開發區財政體制改革范文

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篇1

適應社會主義市場經濟發展和城市管理重心下移的要求，進一步合理劃分市與區財政收入范圍，充分調動各級政府發展經濟、培植財源、增加收入和加強城市管理的積極性；理順稅收征管關系，為企業改革發展和公平競爭創造良好環境，促進經濟結構調整和持續穩定發展，建立市、區財源共生、利益共享、風險共擔、共同發展的財政收入增長機制。

二、基本原則

（一）市對區的財政體制與中央對地方分稅制改革以及省對市所得稅收入分享改革相銜接。

（二）保持現行市對區分稅制財政體制總體框架基本穩定。按財政收入屬地原則，實行稅收屬地征管，按稅種劃分市與區財政收入范圍。

（三）按照區級現行承擔的事權，下劃相應的財權，保持財權與事權相統一。

（四）規范統一，便于操作。統一市與各區固定收入稅種和共享稅稅種劃分、統一分享比例、統一屬地征管、統一基期年核算；規范開發區財政管理。

（五）在保證既得利益的基礎上，適應城市管理重心下移的要求，適當提高區級財力水平。

三、主要內容

（一）調整市級單列收入范圍。除外地來肥建安企業、金融保險業、*卷煙廠和安徽移動通信有限責任公司共享稅收入，以及儲蓄存款利息個人所得稅仍作為市級收入實行單列外，其余單列企業稅收全部按屬地下劃各區。

（二）將省下劃我市的中央企業和省屬企業所得稅按屬地下劃各區，列入市區共享范圍。

（三）以2002年市區財政決算數為基礎，考慮區劃調整、企業納稅變更以及市級單列企業和中央、省屬企業所得稅下劃因素，計算確定各區區級共享稅收入基數和屬地范圍內共享稅收入總數。

（四）統一各區共享稅分成比例。四個城區和三個開發區分別實行統一的共享稅分成比例。四個城區共享稅統一按30%比例分成；三個開發區共享稅統一按60%比例分成。

對各區因實行統一共享稅分成比例與以2002年為基期年確定的各區區級共享稅收入基數占屬地范圍內共享稅收入總數的比例不同而造成對各區財力的影響，由市財政年終與各區辦理結算。各區補助（或上交）數，按核定的基數以及各區當年共享稅收入比上年的增減幅度作同比例增減，并以此作為下一年度補助（或上交）基數。

（五）省地稅局直屬分局在我市范圍內屬于我市收入范圍的稅收征管及收入繳庫，按市對區分稅制財政體制規定執行。屬市、區固定收入的稅種，分別解繳市、區財政金庫；市、區共享稅收入，按各區核定的共享稅分成比例分別解繳市、區財政金庫。同時，以2003年各區屬地范圍內實際征收繳入市級金庫的區級固定收入數為基數，由各區定額上交市。

（六）逐步降低開發區共享稅分成比例。從2005年起，三個開發區共享稅分成比例每年降低5個百分點，到2010年實現城區與開發區統一共享稅分成比例。2005-2010年期間，對三個開發區因降低共享稅分成比例所減少的區級財力，由市財政年終結算返還給開發區，專項用于開發區償還到期債務本息和建設性支出。

（七）改革城市維護建設稅和城市教育費附加收入分配辦法。城市維護建設稅劃作市、區共享稅。2004年現行城市維護建設稅收入繳庫及各區城市維護費經費供給渠道暫維持不變；從2005年起，各區屬地范圍內征收的城市維護建設稅（不含單列企業和行業隨征的城市維護建設稅）按核定的各區共享稅分成比例分別解繳市、區財政金庫。有關各區城市維護、管護、養護、建設及管理方面的收支基數，由市級各主管部門會同市財政局根據市、區城市管理事權劃分情況以及財隨事轉、財隨人走的原則，另行核定下達。市級城市教育費附加收入，按2002—2003年市實際下劃各區的城市教育費附加支出數占市級城市教育費附加收入的比例，結合市與區教育管理方面事權劃分情況，核定市對區城市教育費附加收入分配比例，具體比例另行下達。市對區按比例切塊分配的資金，由市財政局配合市教育局按各區的在校學生數量比例切塊下達給各區財政，由各區專項用于改善中小學辦學條件和教育布局建設。

（八）重新核定各區所得稅基數。各區所得稅基數以2002年各區企業所得稅和個人所得稅實績（全口徑），乘以75%比例計算核定。從2004年起，各區實際入庫所得稅達到基數的，市按核定的所得稅返還基數全額返還；達不到基數的，市相應扣減對區的所得稅返還基數（企業所得稅和個人所得稅實行分別考核）。

（九）市區范圍內耕地占用稅和契稅收入由市農稅部門統一征收管理，收入全部作市級收入繳庫。耕地占用稅區級返還比例仍按原規定執行。各城區范圍內征收的契稅不予返還；三個開發區范圍內征收的契稅，按市財政已核定的基數，基數內收入全額返還，超基數部分按40%予以返還。政務文化新區范圍內征收的契稅暫比照開發區的政策，返還用于政務文化新區建設。

（十）取消各區體制遞增上交，簡化市、區財政結算。各區體制上交以2003年實際上交數為基數，實行定額上交，不再逐年遞增。將市對區各項補助以及區對市各項上交進行合并相抵，核定各區定額上交（或補助）基數。

四、配套措施

（一）各級稅務部門和人民銀行*中心支行國庫部門要配合財政管理體制改革工作，做好稅收征管和金庫管理的配套工作。稅務部門要嚴格按照調整后的財政體制所規定的收入范圍和分享比例，依法組織各項收入，分別解繳各級國庫；同時，結合財政管理體制改革，進一步健全征管機制和手段，提高征管效率。人民銀行*中心支行國庫部門要及時調整收入入庫程序，確保收入準確、及時入庫。市財政和人民銀行*中心支行國庫部門要密切配合，加強資金調度，確保預算資金及時到位，保證各項重點支出需要。

（二）在本體制實施前，中央和省、市出臺的稅收優惠政策，按照“收入與支出（返還）相對應”的原則，收入歸哪一級財政即由哪一級財政兌現；各區要對現行的稅收優惠政策進行認真清理，凡優惠政策到期的，一律停止執行。實施新體制后出臺的稅收優惠政策，按“誰定政策誰負擔”的原則兌現，重大項目需市、區共同負擔的優惠政策，須經市政府研究確定。

（三）各區政府、開發區管委會要安排使用好市下劃的財權，強化預算約束。要進一步強化預算管理，保證各項資金及時足額到位。各區政府要根據各自的實際情況，調整完善區對街道（鄉鎮）的財政管理體制。

（四）各有關部門要配合市對區財政管理體制改革，科學合理地分解細化市區兩級的事權，并按財權與事權相統一、財隨事轉、財隨人走的原則，合理確定下劃各區的財力基數，進一步加快推進城市管理重心下移工作步伐。各職能部門要制定資金使用細則和監管辦法，確保專項資金預算安排和及時到位，發揮資金的最大效益。

五、幾項具體規定

（一）嚴禁利用稅收先征后返政策進行“拉稅”。從2004年起，嚴禁任何部門和單位對已在我市范圍內進行生產經營的企業實行稅收先征后返，要求（或吸引）企業跨區變更納稅登記。對違反規定的，一經查實，除給予通報批評外，市財政將按其對企業的稅收先征后返還數額，相應扣減所在區財力。

（二）實行稅收屬地征管。所有獨立核算企業，一律按屬地原則辦理納稅。對確因企業生產經營地點改變需跨區辦理納稅變更的，對年地方收入超過30萬元以上的企業，由市國稅、地稅部門按季將跨區變更納稅的企業名單以及企業前一年度分稅種入庫情況提供給市財政局，由市財政核實后相應調整有關區的財政體制基數。對年地方收入小于30萬元的企業，不調整區級財政體制基數。非因企業生產經營地點改變，一律不得跨區辦理納稅變更。

（三）關于市區范圍內企業轉移到3縣進行生產經營的稅收征管及收入分配。從2004年起，對原在市區范圍內進行生產經營的企業轉移到3縣進行生產經營的，稅收分配兼顧市與區、縣利益。

對市區范圍內的企業在3縣設立非獨立核算分支機構的，其稅收征管和繳庫級次不作改變，對企業的稅收增量，按銷售收入系數分配辦法計算，市財政按30%比例補助給企業分支機構所在縣，市與企業所在區按分成比例分別承擔。

對市區范圍內企業轉移到3縣進行生產經營，并實行獨立核算的，其稅收由所在縣國稅、地稅部門征管，其中，增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅四個稅種地方留成部分（以下簡稱“四稅”）按7：3比例分別解繳市、縣財政金庫，其他稅種全額解繳縣級財政金庫。對年稅收收入規模（轉移前一年度稅收實績之和，下同）在200萬元以下的企業，市財政按企業年度實際繳納“四稅”收入地方留成部分的40%補助給企業所在縣；對年稅收收入規模超過200萬元的企業市與縣不另行結算。年終，市財政以轉移企業實際繳入市級金庫的“四稅”收入數以及各區共享稅分成比例對轉移企業原所在區給予補助。

（四）規范開發區財政管理。從2005年起，3個開發區財政預算報經市政府常務會議審查后，報送市財政部門并表匯總，提交市人大審議批準后執行。年度預算執行情況實行審計報告制度。

