立行為，就要分別依照行政處罰法的規(guī)定來計算每個行為的追究時效。本案中，當(dāng)事人第一次行賄行為于2004年3月實施，直到2006年10月才被發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)超出了行政處罰法所規(guī)定的行政處罰追究時效，也就不能對當(dāng)事人第一次行賄行為作出處罰。

筆者贊成第二種意見，理由是：

一、違法行為有連續(xù)狀態(tài)，是指行為人在一個相對的時間內(nèi)基于同一個違法故意、連續(xù)實施數(shù)次性質(zhì)相同的行為，這些行為違反了同一法律法規(guī)，單獨來看，行為人的每一次行為均可構(gòu)成一個獨立的違法行為，但這些違法行為之間在時間上又處于一種前后連續(xù)的狀態(tài)，因此才構(gòu)成連續(xù)狀態(tài)的違法行為。

二、本案爭議的焦點在于：正是由于連續(xù)狀態(tài)的違法行為是由數(shù)個單獨的違法行為連續(xù)構(gòu)成，是否就意味著對連續(xù)狀態(tài)違法行為的追究時效要從最后一個單獨行為“終了”之日起算?我們的意見是否定的。

(一)連續(xù)狀態(tài)的違法行為是相對于數(shù)個單獨違法行為而言的，沒有數(shù)個單獨違法行為也就沒有所謂的連續(xù)狀態(tài)的違法行為。在連續(xù)狀態(tài)的違法行為中，每個單獨違法行為發(fā)生的時間、行為的手段以及由此產(chǎn)生的法律責(zé)任往往并不一致，如果一概以凡是違法行為有連續(xù)狀態(tài)的，都從最后一次單獨違法行為終了之日起計算追究時效的話，勢必犯下以偏概全的邏輯錯誤，也有違公正。

(二)在計算時，不能籠統(tǒng)地將最后一次單獨行為的“終了”之日作為整個連續(xù)狀態(tài)違法行為的“終了”之日，而是要分別以每個單獨行為的“終了”之日來計算其追究時效――從最后一次違法行為被發(fā)現(xiàn)之日起上推兩年，兩年以前的就不予追究，但應(yīng)當(dāng)作為對之后行為從重處罰的情節(jié)予以考慮。

最后，辦案機關(guān)采納了第二種意見：只對當(dāng)事人2005年2月的行賄行為作出認定并作出了從重處罰。

可見，連續(xù)狀態(tài)的違法行為是由數(shù)個單獨違法行為引起且數(shù)個單獨違法行為在時間上處于連續(xù)狀態(tài)，由于每個違法行為發(fā)生的時間、行為的手段和法律責(zé)任都不一樣，就應(yīng)分別依照行政處罰法的規(guī)定來計算每個違法行為的行政處罰追究時效――在追究時效之內(nèi)的一并作出處罰，超過追究時效的不予處罰，而不是籠統(tǒng)地將最后一次違法行為“終了”之日作為連續(xù)違法行為的“終了”之日。

[案例二]南京某化工有限公司設(shè)立登記時提交虛假證明文件騙取登記案。

2007年5月，公司登記機關(guān)在年檢中將當(dāng)事人提交的年檢材料與網(wǎng)上登記資料進行比對，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人年檢時提交的《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》與設(shè)立登記時提交的《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》編號不符，遂展開調(diào)查。經(jīng)查：2004年11月下旬，武某、張某共同制定公司章程設(shè)立南京某化工有限公司，從事化工產(chǎn)品(包括化學(xué)危險品)的經(jīng)營，武某任法定代表人。2004年11月29日，武某作為股東指定的代表向公司登記機關(guān)申請公司設(shè)立登記時提交的股東出資協(xié)議、指定代表或者共同委托人的證明、首次股東會議紀要、公司章程等證明文件中張某的簽名均是由武某代簽。同時，由于設(shè)立登記時《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》正報省、市經(jīng)貿(mào)委審批發(fā)證，為盡早拿到營業(yè)執(zhí)照開展經(jīng)營活動，武某采取復(fù)印變造他人證件的方法偽造了一份《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》并提交給公司登記機關(guān)，當(dāng)事人順利地在公司登記機關(guān)取得登記并領(lǐng)取到營業(yè)執(zhí)照。兩個月后，當(dāng)事人也領(lǐng)到了自己的《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》。

本案審理時，同樣在當(dāng)事人提交虛假證明文件騙取登記違法行為的行政處罰追究時效問題上產(chǎn)生兩種不同意見。

第一種意見認為：當(dāng)事人在公司設(shè)立登記時向公司登記機關(guān)提交虛假證明文件騙取登記，其行為已構(gòu)成《公司法》第206條所指的行為。雖然當(dāng)事人的行為發(fā)生在2004年11月，但直至案發(fā)時當(dāng)事人并未改正其違法行為，由此造成的危害后果也一直持續(xù)至今，因此，當(dāng)事人的行為是一種

繼續(xù)狀態(tài)的違法行為，而且沒有終了，因此應(yīng)根據(jù)《公司法》第206條的規(guī)定，對當(dāng)事人處以罰款。

第二種意見認為：當(dāng)事人的行為實施并完成在2004年11月，而且這種行為是一種即時違法行為而不是繼續(xù)狀態(tài)違法行為，當(dāng)事人的上述行為于2007年5月才被發(fā)現(xiàn)，已超出了兩年的行政處罰追究時效。因此，不能再對當(dāng)事人的行為作出處罰，但應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正，逾期不改正的，再給予處罰，

筆者仍然贊成第二種意見，理由是：

一、違法行為有繼續(xù)狀態(tài)，是指一個違法行為發(fā)生之后，行為以及由此造成的不法狀態(tài)在一定時間里一直處于持續(xù)之中，繼續(xù)狀態(tài)違法行為最大的特征是單個違法行為本身具有時間上的不間斷性。

二、違法行為與違法行為造成的危害后果是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個概念，行政處罰法所指的“繼續(xù)”是指違法行為的“繼續(xù)”，而不是指危害后果的“繼續(xù)”。所有的違法行為都有其危害結(jié)果，大多數(shù)的危害后果也都呈繼續(xù)狀態(tài)性，有的甚至要繼續(xù)到永遠，如果依危害后果來判斷的話，也就無所謂時效規(guī)定了。

三、本案爭論的焦點在于提交虛假證明文件這種違法行為是即時完成的行為還是在一定時間內(nèi)呈繼續(xù)狀態(tài)的行為。筆者認為：提交虛假證明文件騙取登記是一個即時就可完成的行為，而不是在一定時間內(nèi)處于持續(xù)不斷狀態(tài)的行為――當(dāng)事人將虛假證明文件報送給公司登記機關(guān)，公司登記機關(guān)受理后經(jīng)書式審查后予以登記發(fā)給營業(yè)執(zhí)照，當(dāng)事人的行為即告完成或終了。而由此產(chǎn)生的危害后果即不符合法定條件取得登記的公司仍處于存續(xù)狀態(tài)，但這與提交虛假證明文件騙取登記這一違法行為本身是兩回事，不能說某公司一直在提交虛假證明文件。因此，對南京某化工有限公司提交虛假證明材料取得公司登記的行為的行政處罰追究時效，應(yīng)當(dāng)自行為發(fā)生之日即取得公司登記之日起計算。很顯然，本案中南京某化工有限公司的行為已超出兩年的行政處罰追究時效，就不能再給予處罰，可責(zé)令當(dāng)事人限期改正。

最后，辦案機關(guān)采納第二種意見對本案作出了處理，

可見，繼續(xù)狀態(tài)違法行為的特征是單個違法行為本身具有時間上的不間斷性。在計算繼續(xù)狀態(tài)違法行為行政處罰追究時效時，一定要將違法行為“繼續(xù)”與違法行為造成的危害后果“繼續(xù)”區(qū)分開來。

[案例三]當(dāng)事人郭某抽逃出資案。

2007年7月，某工商所在企業(yè)年檢中發(fā)現(xiàn)南京某安裝工程有限公司股東郭某涉嫌抽逃出資，遂展開調(diào)查。

經(jīng)查：2005年3月，當(dāng)事人和另一股東共同制定章程，決定由兩人共同出資120萬元設(shè)立南京某安裝工程有限公司，其中：當(dāng)事人貨幣出資100萬元，另一股東貨幣出資20萬元，章程規(guī)定南當(dāng)事人任公司法定代表人。因當(dāng)事人資金不足其認繳的100萬元，為取得公司登記，當(dāng)事人向他人借款30萬元，并約定：此借款僅限用于設(shè)立公司驗資，期限為十天，公司登記取得營業(yè)執(zhí)照后即予歸還。3月24日至3月26日，當(dāng)事人將借得的30萬元連同自有的70萬元分11筆存入驗資賬戶，3月26日通過驗資機構(gòu)的驗資并取得《驗資報告》，3月29日，當(dāng)事人向公司登記機關(guān)提交驗資報告等申請材料取得了南京某安裝工程有限公司的設(shè)立登記，當(dāng)日領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。此后，于3月31日，當(dāng)事人從公司賬戶上提取現(xiàn)金30萬元，用于歸還驗資時因資金不足向他人的借款并收回借條，同時，將此提現(xiàn)歸還他人的30萬元，記人“其他應(yīng)收款”直至案發(fā)時。

辦案機關(guān)綜合調(diào)查后認為：當(dāng)事人的上述行為已構(gòu)成抽逃出資行為，根據(jù)《公司法》第209條的規(guī)定擬對當(dāng)事人作出處罰，并依法向當(dāng)事人送達了行政處罰聽證告知通知書。對此，當(dāng)事人委托人向法制機構(gòu)提出申辯意見，認為：當(dāng)事人抽逃出資的行為發(fā)生在2005年3月，在此后的兩年內(nèi)當(dāng)事人的這一違法行為一直未被公司登記機關(guān)發(fā)現(xiàn)，到2007年7月被查獲，已超出了行政處罰法規(guī)定的兩年追究時效，因此，公司登記機關(guān)不能再對當(dāng)事人作出處罰。

接到當(dāng)事人的申辯意見后，法制機構(gòu)作出了回應(yīng)：

(一)當(dāng)事人申辯意見的錯謬之處在于當(dāng)事人把抽逃出資行為看做是即時完成的行為。

篇2

降低執(zhí)法難度PK加大執(zhí)法力度

一般而言，為了達到一定的執(zhí)法目的，就要加大執(zhí)法的力度，但與此同時也會相應(yīng)增加執(zhí)法的難度，執(zhí)法的力度越大，執(zhí)法遇到的難度也就越大。執(zhí)法者和違法者之間的博弈往往十分激烈，執(zhí)法者最終可能會達到執(zhí)法目的，但付出的成本較高。比如依法拆除違法占用土地上的建筑物，其難度可想而知。這是一種規(guī)律：即執(zhí)法預(yù)期目標高，執(zhí)法力度就要加大，執(zhí)法難度同時相應(yīng)增加；將執(zhí)法預(yù)期目標降低，執(zhí)法的力度就可以相應(yīng)減小，執(zhí)法的難度自然也就降低了，但損失的是土地管理秩序、法律和執(zhí)法者的尊嚴。

