農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度范文

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篇1

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；征收補(bǔ)償制度；完善

前言

我國的土地征收補(bǔ)償制度以保障被征地人員的基本生存權(quán)為目的和原則，這一制度的形成和變遷受到多種因素的影響，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、相關(guān)制度效益評(píng)價(jià)、政治體系改革及征收者的相關(guān)利益等。隨著相關(guān)背景的變化，雖然對(duì)被征地人員生存保障方式也由一次性經(jīng)濟(jì)保障逐漸向長期社會(huì)保證等多方位、可持續(xù)保障轉(zhuǎn)變，但仍不可避免會(huì)存在眾多不完善之處。當(dāng)下，土地案件仍在不斷增加，各種極端事件也時(shí)有發(fā)生，被征地農(nóng)民的生活得不到保障。導(dǎo)致這些社會(huì)問題的真正原因并不是城市化的天然缺陷，而在于我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的不健全[1]。因此，建立公平、科學(xué)且合理的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度，對(duì)于保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要意義。

1.當(dāng)下我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度存在的問題

1.1土地征收補(bǔ)償原則不合理

我國的《土地管理法》中規(guī)定我國目前的農(nóng)村征收土地采用的補(bǔ)償原則為原用途補(bǔ)償原則，這種規(guī)定形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)民為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。換句話說，即原用途補(bǔ)償原則僅著重于土地征收補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民基本生存權(quán)的滿足，而農(nóng)民的發(fā)展權(quán)并沒有考慮到，這顯然意味著原用途補(bǔ)償原則是一種不公平原則。因?yàn)閷?duì)農(nóng)民而言，土地意味著一筆家庭財(cái)富，是生活和發(fā)展的一種最基本保障。長期以來，國家在政策上往往是采用犧牲農(nóng)業(yè)來支持工業(yè)，犧牲農(nóng)村來發(fā)展城市的思路和方法，農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)品的價(jià)格相差較大，這就導(dǎo)致農(nóng)民在自己土地上的年均產(chǎn)值降低。那么按照土地原用途補(bǔ)償原則，這就注定了對(duì)農(nóng)村土地的征收補(bǔ)償不足以彌補(bǔ)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失，這對(duì)失地農(nóng)民而言，無疑是一種“二次傷害”。

1.2農(nóng)村土地征收補(bǔ)償范圍過于狹隘

目前，我國的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶峭恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。與其他發(fā)達(dá)國家相比相差懸殊，以日本為例，其農(nóng)村土地征收補(bǔ)償范圍包括土地征收損失補(bǔ)償、通損補(bǔ)償、少數(shù)殘余地補(bǔ)償、離職者補(bǔ)償以及事業(yè)損失補(bǔ)償?shù)取？梢?，發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償除了土地征收造成的直接損失外，包括諸多間接損失補(bǔ)償。另外，我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償范圍還未包括土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，即未涵蓋土地承包經(jīng)營權(quán)的喪失給農(nóng)民造成的損失[2]。根據(jù)《土地管理法》中的相關(guān)條例規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)人D農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償，農(nóng)民個(gè)人在法理上不是土地所有權(quán)人，因此，土地補(bǔ)償費(fèi)無法落入到個(gè)體農(nóng)民手中。

1.3農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照土地在前三年年均產(chǎn)值的倍值來計(jì)算，土地補(bǔ)償費(fèi)僅為6～10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)僅為4～6倍。甚至還限定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最高限額，即不得超過征收土地在前三年年均產(chǎn)值的30倍，但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，很少有地方政府會(huì)給足這30倍的頂值。可見，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，它忽視了土地潛在的非農(nóng)價(jià)值，而這種非農(nóng)價(jià)值往往是在地方政府高價(jià)轉(zhuǎn)讓給用地單位時(shí)才得以顯現(xiàn)。這樣的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然會(huì)造成地方正度低價(jià)征收土地，高價(jià)轉(zhuǎn)染土地的現(xiàn)象，無疑侵害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益和最低生活保障。

2.完善該制度的建議

2.1確立公平合理的土地征收補(bǔ)償原則

土地征收補(bǔ)償原則表達(dá)了政府對(duì)被征地農(nóng)民的整體態(tài)度，因此，確立公平合理的土地征收原則D相當(dāng)補(bǔ)償原則（即主要指完全補(bǔ)償，但同時(shí)應(yīng)考慮到政府的財(cái)政能力，有可能會(huì)出現(xiàn)不完全補(bǔ)償），這對(duì)控制政府征收行為、維護(hù)失地農(nóng)民的利益具有重要意義。為此，應(yīng)從在憲法中加以規(guī)定這一方面作為出發(fā)點(diǎn)。憲法作為公民私權(quán)利的保證書，理應(yīng)規(guī)定土地征收補(bǔ)償制度?？稍谝院蟮膽椃ㄐ拚钢写_立一個(gè)“相當(dāng)補(bǔ)償原則”，將征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t寫入條文，明確規(guī)定對(duì)于可以舉證且具有客觀價(jià)值的遷移損失、營業(yè)損失等可量化的財(cái)產(chǎn)損失予以一定的補(bǔ)償，為《土地管理法》規(guī)定具體的土地征收補(bǔ)償制度奠定基礎(chǔ)。

2.2擴(kuò)大農(nóng)村土地征收補(bǔ)償范圍

作為補(bǔ)償制度的核心問題，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償范圍是失地農(nóng)民最為關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，因?yàn)樗苯記Q定了征收補(bǔ)償?shù)膹V度。具體來說，補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)共同決定了失地農(nóng)民最終獲得補(bǔ)償?shù)亩嗌?，補(bǔ)償范圍的擴(kuò)大進(jìn)一步維護(hù)了農(nóng)民這一弱勢群體的利益。因此，為最大程度保障失地農(nóng)民的利益，應(yīng)積極借鑒發(fā)達(dá)國家或其他省科學(xué)的做法來擴(kuò)大農(nóng)村土地征收補(bǔ)償范圍[3]。如日本、德國和臺(tái)灣，其中，德國的土地征收補(bǔ)償范圍包括土地或其他標(biāo)的物權(quán)利損失補(bǔ)償、營業(yè)損失補(bǔ)償以及征收標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償。臺(tái)灣的土地征收補(bǔ)償范圍包括地價(jià)補(bǔ)償、改良物補(bǔ)償、連接地?fù)p害補(bǔ)償。從我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平現(xiàn)狀，并從保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的角度來考慮，應(yīng)在原來土地征收補(bǔ)償范圍的基礎(chǔ)上，增加通損補(bǔ)償、殘存地補(bǔ)償、鄰接地補(bǔ)償及土地承包經(jīng)營權(quán)益補(bǔ)償。