六、實施時間

篇2

從1994年我國開始實施分稅制改革以來，隨著中央一級財力的不斷擴大，與之對應的地方政府的財政收入逐漸下降。中央政府也相應地作出了一些調整措施，比如說加大稅收返還力度，以及實施轉移支付制度。但是，地方政府尤其是縣一級政府仍然面臨著關切民生的、艱巨的公共服務財政支出，與此對應卻沒有能夠相匹配的足夠財力。學術界根據西方財政分權理論和財政聯邦制的發展，結合我國現實情況不斷提出有關于財政體制創新的思想，而省直管縣就是財政體制創新的一個典型代表。

省直管縣不僅在理論上符合減少政府級次的要求，在實踐中，浙江省在實施省直管縣的體制下，縣域經濟發展迅猛。在全國百強縣所占數量中浙江省獨占鰲頭。2009年7月，財政部頒布了《關于推進省直管縣財政改革的意見》，首次明確提出這次省直管縣財政改革的總體目標。從此，省直管縣逐漸由理論上的探討，上升到了國家戰略的高度。現階段各省份所實施的省直管縣財政體制改革中存在一些問題，需要我們找出規律并提出相應的解決方法，本文正是基于這個角度來思考的。

二、省直管縣理論源泉

財政分權理論最早是在西方發達國家提出的，作為處理政府間財政關系特別是中央政府與地方政府間的財政關系與職能分配的問題，它成為公共經濟學界主要關注的一個課題。本文所討論的省直管縣是財政分權理論中的典型代表，因此我們有必要回顧財政分權理論的發展脈絡。

所謂財政分權（fiscal decentralization）是指中央政府給予地方政府一定的稅收權力和支出責任范圍，并允許其自主決定預算支出規模與結構，使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會管理，其結果便是使地方政府能夠提供更多更好的服務。財政分權理論起源于上世紀50年代，經濟學家蒂布特（Tiebout）與1956年發表的《公共支出的純理論》一文標志著對財政分權理論的正式研究，在此之后又有諸如奧茨（Oates）和馬斯格雷夫（Musgrave）等人，他們和蒂布特被后人稱為“TOM”代表的傳統的財政分權。傳統的財政分權理論也被稱作財政聯邦主義（thetheory of fiscal federalism）。他們認為，由于存在著不可避免的免費搭車者現象，公共品的供給不可能達到帕累托效率的水平，因此只有通過政府來提供才能避免出現的公共品供給水平的不足。但是古典經濟學在分析政府行為時卻將政府視為一個整體，而沒有考慮現實中存在的不同級次的政府對公共品供給的影響。蒂布特等人認為，由于公共品按所享受地區不同可劃分為全國性公共品以及地區性公共品，地方政府相對于中央政府而言在本地居民偏好方面又具有信息上的優勢，所以地方政府在提供地區性公共品方面比中央政府更具有效率。通過一定的財政分權和職責分工，由中央政府提供全國性公共品而地方政府提供地域性公共品，有助于增進社會總體福利水平。

而隨著制度經濟學等新興經濟學分支的發展，有許多經濟學家開始對傳統的財政聯邦主義開始提出質疑。當然他們贊同財政聯邦主義中的大多主張，不過對傳統理論中關于政府的規范行為提出了不同的看法，他們認為現實中政府不可能是完全的“仁慈”和“高效”，作為理性的經濟人，政府官員個體也會追求其自身的效用最大化，完全地忠于自己的職守而自動地按照公眾利益實現資源的優化配置是不太合理的假設。所以針對這一缺陷，由錢穎一（Qian）、溫加斯特（Weingast）和羅納德（Ronald）等人為代表的第二代財政分權理論便產生了。他們認同財政聯邦主義的核心思想，但他們也充分肯定政府官員也是追求自身利益最大化的理性經濟人，在缺乏有效的約束情況下，他們很可能為自己的相關利益而進行尋租行為。因此第二代財政分權理論將政治因素和機制設計等觀念引入政府間財政關系的討論中，在承認政府和政府官員本身有激勵機制的同時，認為一個有效的政府結構應該實現政府官員和地方居民福利之間的激勵相容。

在此之后隨著世界各地區紛紛開展的財政分權實踐，財政分權的實踐與理論研究也不斷深化并取得豐碩的成果。主要集中研究在了財政分權和經濟增長的實證分析，以及財政分權與其他各種社會問題，比如區域經濟的協調發展問題、公共服務支出問題、環境問題、社會公平問題和腐敗問題等等。當然財政分權體制與這些社會實際問題都存在著顯著的關系。

三、我國實施省直管縣的現狀

現階段我國大部分省市都在開展實施省直管縣的財政體制改革，其中不乏有如浙江省、海南省等取得明顯成果的省市'當然也有不少省份并沒有達到理想的狀態。

（一）實施效果明顯的省直管縣財政體制改革

首先是“浙江模式”的省直管縣。考察省直管縣實施效果相對最好的浙江省，可以發現其具有省域面積小、轄縣數量少的先天優勢。浙江全省陸域面積10.18萬平方公里，除去先天優勢以外，浙江省是實施省直管縣體制改革探索實踐最早省份。早在1992年，浙江省率先在全國擴大縣（市）政府經濟管理權限，提出“還財于縣、藏富于民”，連續五次下放給縣（市）行政審批權328項，占全部省級行政審批權的52.6%。浙江省分別在1992年、1997年，2002年2006年進行了四輪的強縣擴權改革，在暫不涉及行政區劃和行政層級的情況下，將部分原歸屬于地級市的經濟管理權和社會管理權直接賦予經濟強縣（市），以推進縣域經濟的發展。在這些強有力的財政支持下，浙江省縣域經濟發展勢頭迅猛，強有力地帶動經濟，促使浙江省一躍成為我國經濟實力雄厚的省份之一，甚至出現了所謂的“浙江現象”。當然這與浙江省民營經濟以及浙江省內傳統豐厚的文化底蘊以及敢想敢干精神分不開的。但是縣級政府角色的不斷加強以及政府間管理模式的不斷創新才是造就“浙江現象”的根本因素。長期倚重體制外經濟增長的發展格局，鮮明的市場化、民營化的體制創新取向，以及在制度創新過程中形成的政府與民間市場主體的良性互動機制，使浙江的地方政府角色轉變及運行機制創新，呈現出了相當突出的內源性規定和自生自發的內生演進邏輯。這對浙江省經濟的發展居功至偉。當然正是由于存在著先天優勢條件以及本土文化“浙江”模式只能獨屬浙江一省，不大可能在全國范圍內推廣。

其次以京、津、滬、渝以及海南省為代表的一類模式。四大直轄市作為財政省直管縣的改革試點地區，也具有其獨特的優勢。四大直轄市作為區域經濟的龍頭，對經濟的發展帶動作用明顯，對周邊地區經濟的發展具有一定的輻射效應。另外直轄市行政區劃和省級政府相比要顯得相對精簡，轄區范圍面積較小，轄區內縣較少。有條件能夠減少一些行政層級，使得市縣處于相對平等的地位。而海南省全省陸域面積3.54萬平方公里，全省2個地級市、6個縣級市、4個縣和6個民族自治縣都是獨立的經濟單元，所以同樣具有地域上的優勢。海南從1988年建省開始就沒有實行市管縣，海南省共有20個地、市、縣、開發區、辦事處等單位，地、市、縣等都是由省直接管理，是獨立的經濟單元，不存在地級市對縣的行政管理的隸屬關系。

從上述描述中可以看出實施省直管縣財政體制改革效果比較明顯的省份都在某種程度上具有相同的地理優勢條件，另外都是通過放權給一定的縣級政府，對市縣平等對待。通過一定的行政省直管縣配合財政省直管縣的實施，所以省直管縣的成效也較為明顯。

（二）實施效果并不明顯的省直管縣財政體制改革

除了上述的浙江省、海南省及四大直轄市外，我國其余的實施省直管縣的省份雖然也取得一定的成績，但是效果并不明顯。我國現有27個省級行政單位（不含香港、澳門兩個特別行政區和臺灣），平均每個省級行政單位轄73個縣，最多的如四川省下轄138個縣，河北省下轄136個縣。加上地級市，平均每個省級單位要管轄85個下級單位，四川則達到159個之巨，下轄單位超過60個的有22個省份。要對管理如此眾多的下級行政單位，對省級政府而言無疑是巨大的挑戰，過長的委托鏈條，更加不對稱的信息等等都使得省直管縣效率低下。也正是基于這點考慮大部分省（特別是轄縣眾多、省情差異較大的省）并沒有直接全面實施改革，而是以“擴權強縣”的名義，通過選擇一部分縣進行試點來逐步推進的。但是，“擴權強縣”畢竟只是財政“省直管縣”改革中的一個階段，在面對現行的基本行政體系制度下，自然暴露出不少的矛盾與問題。

四、省直管縣財政體制改革實施中遇到的問題以及解決思路

在經過了一段時間的“熱情高漲期”后，面對縣域經濟的發展瓶頸以及出現的地方政府之間復雜的利益關系博弈，大多數省份實施省直管縣財政體制改革似乎沒有收到預期的效果，沒有立竿見影地出現類似浙江、海南等省市那樣的經濟效益。在實施相同的改革前提下，這一現象的出現值的我們思考。通過對現階段改革實施過程中遇到的一些問題，歸結其中原因大體可以分為以下幾點：