必須突破維護土地管理秩序單純依靠加大執(zhí)法力度的做法的局限性，一定要把土地執(zhí)法監(jiān)察工作當(dāng)成一項系統(tǒng)工程來抓，不能把眼光僅僅局限于土地執(zhí)法監(jiān)察本身，要在不降低執(zhí)法預(yù)期目標的前提下，千方百計地在降低執(zhí)法難度上下功夫，爭取達到“不戰(zhàn)而屈人之兵”的境界。具體說有以下幾點：一是要下大力氣營造土地執(zhí)法監(jiān)察良好的外部環(huán)境，最大限度爭取當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，在制度建設(shè)，政策制定，營造社會輿論氛圍等方面要有所作為；二是積極爭取紀檢監(jiān)察、司法、公安、城建等各有關(guān)部門的理解和支持，形成互動；三是高度重視宣傳教育，讓人們懂法知法，提高全社會依法用地管地的意識；四是向社會及時公開對違法用地的處罰結(jié)果，加大土地執(zhí)法的威懾力，在社會上形成遵法守法的自律意識。以上說起來容易做起來難，關(guān)鍵在做，在于怎么做，是否認真去做。全國很多地方的執(zhí)法實踐證明，只要認真做了，就一定會有收獲。

履職和瀆職事關(guān)重大

很多從事土地執(zhí)法監(jiān)察工作的同志對此不以為然，似乎這個問題與自己關(guān)系不大，顯然是一種錯誤認識。

所謂履職，是指土地執(zhí)法監(jiān)察人員依法行使了自己的法定職責(zé)。在執(zhí)法實踐中，履職有法律履職和實際履職兩種情況。法律履職是指，國土資源管理部門依法發(fā)現(xiàn)、制止、調(diào)查、下達行政處罰決定書，向法院申請強制執(zhí)行，直至辦理結(jié)案手續(xù)。如果能做到這一點，就是依法履職了。但是，土地違法行為可能并沒有實際得到懲罰和糾正，被破壞的土地管理秩序可能并沒有實際恢復(fù)。實際履職是指，不僅向法院申請強制執(zhí)行并辦理結(jié)案手續(xù)，而且通過自己主動、積極的努力，最終達到事實上的處罰到位，即該收回土地的收回土地，地上建筑物該沒收的沒收、該拆除的拆除，該罰款的全部收繳，不僅行政處罰決定書得到實際履行，而且也給予當(dāng)事人紀律處分甚至被判刑。國土資源管理部門不能滿足于法律上或形式上的履職，一定要追求實際履職效果，通過我們的努力，真正使土地管理秩序逐步好起來。

所謂瀆職，是指土地執(zhí)法監(jiān)察人員沒有依法認真履行自己的法定職責(zé)。既沒有做到法律上的履職，更沒有做到實際上的履職，這是很危險的。執(zhí)法人員有可能被問責(zé)，輕者被追究黨政紀處分，重者被追究刑事責(zé)任，全國這樣的案例已經(jīng)有很多了。每逢此時，有的同志感到很委屈，甚至給國土資源部寫信反映情況，認為土地違法行為沒有得到制止或處罰，不是自己的原因，自己已經(jīng)盡了最大的努力，讓自己承擔(dān)責(zé)任是替人受過，但已經(jīng)為時已晚。要認識到，土地執(zhí)法工作也是有法律和政策風(fēng)險的。

正確把握土地行政處罰的“度”

對土地違法行為進行立案調(diào)查，直至下達行政處罰決定書，是土地執(zhí)法監(jiān)察人員的核心業(yè)務(wù)，必須準確把握好法律和政策界限，切實做到合法、適當(dāng)、公平、公正。

關(guān)于罰與不罰界限的掌握。不是所有的土地違法行為都要進行行政處罰，只有具備行政處罰的法定要件，法律明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的違法行為，才能給予行政處罰，即法無明文規(guī)定不處罰。

根據(jù)《行政處罰法》和《土地管理法》的規(guī)定，不予處罰的違法行為情形主要有：一是不滿14周歲的人有違法行為的；二是精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的；三是違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的；四是法律法規(guī)沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的違法行為，如當(dāng)事人違反法律規(guī)定，有占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚行為的。

關(guān)于一事不再罰原則的掌握。《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”即“一事不再罰”原則。行政處罰法至今已經(jīng)實施十多年了，但這一條規(guī)定在執(zhí)行中仍然十分混亂。包括國土資源在內(nèi)的很多行政管理部門，對違法當(dāng)事人重復(fù)罰款現(xiàn)象很普遍。這不僅不適當(dāng)?shù)脑黾恿诉`法者的經(jīng)濟負擔(dān)，也在一定程度上造成了行政管理秩序的混亂。

我國行政處罰法規(guī)定的“一事不再罰”原則，準確的說是一事不再罰款。其具體含義是，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上的罰款。所謂當(dāng)事人的同一個違法行為，是指當(dāng)事人的行為在同一個時間里只實施了一次，這一行為可能同時違反了一個法律中的一個或兩個以上法律規(guī)范，也可能違反了兩個以上法律中的幾個法律規(guī)范。因此而構(gòu)成了幾個行政處罰的理由，同時可以有幾個行政主體實施行政處罰，依法只能給當(dāng)事人一次罰款，當(dāng)其中一個行政主體給當(dāng)事人罰款后，其他行政主體就不能再給當(dāng)事人罰款，但可以給予當(dāng)事人除罰款之外的其他行政處罰。

比如非法占地行為，不僅違反了土地管理法，同時還可能違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護、建筑、計劃等法律法規(guī)，相關(guān)行政管理部門都有權(quán)進行罰款，但只能由一個部門進行罰款，而且是誰罰款在先誰有效，當(dāng)然也可以由政府出面協(xié)調(diào)或者幾個部門協(xié)商由誰進行罰款。但是罰款之后，并不影響其他部門除了罰款之外的其他行政處罰。

實施罰款要區(qū)分的四種情形。土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法對罰款的實施，規(guī)定了四種情形，土地執(zhí)法監(jiān)察人員在實施罰款時，應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分。

一是規(guī)定“可以并處罰款”，有兩層含義，其中的“可以”是指國土資源管理部門對于是否給予罰款，有自由裁量權(quán)；“并處罰款”是指罰款不能單獨實施，應(yīng)當(dāng)與其他行政措施同時實施。

二是規(guī)定“可以處以罰款”，有兩層含義，其中的“可以”是指國土資源管理部門對于是否給予罰款，有自由裁量權(quán)；“處以罰款”是指罰款可以單獨實施，不必考慮其他行政措施是否實施。

三是規(guī)定“并處罰款”，比如土地管理法第八十一條。有兩層含義，即國土資源管理部門沒有自由裁量權(quán)，必須給予罰款；罰款不能單獨實施，必須和其他行政措施同時實施。

四是規(guī)定“處以罰款”，有兩層含義，即國土資源管理部門沒有自由裁量權(quán)，必須給予罰款；罰款可以單獨實施，不必考慮其他行政措施是否實施。

需要指出的是，有的執(zhí)法人員挪用刑法的概念，把處以罰款稱為主罰，把并處罰款稱為附加罰，這是不嚴謹?shù)摹?/p>

關(guān)于行政處罰和移送刑事案件的關(guān)系。向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，始終有兩種不同的做法和觀點：一是案后移送或稱間接移送；二是案前移送或稱直接移送，

目前，法律法規(guī)對這類問題的規(guī)定并不十分明確，應(yīng)把握好以下兩個要點：

一是根據(jù)行政處罰法第二十二條的規(guī)定，違法行為構(gòu)成犯罪的，國土資源管理部門必須將案件移送公安機關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。

二是根據(jù)行政處罰法第二十八條和國務(wù)院行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件規(guī)定的第十一條，關(guān)于行政執(zhí)法機關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，人民法院判處罰金時，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)罰金的規(guī)定，說明行政執(zhí)法機關(guān)移送案件之前，是可以進行行政處罰的；另外，行政處罰法第三十八條也規(guī)定，確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，行政機關(guān)應(yīng)作出行政處罰決定；根據(jù)土地管理法第七十三、七十四、七十六條的規(guī)定，也應(yīng)先處罰后移送。從執(zhí)法實踐我們認識到，很多情況下，違法當(dāng)事人被追究刑事責(zé)任的時間較長，而且由于刑罰和行政處罰的種類以及范圍和領(lǐng)域不同，也很難覆蓋和替代行政處罰。建議國土資源管理部門最好先給予土地違法當(dāng)事人行政處罰，然后再及時移送案件。

不能忽視時效對土地行政處罰行為合法性的影響。所謂行政處罰時效，是指對違法行為人違反行政管理秩序的行為追究行政責(zé)任，給予行政處罰的有效期限。行政執(zhí)法機關(guān)過了行政處罰時效再對行為人進行行政處罰，就是違法行為。這里有幾層含義：

一是違法行為發(fā)生后的兩年內(nèi)，行政執(zhí)法機關(guān)沒有發(fā)現(xiàn)，兩年后，不管在何時發(fā)現(xiàn)該違法行為，都不能再予行政處罰。

二是行政處罰時效從違法行為發(fā)生之日起計算。違法行為發(fā)生之日是指違法行為完成或停止之日，比如違法轉(zhuǎn)讓土地行為，雙方就轉(zhuǎn)讓土地的價格雖然談了兩年多時間，但仍以完成轉(zhuǎn)讓土地行為的那一天開始計算處罰時限。

三是違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，以行為終了之日起計算。連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)是指違法行為人連續(xù)實施同一個違法行為，基于同一個違法故意，觸犯的是同一個法律規(guī)定。比如違法占地行為，違法行為人只要沒有退出該違法占用的土地，就是一種連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)，當(dāng)其退出違法占用的土地，就以其退出的那一天開始計算處罰時限。

四是對于大多數(shù)行政處罰而言，處罰時效規(guī)定為二年，但法律另有規(guī)定的除外。比如治安管理處罰條例規(guī)定，違反治安管理行為在六個月內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰，也就是說對違反治安管理行為的行政處罰時效是六個月。