2.3提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

鑒于現(xiàn)行的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既未考慮土地使用權(quán)出讓市場價(jià)格上漲的因素，又未考慮人民群眾實(shí)際生活水平不斷提高的因素，是一個(gè)不折不扣的低標(biāo)準(zhǔn)、死標(biāo)準(zhǔn)。因此，可改變以上不利因素來提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。首先，應(yīng)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)條件，由獨(dú)立的第三方評(píng)估被征收土地的價(jià)格，再根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。只有這樣，才不會(huì)對(duì)失地農(nóng)民構(gòu)成“二次傷害”，同時(shí)，還能有效抑制政府濫用征收權(quán)，控制政府的征地行為。其次，可參考附近同類土地的交易價(jià)格或是按照市價(jià)來計(jì)算被征收土地補(bǔ)償金額。但有人認(rèn)為，我國政府的財(cái)政實(shí)力有限，無法承擔(dān)市價(jià)補(bǔ)償?shù)恼魇?。針?duì)這一問題，筆者認(rèn)為，可根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r采取分期性的貨幣補(bǔ)償方式，以解決失地農(nóng)民之后的生活需要。

3.小結(jié)

總之，對(duì)農(nóng)村農(nóng)民而言，土地不僅僅承載著其最基本的生存功能，更是最重要的財(cái)富。政府征收農(nóng)民土地從本質(zhì)上講是對(duì)農(nóng)民私權(quán)利的一種“侵奪”，而征收補(bǔ)償則是對(duì)這種“侵奪”的一種安撫[4]。因此，農(nóng)村土地征地補(bǔ)償制度的完善應(yīng)是全方位的，除了確立公平合理的土地征收補(bǔ)償原則、擴(kuò)大農(nóng)村土地征收補(bǔ)償范圍、提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還可從很多方面來保障失地農(nóng)民的利益，如完善補(bǔ)償糾紛的救濟(jì)措施、改變政府管理土地的方式、明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)利歸屬等，這樣才能真正維系農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)的健康、和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]文維.完善我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的法律思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013（02）：92-94.

[2]葉暉.我國土地征收補(bǔ)償制度實(shí)施情況研究[J].人民論壇，2013（20）：32-33.

篇2

一、我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償存在的問題

（一）征收補(bǔ)償原則不明

《中華人民共和國土地管理法》第47條第1款規(guī)定，征用土地的，按照征用土地的原用途給予補(bǔ)償?！稇椃ā穼?duì)征地補(bǔ)償應(yīng)依據(jù)何種原則進(jìn)行也并沒有明確。我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補(bǔ)償條款，但是對(duì)補(bǔ)償?shù)脑瓌t卻沒有明確，征地補(bǔ)償原則缺乏憲法基礎(chǔ)。

（二）征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

土地征收征用激發(fā)社會(huì)矛盾的直接誘因是補(bǔ)償?shù)墓絾栴}?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計(jì)算的，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值，是不合理的。

（三）征收補(bǔ)償權(quán)利種類不明

雖然我國現(xiàn)行憲法規(guī)定了“對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但并未具體規(guī)定，補(bǔ)償是何種權(quán)利，如果說憲法是根本大法，僅作了原則性規(guī)定，那《土地管理法》總應(yīng)予以明確了吧，但答案是否定的，《土地管理法》第47條規(guī)定；征用土地的，按照征用土地的原用途給予補(bǔ)償，也沒去明確補(bǔ)償是補(bǔ)償何種權(quán)利損失，《物權(quán)法》對(duì)此也未給出答案。從征收對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)侵害的分析可以看出，對(duì)補(bǔ)償權(quán)利種類進(jìn)行界定是十分重要和必要的。

補(bǔ)償程序不完善

征收補(bǔ)償價(jià)格確定的隨意性則是未引入民主協(xié)商程序，目前農(nóng)村土地征收補(bǔ)償程序主要存在以下問題：一是農(nóng)村土地征收補(bǔ)償程序缺乏公正性。二是未設(shè)置事前補(bǔ)償程序。土地補(bǔ)償款屢被拖欠是因程序未作剛性限制，因《土地管理法》未明確將土地補(bǔ)償規(guī)定為土地征收的事前程序，所以無法徹底杜絕拖欠補(bǔ)償款現(xiàn)象。三是土地補(bǔ)償救濟(jì)程序缺失。任何權(quán)利的實(shí)施必須有保障，而程序無疑是最為有效的，但我國對(duì)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償沒有明確規(guī)定司法保障，沒有為土地權(quán)益人設(shè)立出現(xiàn)爭議后向人民法院的救濟(jì)途徑。司法實(shí)踐中，有關(guān)土地征用補(bǔ)償?shù)葐栴}出現(xiàn)爭議，許多法院盡量不予受理，導(dǎo)致對(duì)公民財(cái)產(chǎn)保障的極度弱化。

二、完善我國農(nóng)村土地征收制度的對(duì)策

（一）科學(xué)確定補(bǔ)償原則

我國在憲法中雖然沒有明確農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，但《土地管理法》規(guī)定：對(duì)土地征收實(shí)行按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，因此，在憲法中明確農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則十分緊迫。

（二）合理設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1、加快我國農(nóng)用地定級(jí)估價(jià)步伐。土地征收補(bǔ)償不論采取何種補(bǔ)償原則，其核心問題關(guān)鍵在于土地價(jià)格的確定問題。為了避免地方政府為自身利益而在土地定價(jià)問題上侵犯農(nóng)民利益，可由省級(jí)人民政府統(tǒng)一組織對(duì)未來一定時(shí)期可能被征收的土地委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)格評(píng)估并據(jù)此制訂土地價(jià)格級(jí)差目錄，用于指導(dǎo)土地征收補(bǔ)償。

2、要適當(dāng)提高現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在近期不改變農(nóng)村土地征收補(bǔ)償基本原則的前提下，可考慮適當(dāng)再提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體增幅可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定。

（三）建立土地發(fā)展權(quán)制度

土地發(fā)展權(quán)不論土地所有權(quán)屬性一律歸國家所有的制度安排不利于保護(hù)集體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，因?yàn)檎沾税磁呸r(nóng)民集體將與土地發(fā)展權(quán)無關(guān)，農(nóng)民集體權(quán)益沒有得到落實(shí)，這是違背《憲法》關(guān)于農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有的規(guī)定的。既然是所有權(quán)，就應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展權(quán)益，同時(shí)此種安排也不利于保護(hù)耕地，因?yàn)檫@樣土地補(bǔ)償價(jià)格仍舊是征收方一方說了算，農(nóng)民沒有保障。筆者主張我國可借鑒美國土地發(fā)展權(quán)歸屬于原土地所有權(quán)人的模式，規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有權(quán)人所有，即國有土地的土地發(fā)展權(quán)歸國家，農(nóng)民集體土地的土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民集體，這樣的制度設(shè)計(jì)既能做到公平，又能產(chǎn)生效率。

（四）完善補(bǔ)償程序

法律的正義唯有通過公正的程序才能得以維護(hù)，法律程序是人治和法治的分水嶺，是防止權(quán)力專橫和權(quán)力濫用的屏障。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面加以完善：一是補(bǔ)償方案應(yīng)將雙方協(xié)商作為必經(jīng)程序。二是有必要確定事前補(bǔ)償原則。所謂事前補(bǔ)償就是指政府在取得土地所有權(quán)之前，必須先對(duì)土地權(quán)益人進(jìn)行補(bǔ)償，至少必須與其就補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式及補(bǔ)償金的支付時(shí)限等問題達(dá)成協(xié)議。三是有必要明確土地征用補(bǔ)償款的救濟(jì)途徑。有必要在立法上進(jìn)一步明確農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)乃痉ň葷?jì)途徑。具體來說，就是要確定集體土地所有權(quán)主體，明確集體組織組成人員的成員權(quán)，確定成員的土地權(quán)利，確定他們的訴訟主體資格，要明確土地征收中哪些糾紛法院應(yīng)該受理，包括被征收主體和土地需用人。