首先省直管縣財政體制改革進程出現復雜的利益博弈關系。省直管縣財政體制改革帶來各級政府間利益的重新分配。正是這種經濟利益博弈致使市級政府采取消極應對措施，這使得省直管縣財政體制改革的成果大打折扣。如果一味地推進省直管縣的改革而主觀忽視對這一利益博弈的解決，那么無異于掩耳盜鈴。因為這種強制地切斷市、縣之間的聯系對市級政府而言無論是財力還是權利都會大大損失，因為市級政府面臨的是一種零和博弈。如何妥善處理好這一問題成為了解決省直管縣財政體制改革效率的關鍵一步。

其次客觀上由于實施了省直管縣的財政體制改革，省級政府管理難度加大。縣級政府相關的人事調動、項目審批都將由省級政府來直接管理，這無形中加大了省級政府的日常管理難度。正是因為這種原因，觀察實施效果比較好的省份如浙江、海南，都容易發現其具有的一項共性那就是省域面積較小，管轄范圍內縣級政府數量較少。反觀我國大部分省份，由于轄區面積較大，縣級政府數量眾多，導致在實施省直管縣過程中，對省級政府辦公能力提出了不少挑戰，同時大大加深了省級政府的行政成本，這也可以從某一程度上反映出現階段我國在推廣實施財政省直管縣體制改革上面臨的瓶頸。

最后財政體制改革與行政體制改革步調不一致。政府間事權財權關系的規范化是省直管縣財政和行政改革面臨的更深層次挑戰，往往在財政體制改革與行政體制改革雙管齊下才能更加有效地促進改革的發展，但是現實中我國在行政體制改革問題上一直含糊不清，不能明確地提出事權或財權的劃分標準，縣級人動主要取決于上級市，所以即使實施財政省直管縣，也只能局限于財政方面，而行政、人事等關鍵要素仍然保持省、市、縣的模式管理。在這種狀況下，本來由財政、行政“兩條腿”來走路變成了只由財政“一條腿”走路來進行改革，所以現階段的行政體制制度，對省直管縣而言不是助推器，反而是障礙，阻止財政體制改革的進一步發展。

從上文中可以看出我國財政省直管縣現階段存在的一些問題，筆者認為主要可以通過以下三個方面來解決。

首先強化省直管縣財政體制改革的行政推行力度，減輕市級單位阻力。由于客觀存在對市級單位財力削減的情況，所以在現實推進過程中存在著市級單位消極應對，放權不徹底的情況，由于復雜的利益關系導致省、市、縣三級政府面臨著利益博弈問題。由于缺乏相關的配套措施，加之處于信息劣勢一方，所以省級政府很難高效地推進財政體制改革。為確保省直管縣體制改革實現既定政策意圖，建議必要時出臺效力層次更高的官方指導文件，以增強省級政府推進省直管縣體制改革的行政效力，以行政命令方式強力推行。

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（一）財稅管理難以控制就目前的財政稅收管理體制來看，管理人員受業務、行政雙重管理體制的影響，所以會存在很多制約性問題。這些問題主要包括：財政稅收管理與控制工作難度加大，工作人員原則意識與法律意識過于淡薄。加上現行的財政稅收管理體制沒有一套行之有效的監督約束機制。不少財政稅收管理工作者不具備職業道德素質，責任意識淡薄，工作態度有問題，在這種情況下違法亂紀的現象很容易滋生泛濫。

（二）監督監管不夠到位隨著機構改革的不斷深入發展，一些區域的財政稅收管理力度受到了限制，一些財政稅收管理部門和工作者被撤職或者是調離工作崗位，導致了財政稅收管理人員隊伍不穩定、工作積極主動性不高，管理滯后。一些區域缺乏相關機構部門的設置，職工隊伍建設力度太弱，隊伍綜合素質有待提高，相關經費使用不合理。

（三）民主管理不夠完善現階段，在很多地方，所謂的“政務公開和民主管理”仍然停留在形象工程階段，沒有經過實踐驗證。政務公開，民主管理，民主監督制度是新時期黨的建設工作的一項中心任務。在“財務公開”制度中，最主要的一點就是民主理財。在實際的管理活動中，一些區域的機關部門雖然有專門的理財管理部門，不過這一部門的構成人員卻是內定的，在某種程度上會影響到監督制約性能。

（四）規范化轉移支付有待加強大量數據一再表明，各個政府單位之間的財政收入的分配與獲得是出現轉移流程不規范、轉移周期長、資金使用率低、貪污違紀現象多發的地方。首先稅收返還、體制補助的資金比例使整個支付總額的一半還多，稅收返還、體制補助具有鮮明的地域傾向，其它種類的支付總量只占了一小部分，地方財政活動的均衡性主要通過這一點來表現，經濟發達地區的稅收返額度高是正常的，不過要是之間的比例過大將會對社會經濟的穩定性產生不好的影響。

（五）亂收費現象屢禁不止隨著最近十幾年的經濟發展，我國對稅務制度進行了大刀闊斧的調整，取得了良好的成績。2003年，農業稅等農村稅賦被廢除，極大地調動了農民的生產積極性，不過所有的舉措都因為亂收費現象的嚴重而效果大減，之所以會有這一失誤主要原因是行政體制的改革進入了攻堅階段，地方機構人員冗雜，為了養活這些人員變相增加其它種類的收費，將各種稅費攤派到百姓頭上。越是基層單位，這種現象越是嚴重。

二、進一步完善財政稅收體制改革的創新型建議

（一）建立完善“分級分權”的財政體制構建一個相對完善的“分級分權”的財政體制，這樣做既適合時展的需要，同時也是目前更好地應對財政稅收管理中大小問題的主要策略。合理劃分各級政府、政府職能部門之間的分級分權財政體制，對中央以及基層財政稅收的比例進行調整。根據目前的發展狀況，我們必須要根據需要加強中央政府的收入比例，強化政府財政同一支出的平衡；刺激政府的直接指出，加強統籌管理，減少財務問題，對于財政自由性進行及時控制，保證基層財政稅收能夠跟上改革的進度。

（二）健全完善財政轉移支付體系采取有效的措施將一般性的與條件性轉移支付進行有效的結合，保證足夠的資金供給，資金分配方法較為科學合理的中央、省（市）兩級兩類轉移支付體系。首先是要提高一般性轉移支付的比例，適當整合其中的專項轉移支付，妥善安排轉移支付的結構比例。另外還需要對稅收返還與增值稅的共有體系進行調整，才能保證資金的持續供給。

（三）財稅改革要在制度上實現創新在我國社會主義市場經濟的發展過程中，財政稅收的體制的改革影響了政府的改革工作，制約著社會的發展與經濟水平的提高。在廣大農戶中間推廣，調動廣大農戶的生產積極性，農業生產工具的價格下調，縮小農業生產的成本耗費，合理地減少農業稅賦的種類，調整農村稅收結構。明確地方政府的責任，才能保證地方經濟飛速發展。通過適當的途徑招商引資、引進先進技術、合作擴大生產是有效手段。充分利用“合同制”，作為地方政府財務稅收管理分配職能的一大創新，具有十分重要的作用。這宗措施不僅調動了地方財政稅收的自主性，同時也讓中央政府的調控能力得以有效發揮。

（四）完善國稅與地稅的協調機制對稅務管理部門來說，應該對國稅、地稅中間千絲萬縷的關系有一個正確的認識，不斷進行二者之間的相互協調，作為稅收管理體制改革中的重要內容，不容忽視。在實行分稅制財稅管理體制改革的背景之下，除了個別省份外，全國絕大多數省份都分別設置了國稅與地稅這兩套稅收征管機構。在條件允許的情況下，一些地區可以試點國稅與地稅合署辦公。不同地域的相關機關部門要開展信息交流，對于各項規章制度，政策意見應該加強相互之間的交流，雙方要共同協商，完善不足之處，協調好國稅與地稅之間的關系。

三、結語

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1、“小政府、大社會”特征明顯，人員及部門較為精簡。

合肥經濟技術開發區于1997年被列為全國首批行政管理體制和機構改革試點單位，設立兩辦八局(后工商、公安上劃后為兩辦六局)，對應市直80多個部門，而且各辦、局人員均較為精簡，至2014年底，共設有職能及法定單位16個(不含掛牌數)，工作人員共294人，平均每單位只有18個人。

2、成立歷史短，干部職工有著較強的歸宿感，事業心較強。

合肥經濟技術開發區成立于1993年，根據行政體制改革的要求，1997年大規模招聘員工并補充到區屬各單位，這批員工見證了開發區從艱苦創業到城市化管理的全過程，對開發區有著較深的感情，工作的責任心較強。這些老員工在各單位均為業務骨干或走上領導崗位，從而可以帶動開發區整體上形成一個認真負責、積極向上的良好風氣。

3、體制新，辦事環節少，工作效率高。

由于開發區成立時間較短，沒有許多條條框框的限制。機構設置上多為扁平化管理，辦事環節少。同時，開發區強調項目是生命線，服務意識強，許多權限范圍內的事項能夠很快辦理。