篇3

一、金融行政處罰實體上嚴厲

在金融行政處罰目的的指引下，金融行政處罰主要針對金融機構(gòu)及其工作人員的違法行為，其具體處罰規(guī)定與其它領(lǐng)域的行政處罰規(guī)定相比要嚴格得多。

第一，處罰權(quán)只能由中國人民銀行行使。《金融違法行為處罰辦法》第三條第一款規(guī)定：“本辦法規(guī)定的行政處罰，由中國人民銀行決定?！边@就表明，認定某一行為是否違法，是否需要對其進行行政處罰，只能由中國人民銀行決定，而且中國人民銀行不能委托其它組織進行處罰。

第二，處罰涉及金融機構(gòu)工作人員的任職資格?！督鹑谶`法行為處罰辦法》第三條第三款規(guī)定：“金融機構(gòu)的工作人員依照本辦法受到開除的紀律處分的，終身不得在金融機構(gòu)工作，由中國人民銀行通知各金融機構(gòu)不得任用，并在全國性報紙上公告。金融機構(gòu)的高級管理人員依照本辦法受到撤職的紀律處分的，由中國人民銀行決定在一定期限內(nèi)直至終身不得在任何金融機構(gòu)擔(dān)任高級管理職務(wù)或者與原職務(wù)相當(dāng)?shù)穆殑?wù)，通知各金融機構(gòu)不得任用，并在全國性報紙上公告?！?/p>

這就意味著，金融機構(gòu)工作人員一旦被開除，便永久喪失在金融機構(gòu)任職的資格，一旦被撤職，則在一定期限內(nèi)或者永久喪失在金融機構(gòu)擔(dān)任高級管理職務(wù)的資格。

第三，對違法行為人的責(zé)任追究期限長?！督鹑谶`法行為處罰辦法》第四條規(guī)定：“金融機構(gòu)的工作人員離開該金融機構(gòu)工作后，被發(fā)現(xiàn)在該金融機構(gòu)工作期間違反國家有關(guān)金融管理規(guī)定的，仍然應(yīng)當(dāng)依法追究責(zé)任?！边@一規(guī)定就排除了行政處罰法規(guī)定的兩年時效在金融行政處罰領(lǐng)域的適用。金融行政處罰對追訴時效作了極大的延長，無論金融違法行為實施之后經(jīng)過了多長時間，只要一發(fā)現(xiàn)，就會被依法追究責(zé)任，這就杜絕了違法行為人經(jīng)過追訴時效而逃避責(zé)任的企圖。

第四，有關(guān)罰款的規(guī)定詳細而明確。在《金融違法行為處罰辦法》

中一共有近30處關(guān)于罰款的規(guī)定，詳細列明了需要處以罰款的不同情形，并明確規(guī)定了罰款的額度。其它領(lǐng)域的行政處罰則少有這樣詳細的規(guī)定。由于金融業(yè)的特殊性，金融行政處罰中的罰款數(shù)額較其它領(lǐng)域要高。從《金融違法行為處罰辦法》的規(guī)定看，罰款額最低為1萬元或者違法所得的1倍，最高則可達到50萬元或者違法所得的5倍。

二、金融行政處罰程序上嚴謹

與其它領(lǐng)域的行政處罰程序相比較，金融行政處罰的程序規(guī)定更為嚴謹，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，金融行政處罰的主管與管轄，《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）作了嚴密的規(guī)定。中國人民銀行實施行政處罰，實行分級管理、分工負責(zé)，即由中國人民銀行執(zhí)法職能部門負責(zé)行政處罰案件的立案、調(diào)查，提出處罰意見。法律事務(wù)工作部門負責(zé)復(fù)核處罰意見的合法性與適當(dāng)性，組織聽證。而其它領(lǐng)域的行政處罰程序則往往不涉及主管機關(guān)內(nèi)部的分工問題。

在管轄方面，不僅對中國人民銀行總行及各分支機構(gòu)的管轄范圍作了明確規(guī)定，還對作出吊銷經(jīng)營金融業(yè)務(wù)許可證、責(zé)令停業(yè)整頓、撤銷金融機構(gòu)的代表機構(gòu)的處罰的管轄作了特別規(guī)定。

第二，實行行政處罰委員會制度。依據(jù)《程序規(guī)定》，中國人民銀行設(shè)立行政處罰委員會，由行長或副行長（主任或副主任、特派員）、主要執(zhí)法職能部門和法律事務(wù)工作部門的負責(zé)人組成。行政處罰委員會的職責(zé)是對重大行政處罰作出決定；對重大行政處罰決定外的其他行政處罰決定，進行監(jiān)督檢查。對金融行政處罰組織的構(gòu)成、職責(zé)范圍等明確固定，這就為金融行政處罰的正確、順利適用提供了前提條件。

第三，規(guī)定了處罰決定作出之前的相關(guān)程序。中國人民銀行執(zhí)法職能部門負責(zé)立案以及調(diào)查取證，調(diào)查終結(jié)，執(zhí)法職能部門寫出調(diào)查報告，并制作《中國人民銀行行政處罰意見告知書》，連同相關(guān)證據(jù)及其他材料移送法律事務(wù)工作部門進行審核，并征求意見。經(jīng)審核，法律事務(wù)工作部門提出意見，將有關(guān)材料退回執(zhí)法職能部門，再由執(zhí)法職能部門報主管行長或行政處罰委員會批準。在《程序規(guī)定》中當(dāng)事人行使陳述申辯權(quán)以及申請聽證權(quán)的程序也十分明確。這一系列嚴密的程序規(guī)定不僅保證實體行政處罰權(quán)的正確行使，同時也充分體現(xiàn)了金融行政處罰的維護金融機構(gòu)、其他單位和個人合法權(quán)益的目的。

第四，在處罰的決定及監(jiān)督方面，也有著嚴格的程序規(guī)定。一般的金融行政處罰由主管行長或副行長（主任或副主任、特派員）審查決定，對于重大行政處罰決定則要由行政處罰委員會審查決定。金融監(jiān)管辦事處行政處罰委員會作出的重大行政處罰決定，還應(yīng)報分行批準。金融行政處罰決定作出之后，還應(yīng)按《程序規(guī)定》所提供的格式制作處罰決定書并依法送達。對于作出撤銷金融機構(gòu)的代表機構(gòu)、吊銷經(jīng)營金融業(yè)務(wù)許可證處罰決定的，還應(yīng)在《金融時報》上予以公告，以使機關(guān)公眾和社會知曉。

《程序規(guī)定》賦予行政處罰委員會對重大行政處罰決定外的其他行政處罰決定的監(jiān)督檢查權(quán)。賦予法律事務(wù)工作部門對執(zhí)法職能部門的立案、調(diào)查、取證等工作的審核監(jiān)督權(quán)。這也是其它領(lǐng)域的行政處罰程序規(guī)定所鮮見的。

篇4

1996年7月5日，修訂后的《檔案法》賦予了檔案行政管理部門行政處罰權(quán)。這是同年3月《行政處罰法》頒布后，在國家依法規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實施的大背景下，首次在一部單行法中對主管部門賦權(quán)。充分說明增設(shè)行政處罰權(quán)符合檔案事業(yè)發(fā)展需要，否則就難以有效防范和懲處檔案違法行為。盡管修訂后的《檔案法》對行政處罰的適用范圍作了限定，但畢竟在很大程度上增強了檔案行政執(zhí)法的剛性。

作為行政機關(guān)行使管理權(quán)力處理違法行為的一種主要手段，“行政處罰”這一概念對很多人來說既熟悉又陌生。說熟悉，是因為很長一段時間內(nèi)處罰“濫”、“亂”現(xiàn)象嚴重，特別是很多人理解的處罰，基本上是和“罰款”畫等號的；說陌生，是因為很多人對行政處罰的含義、原則、種類、設(shè)定和實施等內(nèi)容并沒有真正理解，一些行政執(zhí)法部門的所做所為與法治精神相悖?！稒n案法》修訂前，檔案部門沒有行政處罰權(quán)，對一些嚴重違法行為缺乏有效管理手段。長期“弱勢”部門的地位，使得檔案部門對行政處罰權(quán)極度渴望，但對行政處罰認識上的偏差又使得人們在此問題上有些偏執(zhí)：沒有行政處罰權(quán)時(主要是罰款權(quán))認為《檔案法》軟，即使已被賦權(quán)也因為適用范圍上加了限定，仍認為《檔案法》軟，其主要理由主要是認為《檔案法》規(guī)定的許多條款沒有在法律責(zé)任中落實更嚴厲的處罰條款。許多人認為如果對于一些違法行為不罰款或處罰范圍窄，便認為法不夠硬，指望通過加大處罰等方式能夠解決阻礙檔案事業(yè)發(fā)展的所有問題。瀏覽―下報刊上發(fā)表的一些文章，聽聽一些會議上的發(fā)言，上述觀點在《檔案法》實施20余年后的今天仍不絕于耳。但行政處罰對于開展檔案工作來說，真的是萬能的嗎?答案是否定的。分析產(chǎn)生不正確觀念的原因，主要在于對行政處罰的含義沒有真正理解透徹，對于行政處罰的原則沒有深刻認識，對國家從立法上規(guī)范和限定行政處罰的意義也缺乏正確認識。很多人對現(xiàn)實生活中的一些執(zhí)法機關(guān)亂罰款和濫罰款現(xiàn)象極為反感，但當(dāng)自身使用這一權(quán)力時，往往只看到了它對違法行為威懾的積極作用，對于不正當(dāng)使用甚至濫用處罰權(quán)所帶來的消極影響則認識不夠，沒有從建設(shè)法治國家、法治機關(guān)的高度考慮問題。對檔案違法行為給予行政處罰，是維護國家檔案完整與安全，維護國家利益、社會公共利益和公民民利的重要手段，但它決不是唯一的手段，我們不能對此產(chǎn)生依賴心理，而放棄或忽視其他手段的作用。

二、正確理解與適用行政處罰的相關(guān)內(nèi)容

檔案行政管理部門在開展檔案行政執(zhí)法工作中，對行政處罰理解和適用應(yīng)重點把握以下幾點：

首先，正確理解和準確把握行政處罰的內(nèi)涵。通常認為，所謂行政處罰，是指行政機關(guān)或其他行政主體依照法定職權(quán)和程序，對違反行政法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的行政相對人給予行政制裁的具體行政行為。其特征有三：第一，行政處罰的適用主體是行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織；第二，行政處罰是以對違法行為人的懲戒為目的，而不是以實現(xiàn)義務(wù)為目的；第三，行政處罰的適用對象是作為行政相對方的公民、法人或其他組織，屬于外部行政行為。