（五）建立補(bǔ)償款分配監(jiān)督程序

篇3

【關(guān)鍵詞】戶籍制度改革；改革風(fēng)險(xiǎn)；土地?fù)Q社保；城鄉(xiāng)發(fā)展置換

一、重慶市戶籍制度改革的措施及意義

（一）改革的措施

從2010年《意見》開始，重慶市在我國率先全面啟動(dòng)城鄉(xiāng)戶籍制度改革。其本著統(tǒng)籌規(guī)劃、自愿有償、積極穩(wěn)妥、綜合配合、促進(jìn)發(fā)展的原則，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿“脫掉三件衣服”――放棄農(nóng)村土地承包地、宅基地使用權(quán)、林地使用權(quán)。政府為其穿上“五件衣服”――住房、就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育。同時(shí)為其進(jìn)行財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償：轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)，按照本輪土地承包期內(nèi)剩余年限和同類土地的平均流轉(zhuǎn)手意思標(biāo)準(zhǔn)得到相應(yīng)補(bǔ)償。退出在基地使用權(quán)和農(nóng)房的將同時(shí)獲得三筆補(bǔ)償金，包括參照同期區(qū)縣土地征收一次性補(bǔ)償和參照地票給予的一次性宅基地使用權(quán)補(bǔ)償以及購房補(bǔ)貼。并且將轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的退地分為城市規(guī)劃區(qū)用地和農(nóng)業(yè)用地兩類，以同時(shí)滿足農(nóng)村和城市發(fā)展對(duì)土地的需求。

（二）改革的意義

這場改革的意義在于第一，由政府標(biāo)榜的出自農(nóng)民自愿非政

府強(qiáng)制，即農(nóng)民對(duì)其自身利益的衡量而做出的選擇從而充分尊重農(nóng)民在這場改革中的自主性；第二，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，集約農(nóng)村土地資源，有利于改變我國長期不發(fā)達(dá)的分散小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村的規(guī)?；?jīng)營。第三，農(nóng)民退出的土地除了繼續(xù)農(nóng)業(yè)用地外，處于城市規(guī)劃區(qū)的范圍內(nèi)的土地為城市化擴(kuò)展創(chuàng)造了寶貴的條件；第四，從農(nóng)民個(gè)人利益出發(fā)，為其換上五件衣服與補(bǔ)償，還獲得與城鎮(zhèn)居民同等的發(fā)展機(jī)會(huì)。

二、戶籍制度改革風(fēng)險(xiǎn)

（一）制度竄借風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定：農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工或定居，仍保留原土地的承包權(quán)，而進(jìn)入大中城市務(wù)工定居，則要放棄原土地的承包權(quán)而得不到任何補(bǔ)償。但重慶市戶籍制度改革的文件中規(guī)定“凡退出農(nóng)村承包地，協(xié)議約定了轉(zhuǎn)戶退地過渡期的，農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)證由農(nóng)村土地整治機(jī)構(gòu)代管并報(bào)發(fā)證機(jī)關(guān)備案。在交付承包地前，轉(zhuǎn)戶居民不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押承包地，不得改變承包地的用途等”。i該規(guī)定將戶改中農(nóng)民的落戶地做了統(tǒng)一的模糊界定，剝奪了落戶小城鎮(zhèn)的農(nóng)民仍可保留承包地的權(quán)利，與位階更高的《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定相違背。

（二）土地權(quán)利風(fēng)險(xiǎn)

1、農(nóng)村集體土地所有權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村集體對(duì)土地享有所有權(quán)，一旦通過戶籍制度改革，就改變了原有土地的所有權(quán)性質(zhì)，農(nóng)村集體是當(dāng)然的享有權(quán)利補(bǔ)償?shù)闹黧w。但是在重慶市戶籍制度改革的文件中，我們很難找到就土地所有權(quán)對(duì)農(nóng)村集體這一主體進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫劝才拧６鴳艏贫雀母镏邪才呸r(nóng)村集體或政府向參加了改革的農(nóng)民個(gè)體進(jìn)行直接補(bǔ)償。但是政府能否對(duì)農(nóng)村集體組織再進(jìn)行補(bǔ)償，在文件中并無相應(yīng)的規(guī)定。因而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一個(gè)享有農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，在補(bǔ)償中卻不能表明自己是作為權(quán)利主體的擁有者，其權(quán)能則受到了來自頂層設(shè)計(jì)的貶損。更進(jìn)一步的是，農(nóng)村集體在戶籍制度改革中的所有權(quán)能缺損，也將直接導(dǎo)致農(nóng)村集體中農(nóng)民個(gè)體權(quán)利的缺損。

2、農(nóng)民土地用益物權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

（1）土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

重慶市頒布的戶籍制度改革的文件中明確規(guī)定，對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民設(shè)置保留3年土地承包經(jīng)營權(quán)的有效期，3年后農(nóng)民是否真正退出承包地由其自愿決定。且不論文件規(guī)定的三年轉(zhuǎn)戶留地期限是否合理，我們在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政府并沒有明確表明轉(zhuǎn)戶農(nóng)民對(duì)自己的土地還有三年的保留期。并且該文件中還限制了轉(zhuǎn)戶居民在交付承包地之前行使轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)利，以加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的限制，保障了土地在三年后收回的便利性。但是在我們的調(diào)查問卷中卻顯示：在實(shí)際操作中，該規(guī)定并未得到全面的貫徹和執(zhí)行。更進(jìn)一步的是，僅就法理而言，若轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)沒有受到前述的保留期的限制，其在轉(zhuǎn)戶之后卻可能因政策文件的規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)在行使時(shí)，不能自由地流轉(zhuǎn)。表明戶籍制度改革文件的規(guī)定，在實(shí)際的操作中并不存在土地權(quán)利受到限制的風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，關(guān)鍵在于“轉(zhuǎn)戶留地”這一制度在法律和政策上早已存在矛盾：法律上允許轉(zhuǎn)入小城鎮(zhèn)落戶的承包人保留土地，但轉(zhuǎn)入設(shè)區(qū)的市的承包人則需將承包地交回發(fā)包方。ii而國務(wù)院頒布的相關(guān)政策卻抹殺了大小城鎮(zhèn)的區(qū)別，意在將轉(zhuǎn)戶留地的范圍擴(kuò)大。