二、加強內部控制管理的必要性和迫切性

隨著城市化進程的加快，開發區原粗放式的經營管理方式已不能適應發展的需要，特別是內部控制的薄弱導致了權力尋租、推諉扯皮、效率低下等問題，主要體現在以下幾個方面。

1、“體制回歸”與“一人多崗”現象并存。

由于開發區本身“小政府、大社會”的特點，工作部門及工作人員較少，往往是一個部門對應上級多個部門、一個人員對應上級多個崗位。同時，由于開發區“城區化”特征越來越明顯，工作不再是一個“重心”，上級布置的任務和各類考核層出不窮，工作人員疲于應付，“功能區”的特點被逐步弱化。其次，“一人多崗”還使工作人員缺乏相互監督與制約、工作流程不完備;大部分人員工作量較大，即使有AB崗的設置，也往往流于形式，難以兼顧，從而在客觀上導致工作疏忽或失誤的狀況。

2、部門職能職責重疊交叉，工作效能下降。

近年來，由于上級部門對口管理的要求或特定工作的需要，國家級開發區管理體制在不斷改革，工作部門不斷完善和加強。但是，也存在著為了對口而設、不切合開發區實際管理需要的交叉職能。這些交叉或重復的職能不僅分散了開發區的“人力”，還由于職能分工不明確，可能導致推諉、扯皮的現象。

3、重線輕面，以主管部門管理代替單位管理。

從總體上來看，合肥經濟技術開發區的管理傾向于“集權式”管理，比如:各社區委(街道、鎮)沒有經濟管理權限，資產統一由區國資辦委托國有企業運營，財務統一由區財政局實行集中核算和管理。這種制度在開發區成立初期是極為有效的，使開發區很好的克服了人少事多，專業人才缺乏的問題。但隨著開發區經濟總量的增長和社會事務的增加，日益暴露出許多問題。一是管理難以到位。截止2014年底，合肥經濟開發區共有六大社區(街道層面)，管轄面積258．57平方公里，GDP總量740億元，常住人口達48．7萬人。而開發區國資辦只有3名管理人員，區財務中心的財務人員只有8人，難以準確掌握各社區的真實情況并及時作出正確的判斷。二是部門財務意識淡薄。錢是財政統管的，浪費與節約與單位無關;資產是都是政府采購的，幾乎沒有單位建立清晰的資產臺賬并動態管理，資產報廢與處置隨意化嚴重等。三是部門專業管理能力薄弱。在現在的財務統管制度下，大部分單位的報賬員都是兼職的，而且沒有財務專業背景，即使部門想加強管理，往往也不知如何下手。

三、加強內部管理的對策

1、堅持特色，整合職能。

開發區管理體制的特色是精簡高效。精簡只是手段，高效才是目的。在有限的人力資源制約下，必須把管理的主要精力放到經濟建設和民生密切相關的社會事務管理等方面。這就要求對相關職能進行梳理，不必追求與上級一一對應，同類別的或相似的職能可予以整合，人員進行歸并，如組織與人事職能、社區管理與社會管理等，從而在不增加人員的前提下壯大部門力量。另外，對政府布置的常規工作如能夠由一個部門完成的不必層層布置，以避免人力資源的浪費。

2、權限下放，增加部門責任感。

在堅持國庫集中支付制度和政府采購等制度的同時，對一些人員較多、規模較大、具備財務管理條件的單位可適當把財務管理的權限下放。對于規模較小，尚不具備條件的單位可實行經費包干、節支留用的激勵機制，以增強其主體意識和責任意識。區財政部門可設總會計師等專業領導崗位，從專業的角度加強政府的宏觀管理能力，同時強化對各單位的業務指導和監督管理工作，對財務管理良好、資產臺賬完備的單位適當獎勵，對財務和資產管理混亂的單位加強指導和幫助，必要時可以實行委派專業人員協助。

3、流程再造，建立規范的業務管理系統。

目前，各職能部門工作崗位都是在現有人力資源的基礎上，根據工作實際需要設置的，缺乏系統、科學的整體設計，客觀上形成一些管理漏洞或缺陷。比如決策機制不健全可能造成的指揮失誤、業務流程不規范造成的工作疏忽等，甚至可能存在由于監管制度缺失造成權力尋租和現象。因此，建立規范的業務管理系統十分必要。2012年度，財政部頒發了《行政事業單位內部控制規范》(財會［2012］21號)，要求單位每年至少一次對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀評估，評估結果應當作為完善內部控制的依據。該制度還詳細的論述了不相容職務相分離、內部授權審批控制、歸口管理、財產保護等內部控制的八種方法，從單位層面和業務層面對內部控制的建設提出了具體的要求。但是，在現有的制度框架下，單個的部門往往缺乏內部控制設計和實施的內生動力、主動性和積極性，這就要求要由政府去推動這項工作，真正把內部制度的建立落到實處。

4、加強培訓，建立內控管理意識。

篇5

關鍵詞：濱海新區；資源整合；空間重構

中圖分類號：D63文獻標識碼：A

2006年5月26日，國務院下發《國務院關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》（國發〔2006〕20號）之后，天津濱海新區的宏觀環境發生了深刻變化。濱海新區成為繼深圳特區、上海浦東新區之后，中國的第三個經濟增長極。國家對濱海新區的功能定位是“依托京津冀、服務環渤海、輻射‘三北’、面向東北亞，努力建設成為我國北方對外開放的門戶、北方國際航運中心和國際物流中心”。此外，濱海新區還要“以建立綜合改革配套措施試驗區為契機，探索新的區域發展模式，為全國發展改革提供經驗和示范”。但相較于浦東新區和深圳特區，濱海新區發展仍然緩慢，還不能夠輻射帶動天津及天津以外各個圈層的經濟。我們有必要探究其發展緩慢的原因，以加快濱海新區發展速度。經過調查研究，我們發現行政體制和空間結構存在的不足是影響濱海新區發展的主要因素。

一、建立高效的行政管理體制，促進新區成長

天津濱海新區的管理體制在每個特定時期都發揮了應有的作用，但隨著濱海新區開發開放的逐步推進，行政體制與現實發展之間產生了諸多矛盾和問題。過去的行政管理體制逐漸由促進新區發展的推動器變成了新區進一步崛起的絆腳石。原來的天津濱海新區包括塘沽區、漢沽區、大港區3個行政區和天津經濟技術開發區、天津港保稅區、天津港區3個功能區以及東麗區、津南區的部分區域，近年來功能區拓展為9個，規劃面積2，270平方公里，可謂“大”區套“小”區，“區”中有“區”。過去的濱海新區機構重疊，內部行政效率低，規劃缺乏統一協調；下轄的幾個功能區和行政區相對獨立，各自為政；資源不能得到合理有效配置，土地、資金、人才流動不暢。2008年當濱海新區承辦達沃斯論壇時，塘沽區部分地段拒絕插達沃斯的旗幟，理由是：“那是開發區的事情，不是塘沽的事情。”行政體制改革滯后帶來的問題，阻礙了濱海新區的發展，已經到了非改不可的地步。

經過國務院及天津市等多方面的努力，2009年10月份國務院批復同意天津市調整濱海新區行政區劃，11月份天津市召開濱海新區管理體制改革動員大會，濱海新區行政管理體制改革全面啟動，這標志著，過去的冗雜低效將被新的行政體制代替。濱海新區在新的體制管理下，也會得以輕裝上陣，更快更好地發展經濟。根據國務院要求，天津市按照“精簡、統一、效能”的原則，制定了濱海新區行政管理體制改革的主要內容，包括：

1、建立統一的行政架構。撤銷濱海新區工委、管委會，撤銷塘沽、漢沽、大港區現行建制，建立濱海新區行政區，轄區包括塘沽區、漢沽區、大港區全境。東麗區和津南區的部分區域，不劃入濱海新區行政區范圍，仍為濱海新區產業規劃區域。

2、構建精簡高效的管理機構。建立濱海新區區委、區人大、區政府、區政協，同級機構比原有3個行政區大幅度精簡。

3、組建兩類區委、區政府的派出機構。一類是城區管理機構，成立塘沽、漢沽、大港3個工委和管委會，主要行使社會管理職能，保留經濟管理職能；另一類是功能區管理機構，成立9個功能區黨組和管委會，主要行使經濟發展職能。

4、形成新區的事在新區辦的運行機制。賦予新區更大的自主發展權、自主改革權、自主創新權。

在處理富余人員的安置問題時，應該靈活處理，遵循去向多元化的原則。基于這個原則，可以嘗試采用以下方法：1、減少天津市公務員招收名額，優先安排濱海新區富余干部；2、遵循自愿原則，將部分干部安置到其他政府部門，如監察機構、公安系統、金融部門以及大型國企等；3、遵循自愿原則，通過正常的法律程序，為部分干部辦理“內退”，并給予相應補助。通過這一系列措施，傾聽多方面的訴求，努力協調多方面的利益，有利于解決濱海新區長期存在的痼疾，建立高效、精簡的政府部門，加強新區內部各城區政府機構在規劃、管理等方面的協調，集中整合現有資源；有利于加強濱海新區的組織領導職能，統一發展規劃、統一土地管理、統一基礎設施建設、統一財政管理；有利于處理好各城區之間、城區與功能區之間的關系，突出各城區和功能區的發展優勢和特色，統籌規劃，揚長避短。