由上可以得出，所謂檔案行政處罰就是檔案行政管理部門，依照法定職權(quán)和程序，對違反《檔案法》規(guī)(廣義的)但尚未構(gòu)成犯罪的行政相對人給予的一種行政制裁的具體行政行為。需要把握的是：檔案行政處罰的主體主要是具有行政執(zhí)法主體資格的各級檔案行政管理部門，檔案館或其他非授權(quán)組織不能行使這一權(quán)利；檔案行政管理部門的法定職權(quán)主要由《檔案法》、《檔案法》實施辦法等法律法規(guī)賦予，而所要遵循的法定程序主要指《行政處罰法》和檔案行政處罰程序規(guī)定；檔案行政處罰的對象即行政相對方是公民、法人和其他組織；可以給予的處罰種類依照現(xiàn)行《檔案法》的規(guī)定，只包含《行政處罰法》中所規(guī)定的警告(申誡罰)、罰款和沒收非法所得(財產(chǎn)罰)三種。還應(yīng)注意，這種具體行政行為是可訴的，即被處罰者可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。檔案行政管理部門應(yīng)慎重實施，不能違法亂用或濫用處罰權(quán)而致工作被動。

其次，正確理解和嚴格遵循行政處罰的原則。處罰法定原則。即法無明文規(guī)定不處罰，法律要讓行政相對人能預(yù)知自己行為的后果，這是行政處罰的核心原則。

處罰公正公開原則。行政處罰的依據(jù)及有關(guān)內(nèi)容必須公開，不能違反公正的程序。要求行政主體必須依法裁判，公平地處罰違法行為人。既不能同等情況給予不同處罰，也不能不同情況給予相同處罰。

過罰相當(dāng)原則。實施行政處罰，必須與受罰人違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度相適應(yīng)，亦即行政處罰的種類、輕重程度及其減免均應(yīng)與違法行為相適應(yīng)。罰重于過，無以服人；罰輕于過，難以達到震腰和制止違法行為的目的。

處罰與教育相結(jié)合的原則。行政處罰是法律制裁的一種形式，但又不僅僅是一種制裁，它兼有懲戒與教育的雙重功能。處罰不是目的，而是手段，通過處罰達到教育的目的。通過正確實施行政處罰，達到既克服因缺乏行政處罰手段而使法顯“軟”的現(xiàn)象，也要防止不正確適用行政處罰手段而造成“亂”或“濫”的問題。

救濟原則。在行政處罰中必須提供充分的救濟，才能真正保障行政相對方的權(quán)利。行政相對方對行政主體給予的行政處罰依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對行政處罰決定不服的，有權(quán)申請復(fù)議或者提起行政訴訟；因違法行政處罰受到損害的，有權(quán)提出賠償要求。

處罰追究時效原則。規(guī)定處罰時效實際上是對執(zhí)法部門嚴格執(zhí)法提出的要求。《行政處罰法》規(guī)定違法行為發(fā)生之日起兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。由于檔案工作的專業(yè)特殊性，有些檔案違法行為發(fā)生很長時間都未被發(fā)現(xiàn)，這就給執(zhí)法提出了更高的要求。

第三，應(yīng)正確理解和理性看待行政處罰的設(shè)定。行政處罰權(quán)的設(shè)定很重要，它關(guān)系到行政機關(guān)實施處罰的依據(jù)是否合法的問題。依照《行政處罰法》的規(guī)定，法律可以設(shè)定任何種類行政處罰；上一層次法律規(guī)范對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定的，下一層次不得超越上一層次規(guī)定的行為、種類和幅度的范圍另行作出規(guī)定；規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。

按照這一精神來理解和看待檔案行政處罰，應(yīng)當(dāng)掌握：只有《檔案法》才能設(shè)定任何種類的檔案行政處罰，其他檔案行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章只能在上位法規(guī)定的行政處罰的種類、范圍和幅度內(nèi)，作出相關(guān)規(guī)定。否則，就可能和上位法產(chǎn)生沖突，引發(fā)適用問題。造成法制的不統(tǒng)一。因此，各地區(qū)應(yīng)認真審視本地區(qū)出臺的《檔案法》規(guī)和規(guī)章，如有與上位法沖突不協(xié)調(diào)之處應(yīng)加以修改，以維護國家法制的統(tǒng)一性，推進《檔案法》法治進程。

三、幾點啟示

一是應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變對行政處罰的片面認識，克服處罰依賴癥。行政處罰權(quán)是檔案部門開展檔案工作中處理違法行為的有效手段，使用得當(dāng)對事業(yè)發(fā)展幫助極大，但不能有“處罰萬能”的思想，不能患上處罰依賴癥，特別是不能對罰款這種手段過分依賴，以為僅僅依靠處罰就能有效處理各種檔案違法現(xiàn)象，解決檔案事業(yè)發(fā)展中存在的所有問題，這種認識是片面的、不正確的。

篇5

一、制定行政處罰法的意義

近年來，隨著改革開放和經(jīng)濟文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來越多的行政機關(guān)開始運用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機關(guān)實施的處罰行為就達800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對于制止和糾正違法行為，維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達1.3萬起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現(xiàn)場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執(zhí)行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機關(guān)造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關(guān)處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現(xiàn)象，嚴重影響了政府形象。（3）行政機關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個機關(guān)爭奪一項處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計，目前已有16對機關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭執(zhí)和矛盾。由于多機關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開收據(jù)、扣押財產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監(jiān)督機制，也有利于維護和加強法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計劃與命令、強調(diào)制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟管理模式?，F(xiàn)代經(jīng)濟要求政府多服務(wù)，少計劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關(guān)職能交叉、爭搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關(guān)爭奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現(xiàn)存的問題。一是通過規(guī)定

處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來限制各級政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過規(guī)定處罰程序規(guī)則切實有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個問題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問題

行政機關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段，同時對現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問題。增加勞役罰內(nèi)容，通過恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機關(guān)外，其他任何機關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機關(guān)可以采用申誡罰、財產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級的國家機關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對哪些機關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實踐界有較大爭議。一種意見認為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機關(guān)及組織都無權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見認為，根據(jù)目前我國立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因為規(guī)章是多數(shù)行政機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。

我們認為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護法制統(tǒng)一的基本前提。行政機關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機關(guān)國務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實施細則和標準，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對設(shè)定處罰的機關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機關(guān)都不得通過非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標準、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實務(wù)界有二種意見。一種意見認為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個機關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機構(gòu)分離開，使監(jiān)督處罰機構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機關(guān)與監(jiān)督處罰機關(guān)完全分開。各機關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監(jiān)督處罰機構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來的綜合執(zhí)法隊、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見認為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如，由多機構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負責(zé)維護市容的各項工作，不僅減少多機并爭奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競合與一事不再罰原則

一個行為違反兩個以上法律規(guī)范的，行政機關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個法規(guī)競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護法等多個法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個行政機關(guān)依據(jù)各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個行為違反多個法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進行不同層次的多次劃分，而且處罰機關(guān)也不止一個，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個行為違反一個法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機出車時被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。

那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題，目前有兩個方案：一是參照刑法中法規(guī)競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個違法行為違反多個法律規(guī)范，由其中量罰最重的機關(guān)處罰。但這種方式

存在一個問題，即會出現(xiàn)各機關(guān)爭奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個方案是重新整合行政執(zhí)法機關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個機關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機關(guān)合并，由綜

合性執(zhí)法機關(guān)對同一違法行為進行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機關(guān)行使。但是，由于個別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級機關(guān)和所屬機構(gòu)同級其他機關(guān)，非行政機關(guān)、個人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問題。第一，誰有權(quán)委托？并不是任何行政機關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機關(guān)。本身沒有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來自其他機關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機關(guān)向個人組織委托處罰權(quán)時不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰負責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰承擔(dān)？有同志認為，無論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機關(guān)負責(zé)。第五，行政機關(guān)的派出機構(gòu)是否無須委托行使行政機關(guān)的權(quán)力？有同志認為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級行政機關(guān)，但又沒有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問題

行政處罰程序不完備是比較嚴重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面：處罰程序種類不全、沒有關(guān)于溯及力和時效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場違法行為實施的處罰，如強行制止、糾正、現(xiàn)場處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽證等，但有的事后應(yīng)補正。

2.時效規(guī)定少。對違法行為的處罰必須有時間限制，即超過追究時效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個月，是否該時效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認為立法原則上可規(guī)定為6個月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續(xù)到新法律實施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當(dāng)事人共同認可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問題，行政機關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立

幾項特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對于某些現(xiàn)場處罰，如交通警察對違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對無照經(jīng)營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機關(guān)不負舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機關(guān)才舉證?，F(xiàn)場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負法律責(zé)任。

篇6

一、制定行政處罰法的意義

近年來，隨著改革開放和經(jīng)濟文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來越多的行政機關(guān)開始運用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市行政機關(guān)實施的處罰行為就達800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關(guān)廣泛行使處罰權(quán)，對于制止和糾正違法行為，維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達1.3萬起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現(xiàn)場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執(zhí)行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)

一、不明確，給行政機關(guān)造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關(guān)處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了“以罰款養(yǎng)執(zhí)法”，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現(xiàn)象，嚴重影響了政府形象。（3）行政機關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個機關(guān)爭奪一項處罰權(quán)，“互相打架”。如海關(guān)與公安、工商對走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計，目前已有16對機關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭執(zhí)和矛盾。由于多機關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開收據(jù)、扣押財產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監(jiān)督機制，也有利于維護和加強法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正“為罰而罰”的傳統(tǒng)觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計劃與命令、強調(diào)制裁與禁止，助長了行政處罰中“為罰而罰”的不良觀念，忽視了說服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟要求政府多服務(wù)，少計劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關(guān)職能交叉、爭搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關(guān)爭奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現(xiàn)存的問題。一是通過規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來限制各級政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過規(guī)定處罰程序規(guī)則切實有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個問題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問題

行政機關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段，同時對現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒收非法所得、扣押、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決“責(zé)令賠償”“責(zé)令履行某種義務(wù)”等決定的性質(zhì)問題，特別要解決“責(zé)令性決定的”的執(zhí)行問題。增加勞役罰內(nèi)容，通過恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機關(guān)外，其他任何機關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機關(guān)可以采用申誡罰、財產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級的國家機關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對哪些機關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實踐界有較大爭議。一種意見認為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機關(guān)及組織都無權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見認為，根據(jù)目前我國立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因為規(guī)章是多數(shù)行政機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)“權(quán)責(zé)一致”原則。

我們認為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護法制統(tǒng)一的基本前提。行政機關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機關(guān)國務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實施細則和標準，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對設(shè)定處罰的機關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機關(guān)都不得通過非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標準、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。