（2）集體收益分配權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

此項(xiàng)權(quán)利由于其具有長期的累積性，使得廣大農(nóng)民對(duì)此項(xiàng)權(quán)利的認(rèn)識(shí)不像對(duì)待其他用益物權(quán)那么清楚。同時(shí)在此次戶籍制度改革中，除了針對(duì)大中專學(xué)生保留其個(gè)人征地補(bǔ)償收益權(quán)外，并無針對(duì)農(nóng)民集體收益權(quán)的補(bǔ)償科目。iii并且在相關(guān)的文件中也沒有其他關(guān)于集體收益分配權(quán)的規(guī)定。這一制度空白，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期的高積累、低分配格局下，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民就集體收益所享有的分配權(quán)，使得該權(quán)益集中到少數(shù)未轉(zhuǎn)戶農(nóng)民以及農(nóng)村集體手中，顯然與公平原則相違背。iv由此，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體收益分配權(quán)的享有本身就存在缺陷，加之重慶市戶籍制度改革并沒有對(duì)此項(xiàng)權(quán)利加以重視，以至于在實(shí)際的調(diào)查中有63%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)戶后不再享有此權(quán)利。

（三）公平風(fēng)險(xiǎn)

在本次戶籍制度改革中，政府對(duì)農(nóng)村土地的取得并未以公益性作為戶籍制度改革的標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)村土地在未來的使用上可能繞開公益性征收的限制。近80%農(nóng)民在沒有弄清轉(zhuǎn)戶與征收的區(qū)別下參與了戶籍制度改革，從而失去了土地在未來征收情況下的參與權(quán)與可期待的增值利益，使得重慶市戶籍制度改革存在著公平缺失的風(fēng)險(xiǎn)。

首先，就土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償而言，與《土地承包法》中規(guī)定的承包人在對(duì)地力增值形成實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)的情況下，才承擔(dān)增值部分補(bǔ)償?shù)那疤釛l件不同，重慶市戶籍制度改革則是以“本輪土地承包期內(nèi)剩余年限和同類土地的平均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行補(bǔ)償。由此觀之，該規(guī)定并未區(qū)分承包地增值和減值的實(shí)際情況，而按照統(tǒng)一的模糊標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行平均性補(bǔ)償，從而對(duì)那些前期已經(jīng)使得土地地力形成一定增值的農(nóng)民而言在實(shí)質(zhì)上是不公平的。

其次，對(duì)于宅基地的補(bǔ)償，基于宅基地合法流轉(zhuǎn)市場的欠缺，在宅基地補(bǔ)償上，很難參照退出承包地的平均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。所以重慶市政府對(duì)宅基地的補(bǔ)償參照同時(shí)期同地區(qū)土地征收補(bǔ)償制度來對(duì)農(nóng)民的住房及其附著物給予一次性補(bǔ)償，并參照地票價(jià)款政策給予農(nóng)民一次性宅基地使用權(quán)補(bǔ)償和一次性購房補(bǔ)助。v但這一標(biāo)準(zhǔn)明顯低于原征地中農(nóng)轉(zhuǎn)非政策的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）雙層自愿風(fēng)險(xiǎn)

基于法律對(duì)農(nóng)民享有的土地權(quán)利賦予了神圣不可侵犯的地位而言，除非農(nóng)民自愿放棄，任何人都不得剝奪。是否轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民或繼續(xù)保持原有的農(nóng)民身份，應(yīng)該由農(nóng)民在衡量各種利益后自主選擇。所以，在戶籍制度改革中最為重要的是以農(nóng)民自愿為前提。重慶市戶籍制度改革文件中雖然明確規(guī)定了農(nóng)民轉(zhuǎn)戶自愿以及三年保留期后農(nóng)戶是否退地的雙層自愿vi，但其在實(shí)際的操作中卻并非如此。

在“第一層”轉(zhuǎn)戶自愿上，仍有近一半的農(nóng)戶是被政府強(qiáng)制性轉(zhuǎn)戶的。在轉(zhuǎn)戶退地時(shí)，有64%的農(nóng)民非自愿退地，使得大部分農(nóng)民在同意轉(zhuǎn)戶后也就順理成章的放棄了農(nóng)村土地權(quán)利。因?yàn)橹貞c市戶籍制度改革文件的精神導(dǎo)向是鼓勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶。因此，在基層政府的貫徹實(shí)施中就下達(dá)轉(zhuǎn)戶指標(biāo)，導(dǎo)致實(shí)踐操作中忽略了農(nóng)民“第二層自愿”，使得大部分農(nóng)民在轉(zhuǎn)戶過渡期之中，很難保留其土地權(quán)益，從而切斷了農(nóng)民在轉(zhuǎn)戶后回到農(nóng)民身份的“后路”。

三、針對(duì)自愿和公平的解決途徑

（一）引入合同機(jī)制保障自愿即程序公正

將現(xiàn)有改革采用的行政許可模式引入合同機(jī)制，體現(xiàn)政府與農(nóng)戶在戶改問題上主體的平等，才能從制度根本上保障農(nóng)戶的自愿性即程序公正。按照合同締結(jié)的一半程序，政府先向農(nóng)民發(fā)出“轉(zhuǎn)戶要約”，開出轉(zhuǎn)戶條件，由農(nóng)民還價(jià)或允諾，最后簽訂合同書。從而有效保障戶籍制度改革中農(nóng)民有效參與合意。同時(shí)將合換成城鄉(xiāng)發(fā)展置換。

（二）城鄉(xiāng)發(fā)展置換保障實(shí)質(zhì)公正

現(xiàn)有改革對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償無論是制度設(shè)計(jì)還是實(shí)際操作，只是

低水平的保障性補(bǔ)償，與農(nóng)民由此喪失的權(quán)益相比不能對(duì)等。政府應(yīng)更多的考慮農(nóng)民的切身利益，保障農(nóng)民在轉(zhuǎn)戶后的生產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)，體現(xiàn)為將城鄉(xiāng)發(fā)展置換作為轉(zhuǎn)戶的條件，而不是“土地?fù)Q社?！薄?/p>

（三）農(nóng)村地權(quán)變動(dòng)與戶籍改革脫鉤最終實(shí)現(xiàn)身份的平等

農(nóng)村土地地權(quán)變動(dòng)除了遵循“物權(quán)法”公益性征收外，非公益部分可由“經(jīng)批準(zhǔn)后，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”來調(diào)整，而不需農(nóng)民以喪失農(nóng)民身份為條件這一不平等的制度，從而最后實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在地權(quán)變動(dòng)中的身份平等，使其成為土地升值過程中的利益享受者。

注釋：

1參見《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）》的第十三條第六款

2參見我國《農(nóng)村土地承包法》第26條：承包期內(nèi)承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法流轉(zhuǎn)；承包期內(nèi)承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。

3所謂“新市民階層”是指轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在獲得城市戶籍并享有城市居民社會(huì)保障福利的基礎(chǔ)上復(fù)合其原有的農(nóng)村土地權(quán)利增值利益而帶來的超越一般市民經(jīng)濟(jì)力量的新興市民階層。參見張力：“地權(quán)變動(dòng)視角下戶籍制度改革的法律規(guī)制”，載《法學(xué)》2012年第9期第52頁

4參見《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》第4條。

5張力：“地權(quán)變動(dòng)視角下戶籍制度改革的法律規(guī)制”，載《法學(xué)》2012年第9期，第51頁。

6參見《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（實(shí)行）》第五條

7參見《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）》第九條第一款。

8《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）》第三條“農(nóng)村土地退出應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)規(guī)定，充分尊重農(nóng)民意愿”；《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）》第八條“轉(zhuǎn)戶居民……也可按本辦法規(guī)定自愿退出并獲得補(bǔ)償。