二、實現合理的空間布局，促進新區發展

僅從行政體制方面改革，不能完全解決濱海新區發展緩慢問題。濱海新區空間布局仍然存在不足：各功能區功能交叉，功能區內產業布局分散、產業關聯度差等。

1、現狀分析。濱海新區位于天津東部沿海，擁有世界吞吐量第五的天津港，這里聚集了國家級開發區、保稅區、高新區、出口加工區、保稅物流園區和中國面積最大、開放度最高的保稅港區等多個產業園區。濱海新區由9大功能區組成，由于建設時序、功能定位等因素的影響，新區的發展遇到了瓶頸。同時，對比分析新區各功能區的主要發展方向，可以發現，9大功能區一方面各功能區 “切塊分頭”卻又功能交叉；另一方面功能區內部的產業布局分散、產業關聯度差。各中心不能很好發揮區域經濟帶動效用，同時也不能與其他相關中心互補發揮集群效應。（表1）

2、經驗借鑒――荷蘭蘭斯塔德地區：環形城鎮帶。濱海新區各功能區分工不明確，造成人力和物力分配不平衡，資源配置效率低下。各園區內部產業經濟關聯不足、產業發展不均衡，不利于聚集效應的發揮和區域競爭力的提高。因此，濱海新區的功能區設置及產業布局還需要調整。在這方面我們可以借鑒國外城市建設的成功經驗，如荷蘭的蘭斯塔德地區。蘭斯塔德地區是荷蘭的政治、行政、社會和文化中心以及最重要的經濟引擎，面積約4，000平方公里，人口約700萬，它是以“綠心”為核心的多中心城市群模式。蘭斯塔德由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、烏特勒支4個大城市和20多個中小城市組成，阿姆斯特丹是空港金融和現代服務中心，海牙是行政中心，鹿特丹港口經濟和臨港工業十分發達，而烏特勒支是交通運輸和物流中心。各城市根據自身優勢，形成分工明確的多中心、有機城鎮群空間結構，城市之間設置不可侵占的綠心（面積1，500平方公里的農業用地）、綠楔、緩沖帶，建立若干中小城鎮。蘭斯塔德的多中心結構分散和緩解了對城市中心的壓力，并能通過中心周圍的空地和綠地保持都市區良好的生態環境。蘭斯塔德城市群以整體優勢參與國際競爭，避免了單中心大城市帶來的膨脹病，同時實現了生產、生活和生態的和諧發展。（圖1）

3、主要啟示。目前，濱海新區的總規劃面積2，270平方公里，占天津市總面積的19.14%。截至2009年底，濱海新區常住人口達到230.17萬人，占天津市常住人口的18.74%。蘭斯塔德地區是在荷蘭26%的土地上聚集著總人口的25%。雖然濱海新區的總規模不及蘭斯塔德地區，但是兩地都有很多相似之處：規模龐大，發展中心眾多，涉及人口比例大。因此，濱海新區可借鑒蘭斯塔德地區發展經驗，構建一個多中心的城市地區。

濱海新區現有9個功能區，各功能區占地面積都在100平方公里左右，即每個功能區相當于一個大城市或中等城市的規模。針對新區發展過程中出現的問題，9大功能區發展個自主導產業的同時可主要分成4大類：體現濱海新區高端服務職能的濱海新區中心商務區；體現濱海新區制造和研發轉化水平的臨空產業區、濱海高新區和先進制造業產業區；北方國際航運中心和國際物流中心重要空間載體的海港物流區、臨港工業區和南港工業區；體現濱海新區社會和諧、環境優美的中新天津生態城和海濱旅游區。筆者認為，這樣將各個功能區分開來，以各個功能區為基點，多個中心同時發展，各相關中心之間建立有效聯系。首先，可以保證各功能區分工明確，便于濱海新區的資源統一調度，提高了土地、能源等的利用效率；其次，提高功能區內部的產業關聯度，互相扶持，資源互補；再次，各關聯功能區可進一步加強聯系，真正發揮產業的聚集效應，增強濱海新區的綜合競爭力。（圖2）

回顧濱海新區的規劃歷程，從1999年濱海新區總規劃提出的“一心三點”點狀發展，到2005年濱海新區總規提出的“一軸一帶三城區”點軸發展，再到2009年提出“一核雙港九城區”空間結構，符合城市空間結構發展的一般規律，實現了對以往濱海新區規劃思想的繼承與發展。政府還應不斷完善行政管理體制，建立統一的行政架構、高效的領導機構，使濱海新區輕裝上陣，更快更好地發展經濟，推動天津成為北方經濟中心。

（作者單位：天津財經大學）

主要參考文獻：

[1]邢卓，周長林.從工業區到綜合城區―天津濱海新區產業功能區的三次轉型[A].城市規劃和科學發展―2009中國城市規劃年會論文集，2009.

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××是發展中國特色社會主義的重大戰略思想，××的第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面、協調、可持續，根本方法是統籌兼顧。××，極大地發展和豐富了中國特色社會主義理論體系，是建設中國特色社會主義重要的理論基礎，是我市“全面達小康、建設新江都”的重要指導方針，也是財政工作的行動指南。

財政是黨和政府履行職能的物質基礎、體制保障、政策工具和監管手段。近幾年，在市委、市政府的正確領導下，財政部門堅持以××統領財政工作，緊緊圍繞全市跨越發展和“三年倍增”的目標，主動服務發展，關注民生，取得了財政收入增長幅度高、財政支出結構調優力度大、財政管理改革創新多的明顯成效。同時，我們也看到，隨著經濟社會的發展，財政部門所肩負的推進科學發展、建設和諧社會、促進機制體制創新的職責和任務越來越重，人民群眾和社會各界對財政工作的期望和要求越來越高。財政工作要履行好職能，必須圍繞大局、研究大局、服務大局。目前，十七大精神是全國大局，市委十一屆六次全委擴大會議精神是全市大局。歸根結蒂，學習實踐××是財政部門最大的大局。我們要通過深入開展學習實踐活動，真正把思想認識高度統一到××上來，統一到市委、市政府各項決策部署上來，才能更好地發揮財政資金和政策的積極作用，推進我市經濟社會又好又快發展，才能不辜負人民群眾和社會各界對財政工作的期望，不辜負市委、市政府對財政部門的重托。我感覺，財政部門學習和實踐××，應當做到“三個著力”。

1、著力解決突出問題，在推動發展上有新成效。××核心是解決“實現什么樣的發展、怎樣發展”的問題。當前，國內國際經濟形勢變化復雜，國家財政政策、貨幣政策作出了重大調整，財政各項減收增支因素更加集中，財政保障壓力和平衡壓力加大。在這種情況下，財政面臨的挑戰前所未有，財政面臨的機遇也前所未有，能不能抓住新機遇、實現新發展，關鍵看能不能把××貫穿于財政工作的整個過程和各個方面。因此，我們要按照××要求和國家拉動內需十項措施精神，積極加以應對。一是發揮作用，推進發展。××，發展是第一要義。我們要繼續堅持經濟建設中心，全力為全市經濟持續快速健康發展提供全方位服務。完善市與開發區財政體制，集中財力，傾斜政策，推進沿江開發加快發展。推進企業自主創新和技術改造，引導金融機構加大對企業支持力度。支持傳統服務業做大做強，加快培育倉儲物流、旅游休閑等現代服務業。加大節能減排和生態建設的投入力度，促進循環經濟發展。加強資金安排和調度，加快實施重點工程和基礎設施建設。同時，重視對國家宏觀經濟政策、稅改政策、貨幣政策、財政體制政策的研究，分析政策調整對財政收支的影響，主動做好我市收支政策調節、財政體制調整、上報數據管理、加大上爭力度等工作，積極應對政策變化，趨利避害，保證江都的地方利益最大化，為經濟財政健康發展服務。二是優化結構，關注民生。科學發展的核心是以人為本，××的最終目的是實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益，著力解決群眾最關心、反映最強烈、利益最直接的現實問題。重點突出農村義務教育經費保障、職業教育培訓基地建設、完善扶困助學機制。建立靈活就業人員財政補助制度，完善新型農村社會基本養老保險制度，提高城鄉低保和優撫對象生活補助標準。支持廉租住房保障制度建設，加快解決城市低收入家庭住房困難。提高農村新型合作醫療補助標準，擴大城鎮居民基本醫療保險覆蓋面，改善基層衛生醫療條件，健全城鄉醫療救助制度。三是加大投入，服務“三農”。農村的穩定和發展是全市實現協調發展、科學發展的重要內容。我們將繼續實施農村新五件實事，推進新農村建設。加大財政投入，支持農產品生產基地、農業園區建設，改善農田水利基礎設施，推進農村飲水安全工程、沼氣等設施建設。扶持小額貸款組織，培育民營性質的村鎮銀行、農民資金互助合作等新型農村金融組織。引導信貸資金、民間資本投入“三農”，促進農業現代化建設。調整市鎮財政體制，進一步提高鎮級人均財力標準、村級三項資金和社區補助標準，繼續實施困難鎮編制內公務員工資統發，保證基層組織穩定。