（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實務(wù)界有二種意見。一種意見認為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個機關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機構(gòu)分離開，使監(jiān)督處罰機構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機關(guān)與監(jiān)督處罰機關(guān)完全分開。各機關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監(jiān)督處罰機構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來的綜合執(zhí)法隊、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見認為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如，由多機構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負責(zé)維護市容的各項工作，不僅減少多機并爭奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競合與一事不再罰原則

一個行為違反兩個以上法律規(guī)范的，行政機關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個法規(guī)競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護法等多個法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個行政機關(guān)依據(jù)各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出“一事不再罰原則”。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對“一事”的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規(guī)范為“一事”，較寬的理解是一個行為違反多個法律規(guī)范也算“一事”。由于每一行為，每一事都可以進行不同層次的多次劃分，而且處罰機關(guān)也不止一個，所以，也有人提出“一事不再罰”原則難以成立。

我們認為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于“一事”的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將“一事”界定于“一個行為違反一個法律”的范圍之內(nèi)。例如，某司機出車時被交通警察以尾燈不亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。

那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題，目前有兩個方案：一是參照刑法中法規(guī)競合理論采用“重罰吸收輕罰”方式處理，即一個違法行為違反多個法律規(guī)范，由其中量罰最重的機關(guān)處罰。但這種方式存在一個問題，即會出現(xiàn)各機關(guān)爭奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個方案是重新整合行政執(zhí)法機關(guān)，改變傳統(tǒng)上“一個機關(guān)執(zhí)行一部法律”的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機關(guān)對同一違法行為進行“重罰吸收輕罰”的選擇性處罰。我們認為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機關(guān)行使。但是，由于個別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級機關(guān)和所屬機構(gòu)同級其他機關(guān)，非行政機關(guān)、個人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問題。第一，誰有權(quán)委托？并不是任何行政機關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機關(guān)。本身沒有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來自其他機關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機關(guān)向個人組織委托處罰權(quán)時不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰負責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰承擔(dān)？有同志認為，無論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機關(guān)負責(zé)。第五，行政機關(guān)的派出機構(gòu)是否無須委托行使行政機關(guān)的權(quán)力？有同志認為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級行政機關(guān)，但又沒有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問題

行政處罰程序不完備是比較嚴重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面：處罰程序種類不全、沒有關(guān)于溯及力和時效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場違法行為實施的處罰，如強行制止、糾正、現(xiàn)場處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽證等，但有的事后應(yīng)補正。

2.時效規(guī)定少。對違法行為的處罰必須有時間限制，即超過追究時效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個月，是否該時效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認為立法原則上可規(guī)定為6個月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著“從舊兼從輕”原則。對于法律實施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續(xù)到新法律實施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。新晨

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當(dāng)事人共同認可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問題，行政機關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立幾項特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對于某些現(xiàn)場處罰，如交通警察對違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對無照經(jīng)營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機關(guān)不負舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機關(guān)才舉證。現(xiàn)場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負法律責(zé)任。

5.處罰決定的執(zhí)行不力?，F(xiàn)存問題是：（1）特定處罰，如警告、責(zé)令、吊銷證照執(zhí)行難缺乏有效措施；（2）有關(guān)部門協(xié)助義務(wù)不明確，協(xié)助不力；（3）申請法院執(zhí)行的決定種類、數(shù)量過多，如責(zé)令罰、吊銷證照罰、小額罰款等，法院難以執(zhí)行；（4）個別執(zhí)法部門力量薄弱，缺乏必要人身物質(zhì)保障；（5）行政干預(yù)執(zhí)行的情況增多。

篇7

今天召開的全縣規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作會議，是進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，從源頭上預(yù)防濫用行政處罰自由裁量權(quán)，推進依法行政，加快建設(shè)法治政府，進一步改善經(jīng)濟社會發(fā)展軟環(huán)境的一次非常重要的會議。這次會議主要是對規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作進行動員和部署，明確任務(wù)，落實責(zé)任，確保取得實效。下面，我就全縣開展規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作再強調(diào)三點意見。

一、充分認識規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的重要性，增強工作責(zé)任感

大家知道，行政處罰自由裁量權(quán)是國家賦予行政執(zhí)法機關(guān)在法定的權(quán)限和范圍內(nèi)，針對具體案件而有選擇性地作出或者不作出行政處罰的權(quán)力。行政處罰自由裁量權(quán)的行使必須符合立法的目的和精神，應(yīng)當(dāng)合法合理、客觀適度，不能挾以任何惡意和偏見。從目前情況看，由于一些法律、法規(guī)、規(guī)章處罰規(guī)定的自由裁量幅度很大，致使一些行政執(zhí)法部門或個人在實施處罰時，出現(xiàn)過罰不相當(dāng)、畸輕畸重、顯失公平公正等問題。自由裁量權(quán)的濫用，導(dǎo)致行政執(zhí)法不規(guī)范，滋生腐敗現(xiàn)象，影響了法制環(huán)境，影響了黨和政府在人民群眾中的形象。我們必須看到在實施自由裁量權(quán)過程中存在的問題，從建設(shè)法治政府、反腐敗和優(yōu)化法制環(huán)境的高度，充分認識規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的重要性，增強做好規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的責(zé)任感。

首先，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政實施綱要》，推進依法行政，建設(shè)法治政府的一項重要內(nèi)容。

20*年的《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政實施綱要》，確定了十年建設(shè)法治政府的目標，明確提出了“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的依法行政基本要求。其中，合理行政就是要求行政機關(guān)在實施行政管理中，遵循公平、公正原則，平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是深入貫徹《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政實施綱要》的一項重要內(nèi)容，是進一步規(guī)范行政執(zhí)法的重要手段，是今年政府法制建設(shè)的一項十分重要的任務(wù)。通過規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，可以極大程度地避免行政執(zhí)法過程中可能出現(xiàn)的行政處罰不當(dāng)或畸輕畸重等顯失公平的情況發(fā)生，維護行政管理相對人合法權(quán)益，減少行政爭議，從制度上保證依法行政。

其次、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是改善行政執(zhí)法，為建設(shè)和諧新*創(chuàng)造優(yōu)良法制環(huán)境的需要。

法制環(huán)境是軟環(huán)境的重要組成部分，建設(shè)和諧新*必須不斷優(yōu)化法制環(huán)境。各執(zhí)法部門要站在全局角度，從規(guī)范本部門行政行為做起，加強我縣法制環(huán)境建設(shè)。要進一步落實執(zhí)法責(zé)任制，在行政執(zhí)法中切實貫徹合法、合理、公平和教育先行原則，切不可把處罰作為行政執(zhí)法的唯一手段。要把服務(wù)寓于執(zhí)法之中，把為企業(yè)、為人民群眾服務(wù)放在第一位。確實應(yīng)當(dāng)處罰的，要做到過罰相當(dāng)，切不可濫施處罰。通過規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，明確處罰的具體條件和裁量標準，使行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員在行使行政處罰裁量權(quán)時，有具體的依據(jù)，從而保證行政處罰的合法性、合理性，有效地提高執(zhí)法水平，最大程度地限制和減少行政執(zhí)法人員的自由裁量空間，有效地防止行政處罰權(quán)力濫用，從而達到從源頭上預(yù)防腐敗，為建設(shè)和諧新*創(chuàng)造更加優(yōu)良的法制環(huán)境。

二、依法規(guī)范、科學(xué)界定，高標準完成規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)任務(wù)

規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作是一項專業(yè)性強、內(nèi)容復(fù)雜、要求標準高的業(yè)務(wù)工作。必須堅持法制原則，在充分調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，依法操作，科學(xué)界定，做深入細致的具體工作。

(一)貫徹四項原則

一是合法原則。量化行政處罰自由裁量權(quán)必須在現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰種類、范圍、幅度內(nèi)進行，不得違法另行設(shè)定行政處罰事項，不得超越處罰范圍、處罰幅度設(shè)定處罰。

二是合理原則。行政處罰結(jié)果要與行政管理相對人的違法行為(包括事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度和行政管理相對人主觀過錯)相一致，不得過罰失當(dāng)；在同一案件中，不同行政管理相對人的違法行為相同或相似的，應(yīng)給予同等或基本同等的行政處罰，不得別對待；在不同案件中，當(dāng)事人的違法行為相同或相似的，行政處罰應(yīng)當(dāng)前后一致或基本一致，不得畸輕畸重。

三是公開原則。行政執(zhí)法依據(jù)和程序應(yīng)當(dāng)公示，行政處罰自由裁量的標準應(yīng)當(dāng)向社會公布，行政處罰的結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開。行政機關(guān)實施行政處罰時，除告知當(dāng)事人行政處罰的事實、理由、依據(jù)外，還應(yīng)當(dāng)就從輕、減輕、從重等自由裁量的理由和依據(jù)作出說明。

四是教育先行原則。行政機關(guān)糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)立足于教育引導(dǎo)公民、法人或其他組織自覺守法，不應(yīng)簡單給予行政處罰。行政執(zhí)法機關(guān)必須實行罰繳分離、收支兩條線制度，不得把加大罰沒額度、增加罰沒收入作為行政執(zhí)法目的。

(二)建立三項制度

一是建立行政處罰自由裁量的一般基準制度。基準制度是在嚴格依照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的情形下，詳細歸納本部門執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)生違法行為的種類，按照不同違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度和當(dāng)事人主觀過錯等因素劃分若干行為階次，并將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰自由裁量空間劃分為若干裁量階次，將不同的違法行為階次與裁量階次對應(yīng)，形成行政處罰自由裁量指導(dǎo)性標準，作為行政處罰自由裁量的基準，從而縮小行政處罰的裁量范圍，減少行政處罰的隨意性。

二是建立行政處罰“先例”制度。行政執(zhí)法機關(guān)對違法行為作出的行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)作為該行政執(zhí)法機關(guān)以后對同類違法行為進行行政處罰的先例。適用先例制度的對象，應(yīng)當(dāng)是事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度和行政管理相對人主觀過錯相當(dāng)?shù)倪`法行為。適用先例制度的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)使相當(dāng)?shù)倪`法行為受到的行政處罰的種類、幅度以及程序一致或基本一致。參照先例，并不妨礙行政執(zhí)法機關(guān)在說明特殊理由的前提下做出例外的裁量。

三是建立行政處罰說明制度。行政處罰決定應(yīng)當(dāng)就違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度和當(dāng)事人主觀過錯等因素及最終選擇的處罰種類、幅度等情況作出詳細說明，說明應(yīng)當(dāng)充分，理由應(yīng)當(dāng)與行政處罰結(jié)果相關(guān)聯(lián)。其中當(dāng)場作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向行政管理相對人當(dāng)面作出口頭說明，并據(jù)實記錄在案，由行政管理相對人簽字或者蓋章；一般程序作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向行政管理相對人作出書面說明，并收入行政處罰案卷。