9調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在重慶市的戶改中，農(nóng)民對(duì)住房、教育、醫(yī)療與就業(yè)方面政府承諾的執(zhí)行滿意度并未達(dá)標(biāo)。政府的許多政策在實(shí)際操作過程中并未落實(shí)。

10我國《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定土地征收必須以公益性為目的，而重慶市戶籍制度改革中將地權(quán)變動(dòng)模式套用進(jìn)戶籍制度改革中難免有“明修棧道，暗渡陳倉”之意。

11張力：“地權(quán)變動(dòng)視角下戶籍制度改革法律規(guī)制研究――以重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革實(shí)驗(yàn)區(qū)為考察對(duì)象”，載《法學(xué)》2012年第9期第54頁

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地征收；公共利益；社會(huì)保障

中圖分類號(hào)：F323.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673－291X（2009）10－0033－02

一、中國農(nóng)村土地征收糾紛的基本特點(diǎn)

土地征收是有權(quán)行政主體基于公共利益以法定程序征收公民、法人或其他組織的土地并承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的法律制度。2007年10月1日開始實(shí)施的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”近年來，過度征收、違法征收甚至野蠻暴力征收農(nóng)民土地的現(xiàn)象屢見不鮮，農(nóng)村土地征收糾紛已經(jīng)成為農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的核心內(nèi)容。在城市化進(jìn)程中，城郊集體土地成為土地征收糾紛的重災(zāi)區(qū)，并繼而向農(nóng)村推進(jìn)。違法征地、暴力征地使得征地糾紛成為目前社會(huì)糾紛中極其突出的熱點(diǎn)問題。農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭議而成為影響農(nóng)村和諧的主要因素。

二、農(nóng)村土地征收糾紛產(chǎn)生的根源

中國農(nóng)村土地征收之所以糾紛不斷，主要根源在于：（1）地方財(cái)政制度弊病促使“征地忙”。2001年后，隨著稅費(fèi)改革推行，農(nóng)民負(fù)擔(dān)開始逐步減輕，并使稅費(fèi)矛盾趨向緩和。長期依靠稅費(fèi)收入的地方財(cái)政被迫進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)嫁，土地成為地方財(cái)政收入的重要來源。（2）部分地方政府追求政績，盲目招商引資。（3）集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)民維權(quán)能力薄弱。（4）征地程序設(shè)置不合理，透明性和公正性不足，農(nóng)民在征地程序中的平等協(xié)商權(quán)、知情權(quán)沒有得到保護(hù)。（5）征收補(bǔ)償安置制度不合理，拖欠情況嚴(yán)重。（6）征地裁決機(jī)制不健全，糾紛解決機(jī)制不暢通，行政復(fù)議、行政訴訟、等救濟(jì)途徑?jīng)]有發(fā)揮作用。

雖然中國憲法、土地管理法和物權(quán)法等都規(guī)定，國家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又規(guī)定，建設(shè)用地只能為國有土地，因此任何集體土地要進(jìn)行開發(fā)建設(shè)必須先轉(zhuǎn)化為國有土地。這實(shí)際上意味著供應(yīng)土地可以出于任何目的，也使政府征收土地的目的難以被有效限定在公共利益之上。在實(shí)踐中，地方政府絕大多數(shù)土地征收都屬于商業(yè)開發(fā)，而非公共利益。土地的增值被政府和開發(fā)商所分享，這刺激了政府儲(chǔ)備大量土地備而不用，大量征地引發(fā)大量糾紛也就不足為奇。

三、完善土地征收糾紛解決機(jī)制的建議

完善中國農(nóng)村土地征收糾紛解決機(jī)制，必須從源頭、過程、結(jié)果三個(gè)方面，同時(shí)著手，方能力求標(biāo)本兼治。首先，要堅(jiān)持“政府僅能在公共利益需要情況下征收土地”這一基本原則，對(duì)于非公益性用地，應(yīng)盡快完善農(nóng)地入市的有關(guān)制度，以農(nóng)民自主出讓土地為核心要素。在目前所有制情況下，政府將集體土地變更權(quán)屬關(guān)系改為國有，只能也應(yīng)當(dāng)是“公共利益”，如果政府是出于非公共利益的原因使用土地，也應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)地入市的規(guī)則進(jìn)行。關(guān)于公共利益如何界定有多種主張，為避免政府以各種各樣的辦法“演繹”公共利益，“包裝”公共利益，比較多的是主張立法予以明確，先給出概括定義，然后明確列舉。筆者主張，即便是公用事業(yè)用地亦不當(dāng)然優(yōu)先于農(nóng)業(yè)用地，學(xué)校、醫(yī)院等用地依然需要進(jìn)入市場機(jī)制。對(duì)公共利益的目的認(rèn)定需要在征地程序中構(gòu)成單獨(dú)的環(huán)節(jié)，并且需要經(jīng)過聽證，若有爭議，應(yīng)以法院的認(rèn)定為最終裁決。其次，建立與被征地農(nóng)民和被拆遷居民平等協(xié)商的機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)。征地前，有關(guān)部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。有關(guān)部門應(yīng)對(duì)擬征土地及地上附著物的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)，并且賦予被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑申請(qǐng)聽證的權(quán)利。任何征地項(xiàng)目和拆遷項(xiàng)目都要與被征地農(nóng)民集體、被征地農(nóng)戶和被拆遷居民充分協(xié)商，補(bǔ)償安置工作沒有落實(shí)的，征地和拆遷不得進(jìn)行。再次，完善征地補(bǔ)償制度，建立公平、公正、可行的土地征收糾紛裁決制度。農(nóng)民失去土地使用權(quán)所遭受的損失和預(yù)期的利益都應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦膹浹a(bǔ)，從結(jié)果上看，補(bǔ)償是充分的、合理的、及時(shí)的。征地補(bǔ)償必須考慮對(duì)失地農(nóng)民的安置，在幫助農(nóng)民維持簡單生計(jì)的基礎(chǔ)上，保證農(nóng)民失地后選擇就業(yè)、改善生活條件等基本需要，使之獲取良好的居住、就業(yè)和生存保障(包括教育、就醫(yī)、養(yǎng)老)。補(bǔ)償還要“遵循控制耕地非農(nóng)化趨勢的原則，以確保工業(yè)化和城市化對(duì)農(nóng)地的占用納入合理利用和保護(hù)有限的土地資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展?！睉?yīng)當(dāng)根據(jù)土地的區(qū)位和相應(yīng)的使用權(quán)市場轉(zhuǎn)讓價(jià)格制定的補(bǔ)償數(shù)額。土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)等主要補(bǔ)償項(xiàng)目的補(bǔ)償價(jià)格參照當(dāng)前土地市場的價(jià)格，實(shí)行公平補(bǔ)償。除了上述補(bǔ)償外，還應(yīng)適當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用，具體包括：（1）殘地?fù)p失，主要是被征地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作所遭受的損害；（2）土地區(qū)位價(jià)差；（3）其他間接損失，如個(gè)人營業(yè)損失及適當(dāng)?shù)木駬p失等；（4）當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民最低生活保障水平。