2、著力完善體制機制，在創新管理上有新突破。善不善創新是檢驗會不會發展的標尺。在學習實踐活動中，我們要按照十七大對財政改革提出的新要求和市委、市政府的部署，以更加堅定的決心、更加積極的態度、更加有力的措施，進一步深化財政改革，進一步建立健全有利于科學發展的公共財政制度。一是進一步完善預算管理制度改革。在市直部門全面推行“零基預算、綜合預算”管理辦法，實行部門收支脫鉤，核定非稅收入執收直接成本。規范預算調整審批程序，增強預算約束力。改進預算編制方法，實行項目支出財政審核管理。以開展專項資金和預算編制績效評價為重點，加強部門預算的精細化管理和完整性管理。二是進一步深化非稅收繳制度改革。制定非稅收入管理實施細則、非稅收入票據管理辦法，健全非稅收入收繳信息管理系統。清理歸并票據種類，應用計算機和網絡技術對收繳全過程實施監控。實行非稅收入“單位開票、銀行代收、實時入庫（或專戶）”的征繳方式。建立非稅收入目標考核機制，防止因公務員津貼補貼規范和收支脫鉤的實施，帶來收入下滑。同時，改革政府基金征收模式，主動消化行政事業性收費項目取消帶來的影響。三是進一步強化財政支出問效管理機制。健全財政監督長效管理機制，大力開展財政支出績效評價工作，著手建立和完善財政支出績效評價指標體系,加快建立與公共財政相適應、以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心、以結果為導向的資金管理模式，切實提高資金的使用效益。四是進一步深化投融資體制改革。抓住當前擴大投資、拉動內需的良好機遇，做大投融資平臺，豐富融資手段，擴大融資規模，為開發區建設、城市交通基礎設施建設提供良好的融資服務。

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(一)土地緊缺和浪費并存有些縣的工業發展存在土地瓶頸問題，每年招商引資需要大量土地，而省每年下達用地計劃很少，遠遠不能滿足工業用地的需求。同時,土地的利用率不高現象較為普遍,土地浪費嚴重。此外,土地報批時，審批程序多，速度慢，歷時長，費用成本高，影響企業的投入運營。

(二)資金不足資金已成為制約安徽省縣域經濟發展的一個重要因素。縣域工業大多是一些中小企業,出于安全考慮，很多金融機構只愿意將錢貸給當地的大企業大集團，實際上好多大企業不缺資金，而資金緊張的當地中小企業，因資信較差，卻爭取不到銀行貸款。

(三)經濟開發區管理體制不健全經濟開發區是工業經濟的重要載體，經濟開發區管理體制的不完善，會影響其功能的發揮，不利于縣域工業發展。如霍邱縣經濟開發區采用的還是鐵礦局體制，機構和人員不足，財政體制采取的不是一級財政;壽縣工業園區與農場合作體制未能完全理順，行政管理體制一直滯后園區的發展，園區自主經營體制未建立，未能形成自我造血功能，影響了園區的發展速度;臨泉縣工業園區的事權與人權不能分離，辦事效率低。

二、加快安徽縣域經濟發展的政策建議

(一)解放思想，更新觀念面對改革開放步伐的加快，市場經濟體制的成熟，為不斷加快縣域經濟發展步伐，廣大干部群眾要把解放思想、更新觀念放到更加突出的位置，不僅要自覺破除小富即安、小進即滿的思想，而且要把發展作為一種主旋律，不要怨天尤人、因循守舊，而要開拓進取、搶抓機遇，充分發揮主觀能動性，努力開創縣域經濟新局面；不僅要大力推進經濟體制改革，增強縣域經濟發展活力，而且要積極學習先進地區的發展經驗和發展理念，破除自我約束。只要縣(市)委、政府“一班人”解放思想，轉變觀念，因地制宜，大膽創新，創造一個寬松的經濟發展環境，樹立市場觀念、競爭觀念，確定好縣域經濟的發展戰略，積極探索，勇于實踐，就能逐步走出一條切合本地實際的經濟發展新路子。

(二)結合當地實際，分類指導安徽省縣與縣之間自身條件、發展水平差異很大，如果都采用同一政策，勢必會影響預期的效果。縣域經濟是特色經濟，特色經濟需要特色政策，上級部門要根據縣的實際情況制定一些特殊政策。安徽有些縣(市)的經濟發展較好，比如肥西、無為、當涂和天長等縣(市)。對這些縣(市)要進一步放權，通過直接下放和委托下放兩種方式下放一些權限，比如可以擴大基本建設、技術改造和外商投資項目的審批權。對一些經濟基礎較弱的縣，關鍵是要通過輸血增強其“造血”功能，可以在項目安排、財政轉移支付和人才掛職等方面加大扶持力度。

(三)加強基礎設施建設基礎設施建設滯后一直是制約一些縣發展的“瓶頸”。首先，要完善水利基礎設施。水利是農業的命脈，具有很強的公益性、基礎性、戰略性，要加大財政的投入力度，并通過稅收優惠、財政貼息等手段，吸引社會資金增加投入，加快農村水利基礎設施建設。同時還要完善農村水利的管護機制。其次，要著力改善農村交通條件。加強高速公路建設，確保縣縣通高速公路；加快村村通水泥路建設步伐，并提高其建設質量。最后，要盡快完善工業園區的基礎設施，為企業發展營造良好的外部條件和環境，同時也增強對外來企業的吸引力。

(四)立足當地優勢，發展特色經濟各縣(市)發展經濟時，在產業選取上要立足當地的實際情況，選擇適合自己發展的產業，重點培育，形成具有地方特色的產業體系。在具有特色農產品優勢的地區，要大力推進農業產業化進程，做好農產品加工、運輸和銷售一體化。在具有礦產資源優勢的縣(市)，要盡量將初級產品就地加工生產，延長產業鏈，提高產品的附加值；在礦產資源的開采和使用過程中，要根據“誰利用誰補償，誰受益或者誰損害誰付費”原則，建立生態環境補償機制。在具有旅游資源優勢的縣(市)，要大力發展旅游業，同時帶動運輸、住宿、餐飲等服務業的發展。具有交通優勢的縣(市)，可以大力發展貿易運輸業，力爭成為周邊地區的商品集散地。

(五)提高土地利用率完善土地利用評價機制，積極探索土地資源集約節約利用的有效途徑。加強工業園區和分行業工業用地投資強度的導向，完善單位面積投資強度、產出水平和容積率等準入標準，建立項目評估辦法和標準，禁止不符合標準的工業項目上馬。建立園區用地年度監測制度，加強土地開發強度考核監督和土地利用規劃實施評價，整合低效利用土地資源的建設項目，提升土地的集約節約利用水平。積極推行多層標準廠房，節約用地規模，引導、鼓勵企業通過整合挖潛，增加容積率和翻建多層廠房。嚴格執法，從源頭抓起，堅決查處違法用地，加強閑置地和半拉子工程的處理力度，對無力續建的項目，按有關政策收回土地，把更多的土地資源掌握在政府可調控范圍內，以保持土地使用的低價格，吸引更多的外資入駐。加強建設用地管理，對工業區的建設用地可以一次規劃預留，分階段實施征用的辦法，避免土地長期閑置浪費。

(六)緩解中小企業融資難問題一要提高中小企業自身素質。二要間接融資和直接融資并重。三要完善中小企業擔保體系。建立資本金補充機制，逐年增加有政府背景的擔保機構擔保基金投入，提高其擔保能力。鼓勵民營擔保公司發展，大力引進外來擔保公司，發展多種模式的擔保機構。

篇8

截至2009年底,全國縣級行政區內人口總數達9.31億,占全國總人口的70.10%;地區生產總值達15.05萬億元,占全國GDP的50.05%;地方財政一般預算收入6592億元,占全國的23.01%。由此可知,區縣經濟在整個國民經濟中具有相當重要的地位,關系到國家的繁榮和穩定,即“郡縣治則天下安”。同時,區縣經濟也存在若干問題,例如區域發展極不平衡、發展要素供應不足、經濟發展低效盲目、城鄉差距依然較大、地方保護現象嚴重等,發展與問題并存,令人喜憂參半。

特色是區縣經濟的靈魂所在,發展良好的區縣經濟必然是全面調動核心資源,尋找到契臺自身情況的發展道路。

當前,應以推進新型工業化和新型城鎮化作為區縣經濟發展的兩大主題,促進城鄉和諧發展,同時圍繞“擴權強縣”和農業產業化積極進行體制改革。應從管理體制上對區縣經濟“松綁”,以“擴權強縣”改革為契機,通過扁平化放權式改革把區縣經濟做強,具體包括財政體制改革、金融體制改革、土地流轉制度改革等。

區縣經濟要實現跨越式發展需要關注四大方面的戰略對策:

一是找準定位,促進協同發展。準確定位是區縣經濟發展的第一步,也是區縣經濟發展戰略最重要的一環。在區域統籌發展中,雖然大城市、區域巨頭的作用至關重要,但核心還是對于中小城市的合理定位。應通過大城市與周邊區縣的產業互補、錯位競爭、基礎設施共建共享等,實現區域經濟的共同發展。

二是立足實際,突出特色經濟。區縣經濟發展必須基于區縣實際,以市場為導向,以本地資源優勢為依托,以經濟效益為核心,選擇農業服務牽引型、工業催生型、城市輻射型、旅游開發型、礦產資源型、農產品加工型、外資推動型等特色發展模式。同時,要加強規劃,合理布局,促進產業集聚。通過建立開發區、創業園,吸引企業集聚,發展專業化、規模化的產業集群,提高區縣經濟的集約化程度。對于技術水平比較高。發展基礎比較好的現代加工型鄉鎮工業和服務面廣的第三產業要向縣城集中。