(三)精心做好自由裁量權(quán)的量化

規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的核心就在于量化行政處罰條款，確定一般基準，界定各階次適用條件、事實要件和裁量標準，確?？茖W(xué)性和公正性。行政執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員應(yīng)該在符合教育先行的前提下，合法、合理、公開地行使行政處罰自由裁量權(quán)，確保各項法律、法規(guī)和規(guī)章在我縣能夠正確貫徹實施。

首先，要認真梳理行政處罰依據(jù)。各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己的法定職責(zé)，對所執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定的行政處罰依據(jù)逐條進行梳理和審查，要確保全面準確，無遺漏、無錯誤。特別要注意審查法律、法規(guī)、規(guī)章的時效，對新頒布的和修改的要及時進行調(diào)整。

其次，要歸納行為種類，界定不同階次的適用條件、事實要件，量化處罰標準。各行政執(zhí)法機關(guān)要認真總結(jié)行政處罰工作經(jīng)驗，通過召開論證會、座談會，充分征求各行政主管部門及其他執(zhí)法單位的意見，對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的處罰事項，應(yīng)予處罰的違法行為進行分類，對每項違法行為根據(jù)實際情況劃分為不同的階次。在此基礎(chǔ)上，相應(yīng)制定出既符合法律原則、法律目的，又符合*實際的處罰裁量標準。違法行為應(yīng)當(dāng)具體，階次應(yīng)當(dāng)明顯，處罰裁量標準應(yīng)當(dāng)確定，排序應(yīng)當(dāng)科學(xué)。

第三，要嚴格審查。各部門要將規(guī)范后的行政處罰自由裁量標準和建立的三項制度，提交領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論審核，報縣政府法制局審查通過。

第四，要以文件形式，并向社會公布。各部門規(guī)范后的行政處罰自由裁量權(quán)標準經(jīng)縣政府法制局審查通過后，要以局(委、辦)文件形式正式，并通過網(wǎng)站、報刊等形式及時向社會公布。

三、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實工作責(zé)任，確保按期完成任務(wù)

規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作，任務(wù)繁重、責(zé)任重大。因此，各部門要切實加強領(lǐng)導(dǎo)。要按《*縣人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)縣政府法制局關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作實施意見的通知》要求，制定具體工作計劃，明確工作目標，落實工作責(zé)任。各執(zhí)法部門主管法制工作的領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，明確法制機構(gòu)或兼管科室，集中力量抓好這項工作，并抽調(diào)相關(guān)專業(yè)人員參與，以保證按期完成工作任務(wù)。各行政執(zhí)法單位要與上級有關(guān)部門溝通、匯報。參照外地的做法，合理確定處罰量的階次，力求全面、準確、有效、公正、合理?？h法制局負責(zé)將參照文本發(fā)送各有關(guān)單位做為參照。

縣政府法制局要切實加強組織協(xié)調(diào)、督促檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，及時解決規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作中的具體業(yè)務(wù)問題，各執(zhí)法部門要將行政執(zhí)法中的典型案例、特殊案例進行認真總結(jié)，培養(yǎng)和推廣典型。

篇8

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中圖分類號：D693.65 文獻標識碼：B文章編號：1008-925X（2012）11-0001-02

摘 要 電子交通警察執(zhí)法作為現(xiàn)代化的交通安全管理手段，實現(xiàn)了全天候、全時段的交通違法行為查處。其執(zhí)法效能大，在公安機關(guān)道路交通管理工作中發(fā)揮著不可替代的作用。但這一新生事物也存在不規(guī)范執(zhí)法因素。本文旨在從行政法的角度尋求規(guī)范電子交通警察執(zhí)法的有效路徑，為電子交通警察執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)貢獻綿薄之力。

關(guān)鍵詞 電子交通警察；電子證據(jù)；電子交通警察執(zhí)法

1 電子交通警察的技術(shù)內(nèi)涵

電子交通警察是公安科技發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是一套由電子化、信息化、智能化為技術(shù)支撐的電子設(shè)備。隨著電子科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，電子交通警察的技術(shù)內(nèi)涵正在得到不斷的豐富和深化。從概念上說，凡是對交通參與者的交通行為實施監(jiān)測并記錄其交通違法行為的設(shè)備均可稱為電子交通警察系統(tǒng)構(gòu)成，其核心內(nèi)容是自動監(jiān)測和取證。按照采集的信息類型來分，電子交通警察可分為圖像型電子交通警察和數(shù)據(jù)型電子交通警察兩大類。圖像型電子交通警察是以采集圖像為基礎(chǔ)的設(shè)備，常見的有闖紅燈自動記錄系統(tǒng)、車載式交通違法取證系統(tǒng)、車輛稽查管理系統(tǒng)等；數(shù)據(jù)型電子交通警察是指以采集數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的系統(tǒng)，常見的系統(tǒng)有車輛衛(wèi)星定位系統(tǒng)、汽車行駛記錄儀、車輛超速整治系統(tǒng)等。

2 電子交通警察執(zhí)法的法律依據(jù)

目前，我國還沒有關(guān)于電子交通警察執(zhí)法的專門法律法規(guī)，只是散見于其他法律法規(guī)中，主要有：《中華人民共和國道路交通安全法》第七條規(guī)定：“對道路交通安全管理工作，應(yīng)當(dāng)加強科學(xué)研究，推廣、使用先進的管理方法、技術(shù)、設(shè)備?！边@一規(guī)定是電子交通警察執(zhí)法被廣泛應(yīng)用的前提條件?！兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規(guī)定》第十六條第二款：“固定式交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置地點應(yīng)當(dāng)向社會公布。”該條款規(guī)定了電子交通警察執(zhí)法形式應(yīng)該公開，不應(yīng)隱蔽。第五十條對“交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法行為，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)及時到公安機關(guān)交通管理部門接受處理，處以警告或者二百元以下罰款的，可以適用簡易程序；處以二百元（不含）以上罰款、吊銷機動車駕駛證的，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)一般程序?！北緱l款是關(guān)于電子交通警察執(zhí)法的處罰方式和程序規(guī)定。

此外，還有《行政處罰法》、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》、《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》等法律和司法解釋也確認了電子交通警察執(zhí)法的合法性，并為電子交通警察的建設(shè)與發(fā)展提供了一定保障。

3 電子交通警察執(zhí)法中存在的問題

3.1 電子證據(jù)運用立法滯后：

《中華人民共和國道路交通安全法》第一百一十四條規(guī)定：“公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料，可以對違法的機動車所有人或者管理人依法予以處罰。對能夠明確駕駛?cè)说?，可以依照本法的?guī)定依法予以處罰?！边@里的交通技術(shù)監(jiān)控、記錄資料就是行政訴訟法規(guī)定的七類證據(jù)之一的視聽資料，它實際上是隨著電子技術(shù)發(fā)展而出現(xiàn)的一種電子證據(jù)。一經(jīng)形成便保持最初、最原始的狀態(tài)，能客觀真實反映事物本來面貌。存儲方便，亦可長期無損保存，隨時反復(fù)重現(xiàn)。但又具有易破壞性，當(dāng)有人為因素、技術(shù)手段介入，電子證據(jù)極容易被篡改、偽造、破壞、滅失。另外，非主觀故意行為，如，誤操作、病毒、硬件故障、軟件兼容引起的數(shù)據(jù)丟失等，也危害到數(shù)據(jù)安全、真實。然而，我國還沒有專門立法，就電子交通警察執(zhí)法產(chǎn)生的電子證據(jù)的收集、固定、證明力等系列問題予以規(guī)范，導(dǎo)致執(zhí)法實踐中因電子證據(jù)運用產(chǎn)生的爭議較多。

3.2 電子交通警察執(zhí)法實踐中的薄弱環(huán)節(jié)

3.2.1 產(chǎn)品質(zhì)量不過關(guān)，攝錄數(shù)據(jù)缺乏準確性。按照《中華人民共和國計量法》規(guī)定，電子交通警察屬于強制檢定的計量器具，未經(jīng)檢定，不得投入使用，其監(jiān)測結(jié)果也不得用作處罰依據(jù)。實踐中，全國有眾多廠家公司生產(chǎn)經(jīng)營電子交通警察產(chǎn)品，質(zhì)量性能良莠不齊，部分電子交通警察在安裝前未經(jīng)檢定便投入使用，具體表現(xiàn)為圖像不清晰、圖像信息量和可視范圍不夠、清晰度和穩(wěn)定性存在矛盾等。

3.2.2 數(shù)據(jù)審核不嚴，證據(jù)運用有疏漏。同一種違法行為可能由多種原因引起，僅憑電子交通警察“一面之辭”執(zhí)法是不符合法理的。如，部分執(zhí)法人員受責(zé)任心、鑒別力所限，在監(jiān)控資料錄入前沒有與車駕信息系統(tǒng)進行比對、核實，對同一交通違法行為已被處罰過的，機動車號牌被盜搶期間違反通行規(guī)定的進行處罰。還有，當(dāng)事人違法可能存在多種不應(yīng)受法律追究因素的，如，可能因交通標志設(shè)置不合理，或者交通標志被遮檔；執(zhí)法電子交通警察本身存在故障；受脅迫而違法；緊急避險措施所致等。依照《行政處罰法》第三十條之規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機關(guān)必須查明事實，違法事實不清的，不得給予行政處罰?！彼?，公安機關(guān)沒有充分的證據(jù)證明違法事實存在或者事實不清的，是不得處罰的。

3.2.3 處罰時效上的滯后性。實踐中，不少地方缺乏寄達交通違法通知書時效方面的可操作性規(guī)定。如，由于駕駛?cè)说怯浀淖≈返刃畔⒉辉敿?、不準確，不能及時告知違法車主，導(dǎo)致無法及時處罰。這恰恰是公安機關(guān)交通管理部門沒有及時有效履行告知義務(wù)，致使群眾無法有效行使《行政處罰法》第三十二條規(guī)定的陳述權(quán)和申辯權(quán)。

4 規(guī)范電子交通警察執(zhí)法的途徑

規(guī)范電子交通警察執(zhí)法的途徑，就公安機關(guān)交通管理部門而言，需要做好兩方面的工作：

4.1 做好“三個規(guī)范”

4.1.1 端正執(zhí)法目的，牢固樹立正確的交通執(zhí)法理念。黨的十七大提出：“加強政法隊伍建設(shè)，做到嚴格、公正、文明執(zhí)法，要加強社會管理，保障和服務(wù)民生，最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素，建設(shè)和諧社會?！边m應(yīng)上述要求，公安交通管理工作必須解決思想認識問題，科學(xué)認知問題，進一步端正交通執(zhí)法思想，更新執(zhí)法理念，牢固樹立法治意識、群眾意識、執(zhí)法為民意識、服務(wù)意識、人權(quán)意識。正確處理管理和服務(wù)的關(guān)系，對道路交通違法行為的處理堅持教育與處罰相結(jié)合原則，始終將保障和改善民生融于交通管理之中。