在具體確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的程序上，既可以推行價(jià)格聽證制度，也可以由法院在具體個(gè)案裁決中決定。應(yīng)該設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)對(duì)土地征收糾紛予以裁決，該裁決機(jī)構(gòu)獨(dú)立于批準(zhǔn)和實(shí)施征地的政府機(jī)構(gòu)，裁決人員既可以是專職的、具有充分任職保障的、中立的官員，也可以仿效商業(yè)仲裁采取委員會(huì)制，組成人員可以由官員和專家組成。對(duì)裁決的申請(qǐng)時(shí)效、程序、裁決期限等都應(yīng)當(dāng)有詳細(xì)的規(guī)定，更為重要的是應(yīng)當(dāng)將裁決的受理范圍擴(kuò)大，不僅僅是補(bǔ)償和安置問題，對(duì)聽證、公告、征地實(shí)施等程序的異議都可以提請(qǐng)裁決機(jī)構(gòu)解決。對(duì)裁決機(jī)構(gòu)做出的裁決不服，可以針對(duì)原征地決定提起行政訴訟。

必須指出的是，農(nóng)村土地征收，必須遵循和諧社會(huì)理念，建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，采取多項(xiàng)措施解決農(nóng)民生活和生存問題。目前中國社會(huì)保障機(jī)制尚沒有覆蓋農(nóng)村，對(duì)失地農(nóng)民的安置也僅側(cè)重于金錢補(bǔ)償，如果缺乏計(jì)劃和理財(cái)?shù)哪芰Γ邢薜难a(bǔ)償款將很快花光，農(nóng)民將陷入赤貧狀態(tài)，對(duì)生活和生存都將構(gòu)成嚴(yán)重威脅，同時(shí)對(duì)社會(huì)秩序和安定局面也將造成重大影響。因此，必須建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，建立養(yǎng)老保障制度和失地生活保障制度，并將失地農(nóng)民納入最低生活保障制度，對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等保險(xiǎn)進(jìn)行推廣。此外，還需要采取各項(xiàng)有效措施解決被征地農(nóng)民的生存問題，比如采取留地安置、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)安置、土地入股安置和生產(chǎn)資料置換安置等多種形式，解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。筆者以為失地農(nóng)民的保障，將最終通過調(diào)整和優(yōu)化社會(huì)保障政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的對(duì)接來解決，政府可以通過對(duì)土地轉(zhuǎn)讓征收特別稅來加速這一變革的進(jìn)程。

Analysis of solving the dispute during the rural land acquisition

ZHENG Yu1，CHU Yin2

（1.Bureaucracy of Hua Dong Forestry ，Jinghua 321001， China；2.university of international relations，Beijing 100091，China）

篇5

關(guān)鍵詞：土地制度；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：G632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1002-7661（2016）16-012-01

土地是人類生存和棲居所在，人類社會(huì)的政治和經(jīng)濟(jì)沖突往往與土地資源和土地權(quán)利的分配有關(guān)。在當(dāng)下中國，基于土地問題而引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突日益嚴(yán)重，已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧和穩(wěn)定的主要矛盾之一。人們普遍認(rèn)識(shí)到，我國現(xiàn)行土地制度亟待改革。然而，誠如人們所看到的那樣，制度的改革卻舉步維艱：從我國相關(guān)政策和法律中可以發(fā)現(xiàn)，“加強(qiáng)”、“進(jìn)一步加強(qiáng)”、“嚴(yán)格、更嚴(yán)格、最嚴(yán)格”、“嚴(yán)禁”、“緊急”等形容詞不但總是與“土地管理”、“耕地保護(hù)”等術(shù)語聯(lián)系在一起，而且出現(xiàn)的頻率越來越高，越來越密集。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？本文試對(duì)我國土地制度存在的問題進(jìn)行簡要分析，并提出解決問題的建議。

一、目前我國農(nóng)村土地制度存在的問題

我國農(nóng)村土地制度變革確定了農(nóng)家經(jīng)營的主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，極大地改變了國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展格局。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化程度的提高，這種土地制度存在的問題逐漸顯現(xiàn)出來。

1、農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制以來，盡管國家一直在探索有效措施，加強(qiáng)和擴(kuò)大農(nóng)民權(quán)利的可行方式和途徑，但是由于農(nóng)村土地管理制度仍然需要完善，土地管理立法滯后于實(shí)際需要，農(nóng)民合法土地權(quán)益受到侵害，得不到應(yīng)有的保障。主要表現(xiàn)在農(nóng)民缺乏土地承包的自。在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中土地的巨額增值收益分配，現(xiàn)行土地征用制度下，農(nóng)民分配所得所占比例極低。這種不合理制度剝奪了農(nóng)戶及其所代表的集體與土地最終使用者直接交易的權(quán)利，喪失其維護(hù)權(quán)益的話語權(quán)。

2、農(nóng)村土地資源難以滿足城市化建設(shè)用地的需求

我國正處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，伴隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大及其向城郊的擴(kuò)張、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地非農(nóng)化的進(jìn)程會(huì)飛速加快，用地沖突會(huì)進(jìn)一步加深。根據(jù)全面建設(shè)小康社會(huì)的總體要求，國家提出18億畝耕地紅線是中國糧食安全的生命線。隨著中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地需求持續(xù)擴(kuò)大。在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)，中國都將面臨土地供需矛盾尖銳的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。而堅(jiān)持世界最嚴(yán)耕地制度，嚴(yán)守耕地糧食安全警戒線，成為中國發(fā)展過程中的不二選擇。

3、農(nóng)村土地分散經(jīng)營效率低下

我國上世紀(jì)80年代推行的是農(nóng)村土地管理制度的重要轉(zhuǎn)折，這一制度變遷在當(dāng)時(shí)極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，農(nóng)民收入增收、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增長遇到瓶頸，原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求。土地分散、承包經(jīng)營制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并使得我國成為農(nóng)村土地規(guī)模程度最低的國家之一。

4、城鄉(xiāng)土地市場呈現(xiàn)明顯的“二元”特征

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平，改革農(nóng)村土地管理制度的背景主要是城鄉(xiāng)土地市場呈現(xiàn)明顯的“二元”特征。當(dāng)前，勞動(dòng)力、技術(shù)和資本要素市場已經(jīng)得到相當(dāng)大的發(fā)展，但是土地要素市場發(fā)展程度還很低，市場分割的城鄉(xiāng)土地市場，影響了農(nóng)戶集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的發(fā)揮。

二、完善我國農(nóng)村土地制度的建議

要實(shí)現(xiàn)制度安排更大的預(yù)期凈效益，避免制度變遷方式與制度選擇目標(biāo)的沖突，筆者建議還權(quán)賦能，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

1、賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)

各級(jí)政府都要嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》，切實(shí)保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，建立平等保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的制度。建立健全農(nóng)村土地承包規(guī)范化管理機(jī)制，從制度上、工作流程上確保土地承包法律政策落到實(shí)處，依法推進(jìn)農(nóng)村土地承包管理工作的經(jīng)?；⒅贫然鸵?guī)范化。