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關鍵詞：遼寧沿海經濟帶；問題；財政政策

中圖分類號：F81 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）13-0024-03

遼寧沿海經濟帶作為東北地區唯一的沿海區域和開發開放條件最好的地區，其整體開發戰略自2005年啟動以來，進展順利，成效初顯，成為引領遼寧乃至東北三省經濟發展的火車頭。2009年7月，遼寧沿海經濟帶作為整體開發區域被納入國家戰略，標志著遼寧沿海經濟帶的發展迎來了前所未有的機遇。財政作為政府宏觀調控的重要手段，在支持遼寧沿海經濟帶發展過程中肩負著重要職責。近些年來，為落實遼寧省委、省政府開發開放沿海經濟帶的重大戰略舉措，省財政先后出臺了產業項目貼息、稅收增量返還、招商引資獎勵等政策措施，有力推動了沿海經濟帶的發展。但在實際應用中，現行的財政支持政策凸顯出層次低、力度小、時限短、手段單一等不足，尚需加以改進、完善、提高。

一、遼寧沿海經濟帶開發建設的現狀

從2004年“五點一線”戰略構想的首次提出，到2009年遼寧沿海經濟帶戰略上升為國家戰略，時至今日，遼寧沿海經濟帶的開發建設已經經歷了六個年頭。總體看來，六年來，沿海經濟帶的開發建設有序進行，招商引資也成效初顯。據統計，遼寧沿海經濟帶GDP占遼寧全省GDP的比重由2005年的49.7%上升至2008年的51.6%；遼寧沿海經濟帶GDP的年增速則由2005年的11.33%增至2008年的21.99%。具體說來，首先，土地開發整理有序進行。截至2008年6月底，沿海重點發展區域已開發土地面積157.5平方公里，占起步區總面積的71.64%；其次，基礎設施建設取得重要進展。截至2008年6月底，“五點”沿海重點發展區域固定資產累計投入資金437.1億元，基礎設施建設累計投入資金190.4億元，全長1 443公里的遼寧濱海公路已經全線通車；再次，招商引資步伐加快。近四年來，遼寧沿海經濟帶吸引外資年均增幅都在50%以上，截至2009年第一季度，遼寧沿海經濟帶累計簽約項目756個，投資總額達4 375.9億元，其中合同外資額133.8億美元；最后，區內企業生產運營情況良好。截至2008年9月底，累計開工運營項目453個，項目投資總額1 068.8億元。

二、遼寧沿海經濟帶開發建設存在的問題

盡管實現了良好開局，然而，遼寧沿海經濟帶的開發建設還僅僅處于起步階段，特別是受東北地區經濟總量偏低、對外開放度低、市場競爭能力弱的大環境影響，沿海經濟帶的開發建設還存在著一些亟待解決的問題，需要引起高度重視，逐步加以解決。

（一）園區產業定位重疊，缺乏必要的協作

遼寧沿海經濟帶戰略的實施使得沿海區域各園區相繼開工建設，在短時期內形成了“百花齊放”局面，但同時也出現了“百舸爭流”態勢。不同園區功能定位和產業布局雷同的現象十分突出，導致資源配置總體效率低下，區域競爭加劇。以船舶工業為例，船舶修造項目正在遼寧沿海經濟帶“全面開花”：從大連北端的長興島到最南端的旅順開發區147.4公里的海岸線和港灣上，聚集了大連船舶重工、中遠船務和韓國STX集團造船基地等項目；營口沿海產業基地規劃發展1萬噸級以下的船舶制造及甲板機械等配套產業，其2015年目標是200萬載重噸；盤錦船舶工業園區重點發展5萬噸級以下各類中小型船舶修造以及船舶配件產業，并提出至2010年末達到200萬載重噸；作為中國軍用艦艇制造基地的葫蘆島船廠計劃將造船能力發展到500萬噸；丹東的目標同樣為200萬載重噸。可見，在遼寧沿海經濟帶各地中，均有造船、修船業的發展基礎或相應的發展規劃。因此，如何采取錯位發展，避免重復投資，將成為必須解決的問題。

（二）產業集群“聚”而不“群”，尚未形成區域性產業集群競爭優勢

現階段遼寧沿海經濟帶內的產業集群存在“聚”而不“群”現象。具體地說，集群內的企業僅僅是空間的集聚，雖然集于一地，但沒有形成相互關聯、相互依存的專業化分工協作的產業體系，彼此缺乏關聯、配套與協同效應。由于沒有專業化的分工協作，多數企業都是獨立作戰，難以形成本地化的產業優勢，產業集聚度不足。據有關部門統計，從產業集群發展過程看，遼寧產業集群的集聚度1985年是10.72%，1994年是11.11%，2002年是6.06%，2005年是6.96%，2008年為6.83% [1]。比如大連的軟件產業，其產業群內企業之間業務關聯性和技術關聯不大，缺乏明確的產業分工和產業特色，配套能力差，產業結構趨同嚴重。而且群內企業和大學及科研院所的互動機制不健全，企業科研能力弱，缺乏發展后勁。

（三）區域創新體系不完善，企業創新能力弱化

自主創新能力是能夠帶來長期競爭優勢的核心競爭力，作為創新要素在區域層次上的聚集和整合，區域創新能力被認為是推動地區經濟增長和社會進步的不竭動力。然而，長期實行計劃經濟所造成的體制束縛和傳統產業的結構剛性，使遼寧省區域創新體系在環境建設、主體培育、市場完善、創新成果產業化等方面遇到了前所未有的挑戰，企業創新能力極度弱化。具體表現為：企業科技創新主體地位弱化，科研成果轉化率較低；研發投入不足，人才的結構性矛盾突出。據統計，2006年，遼寧大中型企業科技投入占銷售收入的比重為1.4%，僅處于維持水平，在全國排名第二十位，與發達國家3%～5%的水平相比，也相去甚遠；技術引進效益低下，對國外技術的消化吸收與再創新不足。據統計，從1984―2003年的二十年間，遼寧省技術引進投資約為318億美元，與日本全國1950―1972年二十三年間的技術引進費用相當，然而，引進效果卻有天壤之別。日本達到了當時世界技術的領先水平，而我們用差不多的時間和投入，到今天絕大多數行業還落后國際先進水平約二十年左右；缺少鼓勵和支持自主創新的環境氛圍。

（四）引進的產業項目質量不高，對區域發展有帶動作用的重大項目偏少

目前，遼寧沿海經濟帶招商引資引進項目主要存在著“四少”現象：一是重大項目少。各園區對于依靠產業集群提高國際競爭力的關注不夠，真正具有牽動力的龍頭項目尚待尋找；二是高科技項目少。從目前引進的項目上看，引進的制造業項目多屬勞動密集型，大部分處于產業鏈和價值鏈的低端；三是獨具特色項目少。在園區發展的初期階段，有的園區的起步區內，項目擺布龐雜，缺少制造業、能源工業、農產品深加工等特色產業；四是外資進入項目少。入區的國外大型跨國公司和世界五百強企業少，到年底僅有39個外資項目入駐，占入區項目總數的25.8%。

此外，從“五點一線”沿海經濟帶內部來看，六市的經濟發展水平很不平衡。大連作為區域的核心城市，其經濟發展水平遙遙領先，而其他五市差距很大，它們經濟總量之和僅為大連的82.3%。同時，遼寧沿海經濟帶也尚未像“珠三角”和“長三角”那樣形成以某一城市為核心，輻射帶動整個區域的沿海區域經濟一體化的發展格局。

三、促進遼寧沿海經濟帶發展的財政政策

（一）深化財政體制改革，推進體制機制的創新

研究促進遼寧沿海經濟帶騰飛的財政支持政策，首先應通過深化改革，實現財政體制機制的創新。目前，遼寧沿海經濟帶卻屬于行政分割狀態下的“諸侯”經濟，要實現東北老工業基地振興和遼寧沿海經濟帶騰飛，打破行政區劃壁壘和自我封閉的經濟體系十分必要。與此同時，要進一步明確政策的適用空間，體現出不同區域空間適用政策的差別。對于沿海經濟帶六個市，要根據不同情況，不同經濟規模，不同的承受能力，研究不同的財政政策。劃分好政府間事權，明確責任，在遼寧沿海經濟帶區域內，可以考慮率先推進“省管縣”財政體制的試點。

（二）積極完善遼寧省內的財政支持政策

全面貫徹落實國家支持東北老工業基地振興及遼寧沿海經濟帶發展的優惠政策，并進一步加大財政稅收優惠政策的力度。對沿海經濟帶內企業為開發、生產國家鼓勵發展的重大技術裝備和產品而確有必要進口的關鍵零部件及原材料，免征進口關稅和進口環節增值稅；加大企業研發投入稅前扣除力度，鼓勵企業增加研發投入，凡是企業研究開發新產品、新技術、新工藝發生的各種費用，允許企業當年實際發生的技術開發費用按規定100%扣除的基礎上，再按當年實際發生額的50%在企業所得稅稅前加計扣除，實際發生的技術開發費用當年扣除不足部分，可按稅法規定在五年內結轉抵扣；此外，對投資裝備制造業等鼓勵產業的基礎設施繳納的土地出讓金以及城市、村鎮基礎設施配套費等稅費，按規定的最低標準征收。盡快制定《遼寧省（各市）政府采購自主創新產品目錄》，建立自主創新產品政府采購制度，向社會并實行動態管理。省市各級政府的采購在同等條件下，應優先采購區域內企業的創新產品。