4.1.2 規(guī)范使用主體，嚴格數(shù)據(jù)審核。電子交通警察對違法行為的采集、審核、錄入、、核實、處罰等環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)由在編公安民警負責(zé)，嚴禁交給協(xié)管員、輔警等不具備執(zhí)法資格的人員操作。

4.1.3 規(guī)范信息和違法處理流程，力求透明、客觀、公正。公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)將監(jiān)控記錄的車型、號牌、違法時間、地點、相關(guān)違法信息查詢方式，通過有效方式及時告知執(zhí)法相對人。同時提供互聯(lián)網(wǎng)查詢、報紙公告，設(shè)置違法信息自助式查詢終端等多種便民舉措。

4.2 做好“三個加強”

4.2.1 加強技術(shù)創(chuàng)新，提高抓拍能力。目前，部分電子交通警察系統(tǒng)仍然存在圖像不穩(wěn)定、傳輸滯后以及只能拍攝單一違法行為等技術(shù)問題。隨著網(wǎng)絡(luò)通訊、圖像處理等技術(shù)的快速發(fā)展，要力求及時進行產(chǎn)品升級維護。注重技術(shù)研究，推進電子交通警察技術(shù)、性能進步，提高技術(shù)含量，確保形成的電子證據(jù)有效無誤?？朔B續(xù)多輛車先后或并排通過、逆行、超車或騎壓分道線行駛時，出現(xiàn)不同程度的車輛車牌漏拍現(xiàn)象，提高車輛的抓拍率和車牌的識別率。

4.2.2 加強路面管控，增強動態(tài)執(zhí)法功能。一方面要嚴格查處逃避交通監(jiān)控違法行為，一方面要加大流動電子交通警察的投入，進一步延伸執(zhí)法觸角。

4.2.3 加強電子交通警察系統(tǒng)執(zhí)法程序規(guī)范，形成有利的交通執(zhí)法環(huán)境。

（1）規(guī)范電子交通警察執(zhí)法程序，建立交通違法異議受理和核查、復(fù)議機制。重點解決程序不合理的問題，祛除隱蔽執(zhí)法等行為，大力倡導(dǎo)公開、及時、文明執(zhí)法，尊重相對人權(quán)益。在交通違法行為處理部門應(yīng)建立專門受理電子交通警察異議處理的復(fù)議機構(gòu)，負責(zé)對電子交通警察記錄的受理、核查、復(fù)議等工作，并根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》及時做出維持、變更和撤銷的復(fù)議決定。

（2）規(guī)范電子交通警察數(shù)據(jù)檔案管理。重點解決電子交通警察系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的管理問題。對使用電子交通警察收集的違法信息，必須清晰反映車輛的類型、外觀以及違法行為的種類、時間、地點等內(nèi)容，并與車駕檔案資料核對相符后再錄入處理系統(tǒng)，確保數(shù)據(jù)有效、準確、完整。

（3） 要使用符合國家技術(shù)標準的電子交通警察執(zhí)法設(shè)備，并由質(zhì)檢部門定期進行檢驗，經(jīng)質(zhì)檢不合格的，堅決不使用。對電子交通警察系統(tǒng)的管理和使用實行公開和有效的監(jiān)督，確保其投放使用不受不正當(dāng)經(jīng)濟利益的驅(qū)動。

在執(zhí)法實踐中，公安機關(guān)應(yīng)從服務(wù)的角度，公正、公平、嚴格、文明執(zhí)法的立意來思考電子交通警察執(zhí)法中出現(xiàn)的新問題，不斷完備其執(zhí)法程序與措施，使電子交通警察執(zhí)法得到群眾更廣泛的認可。

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篇9

使執(zhí)法辦案工作更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，為在執(zhí)法辦案工作中貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和總局“四個轉(zhuǎn)變”四個統(tǒng)一”四化建設(shè)”和“四高目標”要求。根據(jù)國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》精神，現(xiàn)提出在執(zhí)法辦案工作中開展行政指導(dǎo)的意見，請結(jié)合實際，認真貫徹執(zhí)行。

一、指導(dǎo)思想

指在執(zhí)法辦案或與執(zhí)法辦案緊密聯(lián)系的工作中，執(zhí)法辦案工作中的行政指導(dǎo)。法定的行政處罰程序和行政強制措施之外，通過符合法律精神、原則或政策的不具有強制力的手段和方法，引導(dǎo)相對人自愿做出或不做出某種行為，有效預(yù)防或糾正違法行為，實現(xiàn)工商行政管理目的行為。

要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，執(zhí)法辦案工作中開展行政指導(dǎo)。以依法合理行政為基礎(chǔ)，立足執(zhí)法辦案職能，貫徹人本和諧執(zhí)法理念，堅持查處與規(guī)范并重，著力規(guī)范經(jīng)營行為，有效防范市場違法，構(gòu)建和諧執(zhí)法環(huán)境，提高執(zhí)法辦案效能，更好服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展。

二、基本原則

應(yīng)當(dāng)堅持以下基本原則：執(zhí)法辦案工作中開展行政指導(dǎo)。

應(yīng)當(dāng)在法定的職能范圍內(nèi)進行，一）合法性原則。執(zhí)法辦案工作中開展行政指導(dǎo)。所實施的行政指導(dǎo)行為應(yīng)當(dāng)符合法律精神、原則或國家政策，行政指導(dǎo)的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法。

應(yīng)當(dāng)采取不具有行政強制性的手段和方法，二）非強制性原則。執(zhí)法辦案工作中開展行政指導(dǎo)。引導(dǎo)相對人自愿做出或不做出某種行為，預(yù)防或糾正違法行為。

應(yīng)當(dāng)以特定的行業(yè)或特定的市場主體為對象，三）針對性原則。執(zhí)法辦案工作中開展行政指導(dǎo)。并針對不同的情形采用不同的具體方式進行。

應(yīng)當(dāng)不影響正常的執(zhí)法辦案行為，四）可行性原則。執(zhí)法辦案工作中開展行政指導(dǎo)。所采取的具體方式和指導(dǎo)的具體內(nèi)容，于相對人應(yīng)當(dāng)是可行的

應(yīng)當(dāng)針對相對人可能或已經(jīng)出現(xiàn)的情形，五）時效性原則。執(zhí)法辦案工作中開展行政指導(dǎo)。及時進行，以有效規(guī)范相對人的行為，防范市場違法。

三、主要方式

要根據(jù)執(zhí)法辦案或與執(zhí)法辦案緊密聯(lián)系的工作的具體情況，執(zhí)法辦案工作中的行政指導(dǎo)。采取不同的具體方式進行。

或者查處特定行業(yè)、特定領(lǐng)域、特定市場主體案件情況的綜合分析，一）行政提示。工商機關(guān)通過對一定時期查處案件情況。針對案件反映出的特點、規(guī)律或帶普遍性、共同性的問題，向特定行業(yè)主管部門(協(xié)會)或特定市場主體進行提示，防范特定行業(yè)或特定市場主體發(fā)生市場違法行為。

發(fā)現(xiàn)特定行業(yè)或特定市場主體，二）行政預(yù)警。工商機關(guān)通過對執(zhí)法辦案信息、市場巡查信息、監(jiān)管基礎(chǔ)信息的綜合分析?？赡軐嵤┠愁惢蚰撤N市場違法行為，有針對性地對特定行業(yè)主管部門(協(xié)會)或特定市場主體進行有關(guān)法律法規(guī)政策教育，或者通過類似案例，進行警示教育，使特定行業(yè)或特定市場主體主動放棄實施市場違法行為。

但社會危害性較小或尚未產(chǎn)生社會危害后果的特定市場主體，三）行政告誡。工商機關(guān)對已經(jīng)實施市場違法行為。進行法律法規(guī)政策教育，指出其行為的違法性和危害性，責(zé)令其停止違法行為，及時消除危害，限期糾正整改，實現(xiàn)依法規(guī)范經(jīng)營。對法律法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)先責(zé)令改正，逾期不改正再予以行政處罰的違法行為，必須先責(zé)令其限期改正。

或者市場違法行為性質(zhì)嚴重或在一個時期反復(fù)發(fā)生市場違法行為的特定企業(yè)，約見行業(yè)(協(xié)會)主管負責(zé)人或企業(yè)法定代表人,四）行政約見。工商機關(guān)對市場違法行為突出或在一個時期反復(fù)發(fā)生市場違法行為的特定行業(yè)。幫助分析市場違法行為產(chǎn)生的原因，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，研究防范措施，提出整改建議，促使特定企業(yè)或特定行業(yè)依法規(guī)范經(jīng)營。

或者查處特定行業(yè)、特定領(lǐng)域案件情況，五）行政建議。工商機關(guān)根據(jù)一定時期查處案件情況?；蛘卟樘幪囟ㄊ袌鲋黧w案件情況，為規(guī)范特定行業(yè)或特定市場主體經(jīng)營行為，或者為防范特定行業(yè)或特定市場主體市場違法，向特定的行業(yè)主管部門(協(xié)會)或特定的市場主體，提出加強管理、建章立制、防范違法、規(guī)范經(jīng)營的建議，促使特定行業(yè)或特定市場主體依法經(jīng)營，健康發(fā)展。

四、程序方法

應(yīng)當(dāng)遵循以下程序和方法：執(zhí)法辦案工作中開展行政指導(dǎo)。

應(yīng)當(dāng)由實施機構(gòu)提出申請，一）實施具體行政指導(dǎo)行為。并經(jīng)實施機構(gòu)所屬區(qū)縣局、直屬局分管領(lǐng)導(dǎo)批準。

應(yīng)當(dāng)明確一人負責(zé)，二）開展具體的行政指導(dǎo)工作。并由二人以上共同進行。

可以通過書面形式進行，三）開展行政指導(dǎo)。也可以通過一定形式的會議進行，或者通過口頭方式進行。不論采取哪種方式進行，行政指導(dǎo)的內(nèi)容都必須明確具體。

有關(guān)實施機構(gòu)要建立行政指導(dǎo)書式臺帳，四）通過書面形式進行的應(yīng)當(dāng)留存相應(yīng)的行政指導(dǎo)書；通過會議進行的應(yīng)當(dāng)形成會議紀要或做好會議記錄；通過口頭方式進行的應(yīng)當(dāng)做好書面記錄。同時。完整記錄開展行政指導(dǎo)的情況，并跟蹤記錄行政指導(dǎo)的成效。