2、科學(xué)部署和推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作

土地是財(cái)富之母，有恒產(chǎn)者有恒心，毫無疑問，確權(quán)登記發(fā)證是土地管理和利用最核心的環(huán)節(jié)和最基礎(chǔ)的支撐。這項(xiàng)基礎(chǔ)工作做扎實(shí)了，我國土地管理制度的摩天大廈才能牢固屹立，才能更大地激發(fā)相關(guān)權(quán)利人保護(hù)和利用好土地資源、創(chuàng)造財(cái)富的積極性。

3、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

在全面完成確權(quán)的基礎(chǔ)上，保證農(nóng)村居民與城市居民享有同樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，穩(wěn)步開放農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，建立完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配體系。配套改革和完善農(nóng)村集體建設(shè)用地供應(yīng)和取得制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地有形市場和交易平臺(tái)，為城鎮(zhèn)國有土地出讓轉(zhuǎn)讓、城鎮(zhèn)國有劃撥土地入市、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等提供市場中介服務(wù)，最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)制度。

4、建立健全規(guī)范的土地征收和補(bǔ)償保障機(jī)制

維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益，要建立合理規(guī)范的土地征占補(bǔ)償保障機(jī)制。一是明確區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，嚴(yán)格界定政府土地征收權(quán)限和征收范圍，充分保障農(nóng)民對(duì)土地的基本權(quán)利。二是完善土地征收程序。建立土地征收聽證制度和土地征收糾紛仲裁制度，尊重農(nóng)民對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的法律地位。三是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)在同一區(qū)域或區(qū)片范圍內(nèi)，征地補(bǔ)償應(yīng)執(zhí)行同一標(biāo)準(zhǔn)。

5、建立健全規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持承包方的主體地位，嚴(yán)格按照自愿、有償?shù)脑瓌t，依法引導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。建立健全土地流轉(zhuǎn)的登記備案制度、合同管理制度、糾紛調(diào)節(jié)制度、動(dòng)態(tài)監(jiān)測制度、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制制度，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育。

參考文獻(xiàn)：

[1] 邵戰(zhàn)林，等.完善我國農(nóng)村土地管理制度的若干建議[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011，（7）.

篇6

【關(guān)鍵詞】　土地征遷；完善；公共利益

土地是人類歷史得以延續(xù)的基礎(chǔ)，孕育了幾千年的燦爛文明史。對(duì)于農(nóng)民來說，沒有了土地，就沒有了生活來源，他們的生存就會(huì)受到威脅，我國政府部門在征收農(nóng)民土地過程中要處處考慮到農(nóng)民以后的生活，為他們著想。目前，我國農(nóng)村土地征遷工作中仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)為對(duì)公共利益范圍界定不夠明確、征地程序以及征地補(bǔ)償機(jī)制不夠完善，容易引發(fā)社會(huì)問題。因此我們要采取種種措施盡可能完善我國農(nóng)村土地征遷法律制度，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，為我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)營造一個(gè)良好的外部環(huán)境。完善我國農(nóng)村土地征遷法律制度要從以下幾個(gè)方面著手：

一、嚴(yán)格限定公共利益范圍

農(nóng)村土地征遷必須是為公共利益的目的，而不能是為其他非公共利益，比如說為某種商業(yè)目的?？v觀世界各國對(duì)公共利益范圍的界定方法，我們看到主要有以下幾種方式，一種就是對(duì)公共利益范圍進(jìn)行大概的規(guī)定，一種是列舉式的規(guī)定，還有一種就是將以上兩種方式結(jié)合。我認(rèn)為我國實(shí)踐中對(duì)公共利益的界定可以借鑒以上幾種方式，同時(shí)，由于我國社會(huì)主義初級(jí)階段的特殊國情，我國對(duì)公共利益范圍的界定還應(yīng)該有自己的特點(diǎn)，首先公共利益應(yīng)該具有共同享有性，也就是說公共利益應(yīng)該是被廣大人民群眾共同享有的，而不是為某個(gè)具有特權(quán)的人專門設(shè)置的，其次，公共利益目的絕對(duì)不能具有任何營利性。

二、取消市縣級(jí)政府的征地審批權(quán)限

征地審批權(quán)限是征地初始環(huán)節(jié)的重要權(quán)限，在我國大量的征地審批權(quán)限被市縣級(jí)政府掌握，這是不合理的，市縣政府在征地審批過程中，往往為了增加財(cái)政收入，放寬土地審批標(biāo)準(zhǔn)，以此來獲得土地出讓金。我們必須對(duì)征地審批權(quán)限進(jìn)行嚴(yán)格的控制，首先，要取消市縣級(jí)政府的征地審批權(quán)限。對(duì)于大型建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)限，無論是國家級(jí)的還是省級(jí)的，都收歸國務(wù)院所有。其他審批權(quán)限歸省級(jí)政府所有，而市縣級(jí)政府則沒有任何的征地審批權(quán)限。其次，我們應(yīng)該成立專門的專家小組來對(duì)征地目的是否符合法律規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定。如果過半數(shù)專家認(rèn)為征地不是為公共利益，而是為了其他目的，就應(yīng)該對(duì)這項(xiàng)申請(qǐng)不予批準(zhǔn)。

三、完善對(duì)土地征遷過程的監(jiān)督程序

我們認(rèn)為要加強(qiáng)對(duì)土地征遷的監(jiān)督，必須建立完善的與此相配套的土地監(jiān)督程序。一方面，我們要完善土地征收公示程序，我國的《土地管理法》第48條明確規(guī)定了在土地征收的補(bǔ)償方案被確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)在公告欄里進(jìn)行公告，允許利害關(guān)系人提出意見，這是一種事后公示，監(jiān)督效果不是很明顯，我們應(yīng)該改變這種情況，在方案確定前就必須向廣大農(nóng)民征求意見。另一方面，我們要不斷完善農(nóng)村土地征遷的聽證程序，國土資源部了《國土資源聽證規(guī)定》明確規(guī)定，如果利害關(guān)系人對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案有不同意見的，權(quán)利人要求舉行聽證會(huì)的，則應(yīng)該進(jìn)行聽證。可以看出，我們舉行聽證會(huì)必須要由相關(guān)權(quán)利人提出要求，而不是由相關(guān)部門主動(dòng)召開聽證會(huì)。這是不合理的，因?yàn)楹芏噢r(nóng)民文化水平較低，根本沒有請(qǐng)求聽證的法律意識(shí)，政府部門應(yīng)該主動(dòng)召開聽證會(huì)，而不是要由農(nóng)民申請(qǐng)后才召開。

四、健全土地征收司法救濟(jì)程序

目前我國農(nóng)村土地征收的司法救濟(jì)程序不夠健全，在土地征收中的許多糾紛都是通過集體上訪、示威游行等不理智的方式來解決的，造成這些問題根本原因就在于缺乏相關(guān)的司法途徑來為廣大農(nóng)民解決問題。因此我們應(yīng)該不斷健全有關(guān)土地征收的司法救濟(jì)程序。