（三）努力爭取國家財政的支持政策

目前遼寧沿海經濟帶發展面臨非常好的時機，國家宏觀調控將“保增長”作為首要目標，因此中央對地方轉移支付力度顯著加大，這就非常有利于遼寧爭取中央補助支持一些大項目的建設。為此，積極向國家爭取給予遼寧沿海經濟帶一定規模的專項資金支持，特別是要爭取國家財政對港口、交通、機場、道路、水利等建設的專項支持。應建議中央比照濱海新區產業基金對東北基礎設施建設給予特殊補貼。此外，鑒于遼寧兼具老工業基地和沿海地區的特殊身份，應向中央積極爭取增值稅全面轉型試點區域。

（四）發揮財政資金的引導作用，構建促進沿海經濟帶發展的多元投融資平臺

1.建立遼寧沿海經濟帶產業發展基金。發揮政府資金的引導作用，設立產業發展基金，是促進沿海經濟帶發展，實現產業園區上規模、上水平的基礎性前提。為此，應積極籌建遼寧沿海經濟帶產業發展基金。資金來源可以考慮以下幾種：一是省財政每年現有的 3 億元專項資金存量；二是整合部分財政專項資金；三是變現部分國有資產資源；四是積極爭取中央財政專項資金支持。由此形成一定規模的產業發展基金，通過財政貼息、基礎設施建設投入等形式，以支持沿海經濟帶的發展

2.大力推行 BOT（建設、經營、移交）、PPP（公用事業市場化）等運營形式。運用政府的特許經營權（如 BOT、PPP 等），實現基礎設施和公益項目的建設、運營、管理等問題，已被國內外實踐證明是行之有效的實現形式。建議在遼寧沿海經濟帶的開發建設過程中，積極探索市場化的運營機制，避免政府過多包攬和“政府失靈”現象的發生。

3.引導國內外風險資本為沿海經濟帶發展提供資金支持。讓風險資本機構為私營企業技術開發活動提供股權投資、購買債券、契約貸款、技術開發貸款、租賃服務等財力支持，緩解企業尤其是中小配套企業資金不足的困境。此外，可以考慮允許各城市銀行以發行技術彩票的形式籌集部分風險資金，以彌補該銀行因資助研究開發項目所造成的虧損。

4.鼓勵民間資本參與沿海經濟帶的開發建設。積極推動設立民營經濟投資公司，建立和完善創業投資機制，構建民營經濟融資平臺。鼓勵和引導民營資本依據國家法規政策興辦各類金融組織，參與銀行、證券、保險等各類金融機構的改制改組。

5.優化金融服務軟環境。鼓勵產權交易市場和場外交易市場發展，開展面向園區企業的產權、股權交易業務和股權托管業務，促進企業產權、股權流動。鼓勵企業和其他市場主體在園區設立信用擔保機構、再擔保機構，為中小企業提供以融資擔保為主的信用擔保。園區建立信用擔保機構風險準備金制度和財政有限補償擔保代償損失制度；園區建立企業信用信息系統，實現信用信息在政府部門、企業和其他市場主體之間的信息共享；政府應當培育信用產品的應用市場，在政府采購、公共財政資助、項目招標、貸款貼息、資質認定等事項辦理中使用記載企業信用記錄和揭示企業風險狀況的信用報告；鼓勵服務于園區的金融機構、擔保機構使用由獨立第三方信用中介機構出具的企業信用報告，防范信用風險；鼓勵服務于園區的信用中介機構為企業和其他市場主體提供信用調查、信用評價、信用管理咨詢等專業化信用服務。

此外，還可以考慮運用中央財政地方發債的有利契機，按照基礎性、公益性、風險可控性的原則，通過項目儲備、打捆包裝形象設計等，適時適量推進地方債的發行，以多渠道籌集建設發展資金。

參考文獻：

[1]王志，武獻華.遼寧沿海經濟帶戰略中的自主創新問題研究[J].財經問題研究，2010，(5).

篇10

關鍵詞：政府債務 國家政策 規模 風險

一、前言

所謂政府債務是指各縣（市）、區級政府為債務人，根據相關的法律條文，依法承擔與債權人之間簽訂的債務協議或合同中所規定的相關債務償還義務，與普通的債務關系相似，只是各縣（市）、區級政府代替私人成為了債務人。各縣（市）、區級政府債務主要有直接債務、擔保債務和政策性掛賬三種類型，其中直接債務在政府債務占有比較大的比重。由于我國的基本國情處于并將長期處于社會主義初級階段，需要大量的基礎設施建設，而這些又需要充足的資金，許多地方級政府需要向銀行貸款來運轉。既然是債務關系，就存在著一定的利益風險，如果處理不當，會給政府帶來極大的經濟虧損，因此，政府債務問題一定要引起足夠的重視，本文將對現有政策下，縣（市）、區級政府的債務規模和規避風險的途徑進行探究，希望對解決政府債務問題有所幫助。

二、各縣（市）、區級政府的債務問題規模及原因

多數地方政府靠外借貸款支撐日常運轉已經成為眾所周知的消息，財政赤字現象頻頻出現在我國地方的財政問題中，且呈逐年上升的趨勢，我國各級政府彌補財政赤字的主要途徑就是從銀行貸款，而銀行貸款不僅需要償還本金，還需要支付利息，隨著貸款的金額越來越大，所需要支付的利息也越來越多，政府也就需要承擔更嚴峻的債務償還問題，給政府部門帶來財政風險和危機，據不完全統計，2013年年中，我國地方政府債務的總規模已高達17.9億元，2014年的數據已于2015年1月5日之前上報，但據市場預計債務規模還會繼續增加。究其原因，主要有以下三方面內容：第一，經濟原因，我國還處于發展中國家，經濟發展水平不高，為了加快我國經濟發展的步伐，需要投入大量的資金用于各種基礎設施建設和工業化建設，而縣（市）、區級政府作為地方政府，其財政能力參差不齊，大部分地方政府難以滿足巨額資金需要，出于經濟發展的考慮，只能選擇向銀行貸款。第二，體制原因，我國地方政府的“財政大權”與“事權”配置不當，可供支配的財力只占據收入財力的一小部分，從現在的市場經濟來看，政府并沒有從中退出，而是廣泛活躍的在各大利潤項目，大力投資各類經濟技術開發區和收益利率高的項目，盡管如此，繁重的社會公共服務的壓力又壓在各級政府的肩上，可供支配的少量財力難以支配起巨額支出；我國現有的經濟體制還不完善，與當下的市場尚未完全匹配，存在著很多的弊端和問題需要解決。第三，管理不善，據了解在地方政府中尚未設立一個專門的債務管理部門管理政府的高額債務，政府債務問題只是由財政部門兼管，管理欠妥，缺乏一套完整、科學的債務計算、管理、監督體系，使得政府的債務問題越來越嚴重，并且，這些債務問題不屬于政府財政管理范疇，不作為公開內容，所以無法進行有力、合法的監督，這就使得它雖然對政府財政有著巨大影響作用，卻失去了政府的控制。

三、各縣（市）、區級政府的債務風險的規避途徑

（一）合理利用存量債務

合理利用存量債務就是使存量債務發揮它的最大價值，存量債務可以與城市特有的資源相結合，將存量債務用于一些項目投資中享受收益，使現有的存量債務增值，減輕債務負擔；還可以將這些債務轉化為正常的國家財政投資，這就可以爭取從上級政府獲得資金，減少債務；也可以對不同的債務區別對待，償還期限長的債務用于長期投資，償還期限短的債務用于短期投資，在保證存量債務的利益最大化的同時盡早償還部分債務。

（二）完善政府財政體制，建立債務管理體系

一切問題解決的根本就是要從本質入手，要想徹底改變我國政府的債務問題，就要深入我國財政體制改革，增加稅收來源，減輕地方政府的債務負擔，提高防御債務風險的能力。中央應該深入了解地方政府的難處，從自己的稅務收入中分一部分給當地政府，并減少一些共同享有的稅收，增加地方政府財政來源。還要完善我國的財政體制，滿足當下的市場經濟體制，實現真正的“財權”、“事權”合理配置，根據當地政府的財政能力賦予相應的權力，對政府機關進行重整，提高政府部門的行政能力，完全財政部門的財政預算和管理能力，使政府的財政支出用得恰到好處，減少不必要的浪費。更重要的一點就是建立完善的債務管理體系，清晰的記錄政府所有的債務，透明管理，定期結算，償還部分債務，有效減少債務風險。

（三）完善相應法律

我國現有的法律不允許政府負債，迫于無奈，很多地方政府不得不私下運作，這就使得中央政府難以掌握地方政府債務的真實情況，因此，我國應該建立相關法律，使政府負債合法化，地方政府的債務在中央的幫助和掌控之下，自然可以化解債務危機。

四、結束語

由于經濟發展的需要、政府財政體制的不完善和缺乏管理等多種原因使得我國各縣（市）、區級政府的債務問題日趨嚴重，規模不斷壯大，為了我國經濟更好的發展，一定要認真對待這個問題，采取合理有效的措施，及時規避風險。化解危機。

參考文獻：

[1]楊大楷，汪若君.政府競爭視角下的地方政府債務研究：理論分析與模型構建[J].管理現代化，2014年1期