五、工作要求

工商機關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法辦案理念的重要舉措，高度重視。執(zhí)法辦案工作中開展行政指導(dǎo)。提高執(zhí)法辦案效能的有效途徑,對于科學(xué)發(fā)展,促進社會和諧，具有重要的現(xiàn)實意義。各單位一定要高度重視，采取多種形式廣泛宣傳，組織執(zhí)法辦案人員認真學(xué)習(xí)，切實在執(zhí)法辦案工作中貫徹執(zhí)行。

篇10

【關(guān)鍵詞】行政訴訟 無效確認判決 地位

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第五十七條突破了《行政訴訟法》第五十四條關(guān)于判決方式的規(guī)定,增加了四種確認型判決方式。對于其中的確認無效判決,司法解釋并未給予清晰的概念界定和明確的適用范圍,理論界對此也少有論述,導(dǎo)致司法實務(wù)中極少出現(xiàn)此種類型的訴請和判決。作為對行政訴訟司法實務(wù)和理論建構(gòu)有獨立意義的判決形式,確認無效判決的理論空白和法律缺位亟待解決。

問題的提出

2007年中油銷售江蘇有限公司訴北京市建設(shè)委員會案件中,原北京市國土資源與房屋管理局依據(jù)公安機關(guān)超越法定職權(quán)發(fā)出的協(xié)助辦理房屋產(chǎn)權(quán)過戶通知書,違反法律法規(guī)關(guān)于房產(chǎn)強制性過戶的規(guī)定和程序,將原屬中油銷售江蘇有限公司所有的房屋過戶給某市人民政府駐京聯(lián)絡(luò)處。原告提起行政訴訟,要求撤銷被告作出的強制性轉(zhuǎn)移過戶的行政行為。本案最終判決駁回原告中油銷售江蘇有限公司的,理由是原告曾于2004年7、8月派員查閱并復(fù)制了明確顯示房屋所有人已登記為某市人民政府駐京聯(lián)絡(luò)處的房屋檔案材料,其于2007年1月提起的已過訴訟時效。這就是一起典型的混淆無效行政行為和違法行政行為,以撤銷之訴取代確認無效之訴,造成原告無法享有時效利益,進而喪失實體利益的案件。當(dāng)事人若以登記機關(guān)嚴重違反房產(chǎn)強制性過戶法定程序為由,要求法院確認其強制過戶行為無效,在我國存在關(guān)于較為完善的確認無效判決的理論與制度設(shè)計的前提下,其訴求便不會受到訴訟時效期間的限制。因此,在厘清確認無效判決、確認違法判決以及撤銷判決的基礎(chǔ)上,正確認定訴請內(nèi)容和判決形式,可以使當(dāng)事人獲得不受訴訟時效期間限制的時效利益。

自1989～2008年,在最高人民法院公報所公布的全部62個行政案例中,共有29個判決結(jié)果是全部或部分撤銷被訴行政行為,確認違法的判決僅有兩起,而確認無效判決則僅有“再勝源公司訴上海市衛(wèi)生局行政強制決定案”一起。實際上,與其他判決方式相比,確認無效判決一直處于“備而不用”的尷尬地位。理論界和實務(wù)界對其實際運用的忽視,極大地阻礙了行政訴訟監(jiān)督作用的發(fā)揮和當(dāng)事人權(quán)利的實現(xiàn)。

確認無效判決的理論基礎(chǔ)和價值

確認無效判決的理論基礎(chǔ):違法與無效界分。一般違法的行政行為在被有權(quán)機關(guān)撤銷之前被推定為合法有效,相對人有義務(wù)基于社會公共秩序的維護以及對政府權(quán)威的信賴對其遵守和服從。在行政訴訟領(lǐng)域廣泛運用的撤銷判決和確認違法判決,是司法監(jiān)督權(quán)對違法行政行為公定力的否定。但是,無效的行政行為嚴重背離了行政機關(guān)的行政職能,不具備犧牲個人法益以維護公共利益的正當(dāng)性,不會使相對人產(chǎn)生正當(dāng)?shù)男刨嚴?當(dāng)然不適用行政法上的公定力理論。

無效行政行為無須有權(quán)機關(guān)確定并宣告,自始、當(dāng)然、確定不發(fā)生法律效力。既然不產(chǎn)生法律效果和法律意義,無效行政行為完全可以被忽視,當(dāng)事人沒有必要主動以確認其無效,無效確認之訴似乎并不存在價值。但在實踐中,除非行政機關(guān)主動撤銷,其無效行為事實上仍然拘束相對人,只有通過有權(quán)機關(guān)確認其無效,才可以排除其負面影響。因此,確認無效判決與確認違法判決、撤銷判決在前提上、性質(zhì)上和效果上完全不同,是涇渭分明的兩種判決方式,處于擇一適用的平等地位。

確認無效判決的價值。首先,確認無效判決在國家機關(guān)層面實現(xiàn)了司法權(quán)公正行使和行政權(quán)獨立支配的和諧。對于違法或者無效的行政行為,作為最終救濟途徑的司法機關(guān),應(yīng)該明確而公正地對其價值和意義予以否定,從而起到司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約作用。實踐中,司法權(quán)與行政權(quán)相互掣肘、行政機關(guān)變相拒絕執(zhí)行法院判決的情況時有發(fā)生,撤銷判決的既判力和執(zhí)行力也受到減損。相反,如果采用確認類判決,第一,對行政機關(guān)行政權(quán)的獨立性損害較小,不會使司法權(quán)因行政審判而擴張至行政管理領(lǐng)域,也避免了行政機關(guān)拒不執(zhí)行法院變更判決而有損司法權(quán)威。第二,確認判決相對溫和,一定程度上尊重了行政機關(guān)的獨立性和權(quán)威性,更利于行政機關(guān)接受和執(zhí)行。第三,行政行為的作出具有一定的專業(yè)性,前行政行為被法院確認無效之后,由行政機關(guān)自行重新配置相關(guān)資源、協(xié)調(diào)各方利益作出新的行政行為,更為高效和科學(xué)。其次,無效確認判決會為當(dāng)事人帶來物質(zhì)和精神雙重利益,對當(dāng)事人的權(quán)益維護和情感滿足發(fā)揮著重要作用,有利于維護私人和國家的和諧。一方面,行政行為無效性的確認是相對人權(quán)益獲得彌補的前提。無論是作為國家賠償案件中行政主體進行損害賠償?shù)那疤?還是作為相關(guān)民事訴訟案件的證據(jù),抑或是行政主體與原告自行協(xié)調(diào)解決賠償問題的依據(jù),確認無效判決都會為當(dāng)事人帶來間接物質(zhì)利益。另一方面,確認無效判決可以為當(dāng)事人帶來精神撫慰以及名譽權(quán)、榮譽權(quán)的維護。司法機關(guān)對被訴行為的無效宣告,實現(xiàn)了對行政主體違法行為的有效監(jiān)督和批評糾正,可以使當(dāng)事人獲得精神上的安慰和滿足。判斷一個國家法治發(fā)展進程的重要指標之一,便是人們可以依據(jù)法律對自己行為進行預(yù)期。只有對違法行為的法律判斷符合民眾的價值選擇和判斷標準,民眾才會有預(yù)期地行為,從而產(chǎn)生安定感和幸福感,也便實現(xiàn)了私人與國家的和諧。

確認無效判決適用范圍之完善

我國目前只是在單行法中零散地規(guī)定了少量的法定無效情形。例如,《行政處罰法》第三條規(guī)定:“沒有法律依據(jù)或者不遵守法定程序的,行政處罰無效”。明顯缺乏統(tǒng)一而明確的界定標準。依現(xiàn)行制度設(shè)計,行政行為是否無效只能由法官依裁量權(quán)自行裁決,這與我國成文法的法律體制和法官的裁判習(xí)慣相左,且容易導(dǎo)致法官因知識水平、理論界限不清以及對于純粹理論問題理解角度和深度不同從而導(dǎo)致錯案的擔(dān)心等各種因素回避行政行為無效問題。因此,作為確認無效判決的核心,首先應(yīng)明確規(guī)定無效行政行為的一般標準和具體情形。結(jié)合國外立法經(jīng)驗及我國具體情況,嘗試構(gòu)建無效行政行為的條件如下:

首先,就一般標準而言,應(yīng)立法規(guī)定“重大而明顯違法的行政行為無效”。該標準已在德國、日本、我國臺灣地區(qū)等國家和地區(qū)得到法律確認,我國理論界也一直奉為通說。所謂重大,即在行政行為的成立要件、生效要件等主要問題上嚴重違反法律,包括主體、內(nèi)容、形式和程序方面嚴重背離法律規(guī)定。所謂明顯,是“在外觀上、客觀上一目了然”,是以一個非專業(yè)的普通人的判斷力和識別力即可以分辨出的違法情形。

其次,在立法中可以列舉無效行政行為的幾種重要情況。對此,我國學(xué)界已有論述,《行政程序法(草案)》也有相關(guān)規(guī)定。這些情形包括:一、越權(quán)無效,行政機關(guān)行使法定職權(quán)和授權(quán)以外的行為;二、形式及程序的嚴重瑕疵,如要式行政行為未以書面形式作出或送達、未表明行為機關(guān)名稱等;三、對該行政行為內(nèi)容的履行,將構(gòu)成違法甚至犯罪;四、客觀不能,行政行為因客觀原因而無法實施;五、違背我國公共秩序和善良風(fēng)俗。筆者認為,在缺少“其他依法或依法理應(yīng)當(dāng)認定為無效的情形”作為兜底規(guī)定的前提下,現(xiàn)有列舉明顯不能窮盡無效行政行為的所有情形,諸如行政行為內(nèi)容不明確、嚴重違法行政法基本原則、嚴重等,也應(yīng)涵蓋在無效情形之中。

確認無效判決的時效利益

依法理,無效確認之訴的對象是行政主體作出的“重大而明顯”的違法行政行為,此種行為應(yīng)視為產(chǎn)生了一種自始不發(fā)生法律效力的事實狀態(tài)。因此,當(dāng)事人的訴權(quán)自然不會有受到訴訟時效期間的限制。其次,鑒于無效行政行為“重大而明顯”的違法性,為排除其對利害關(guān)系人乃至社會的不利影響,恢復(fù)行政機關(guān)的公正權(quán)威形象,應(yīng)盡可能地促進無效確認之訴的提起,以便對行政行為進行有效監(jiān)督。在日本,無效訴訟甚至被作為“來晚了而沒有乘上定期公共汽車的人的特別救濟”,從而成為對錯過訴訟時效期間的違法確認和撤銷之訴的特別救濟方式。