那么如何健全土地征收的司法救濟(jì)程序：首先，廣大人民可以對(duì)有關(guān)土地征收是否符合公共利益目的進(jìn)行訴訟，法院應(yīng)該受理這樣的訴訟，并嚴(yán)格依據(jù)《土地管理法》等相關(guān)法律進(jìn)行處理。二是土地補(bǔ)償方案是否適當(dāng)進(jìn)行訴訟，如果權(quán)利人認(rèn)為有關(guān)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，則可以向法院提訟。三是，如果土地被征收以后的一段時(shí)間內(nèi)，長期被閑置，相關(guān)利害關(guān)系人也可以提訟，法院一旦查實(shí)，并發(fā)現(xiàn)沒有正當(dāng)理由的，則應(yīng)該依法判決將此土地收回，歸原來的權(quán)利人使用，并要收取閑置人的相關(guān)閑置費(fèi)用。

五、完善土地征遷補(bǔ)償機(jī)制

土地補(bǔ)償機(jī)制關(guān)系到相關(guān)權(quán)利人的切身利益，我們必須不斷地加以健全和完善。首先，我們可以借鑒世界很多發(fā)達(dá)國家的做法，不斷擴(kuò)大農(nóng)村土地征遷的補(bǔ)償范圍，不但要對(duì)農(nóng)民的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償，也要對(duì)農(nóng)民的間接損失進(jìn)行補(bǔ)償。其次，在對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算方式上要有所改變，不能總按照三年平均年產(chǎn)值，要設(shè)立專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)，全面評(píng)估該土地的市場潛力，并且要分地段評(píng)估，不同地段進(jìn)行不同的評(píng)估。再次，補(bǔ)償?shù)姆绞讲荒茉倬窒抻谪泿叛a(bǔ)償一種方式，要進(jìn)行多種方式進(jìn)行補(bǔ)償，除了貨幣外，還可以實(shí)行社會(huì)保障，就業(yè)培訓(xùn)、提供其他工作等多種方式。最后，在土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配這一環(huán)節(jié)，我們要加強(qiáng)監(jiān)督，要避免大部分補(bǔ)償費(fèi)被基層政府以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織截留，要確保土地補(bǔ)償費(fèi)到達(dá)農(nóng)民手中。

參考文獻(xiàn)：

[1]于建嶸.土地成為中國農(nóng)村首要問題[J].嘹望東方周刊.2004(37).

篇7

一、推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)綜合性的制度變革，關(guān)系到農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益、民益和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)等諸多方面。有序推動(dòng)這項(xiàng)改革首要的是加快土地全面確權(quán)工作。我國《土地管理法》中規(guī)定“農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有”，然而，現(xiàn)有法律卻沒有對(duì)“集體”作出清晰明確的界定，這就導(dǎo)致所有權(quán)缺乏明確的主體代表，所有權(quán)被虛置和土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)權(quán)利和利益之爭，很多時(shí)候是村干部或是地方干部代表集體行使權(quán)利，造成農(nóng)民利益的流失和權(quán)利的剝奪。

確權(quán)一是要全面開展土地標(biāo)準(zhǔn)化登記，明確集體土地的界線、類別、面積和范圍等產(chǎn)權(quán)關(guān)系。對(duì)耕地、草地、林地等各類農(nóng)用土地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地以及宅基地的所有權(quán)、使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行摸底、登記、確權(quán)，力爭把每一塊土地的所有權(quán)、使用權(quán)等明確到具體的組織和個(gè)人，加快發(fā)證步伐，擴(kuò)大發(fā)證范圍。

二要堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制長久不變?，F(xiàn)行土地制度的不足并不是土地集體所有制導(dǎo)致的，而是制度執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差。從目前農(nóng)民土地收益和收入結(jié)構(gòu)狀況看，堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制能保證農(nóng)民的基本收入來源，更好地發(fā)揮土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障作用和失業(yè)保險(xiǎn)功能。綜合各方面因素考慮，眾多土地制度改革方案中，完善現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是成本最小的改革，相比而言，它擁有其他方案不可比擬的先天制度優(yōu)勢，最容易被大眾接受，減弱了改革的阻力，能夠保證國家對(duì)農(nóng)村土地的可控和降低改革的風(fēng)險(xiǎn)。

三要定和充實(shí)農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度，尊重和保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的用益物權(quán)，賦予長久的土地產(chǎn)權(quán)。讓農(nóng)牧民共享土地制度改革釋放的紅利，有利于推動(dòng)農(nóng)村牧區(qū)土地由資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)換，有利于促進(jìn)和推動(dòng)土地的流轉(zhuǎn)，可以讓農(nóng)民帶著資本進(jìn)城，有利于農(nóng)民城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。

四是明確集體所有權(quán)和農(nóng)民使用權(quán)的權(quán)能界限，明確集體和農(nóng)戶在土地產(chǎn)權(quán)上的關(guān)系及各自擁有的權(quán)益。將所有權(quán)和使用權(quán)嚴(yán)格分離，這樣既可以強(qiáng)化國家的宏觀調(diào)控，也能最大限度保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。目前，我區(qū)確權(quán)面臨的最大問題恐怕就是許多土地權(quán)屬不明，城鄉(xiāng)土地剝離困難，加大了確權(quán)的難度，這就需要加大權(quán)屬爭議和糾紛調(diào)處的力度，在現(xiàn)行法律框架下，積極探索土地權(quán)屬調(diào)處工作方式和機(jī)制，完善土地權(quán)屬爭議案件應(yīng)急機(jī)制，并配套后續(xù)的跟蹤上報(bào)制度。

二、探索和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢，阻礙和束縛了農(nóng)村牧區(qū)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，使人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，進(jìn)而客觀上阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。世界銀行的一份研究成果認(rèn)為，當(dāng)人均GDP大于1000美元時(shí)，農(nóng)村土地的市場價(jià)值相應(yīng)會(huì)上升，土地所有者愿意有償轉(zhuǎn)讓的比例也會(huì)大幅度的增加，土地流轉(zhuǎn)的速度加快。按平均匯率計(jì)算，2015年，內(nèi)蒙古人均生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)71993元，按年均匯率折算為10974美元，其實(shí)很多農(nóng)民有流轉(zhuǎn)的愿望。只是當(dāng)農(nóng)牧民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)時(shí)，由于得不到預(yù)期的補(bǔ)償，而城市的門檻較高，致使土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)缺少強(qiáng)大的內(nèi)生推動(dòng)力。農(nóng)村土地流通有利于盤活這筆巨大的資產(chǎn)，目前國家層面的頂層設(shè)計(jì)已有，只是缺乏具體的機(jī)制建設(shè)。對(duì)于農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)，目前我區(qū)絕大多數(shù)地區(qū)流轉(zhuǎn)發(fā)生率仍然較低。在城鎮(zhèn)化過程中，由于農(nóng)業(yè)比較效益低，大量農(nóng)村人口尤其是青壯年已經(jīng)不再從事農(nóng)業(yè)相關(guān)勞作，而是進(jìn)入城市謀生，留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的以老人居多，土地撂荒情況普遍存在，土地利用率低。土地的耕種分散化使土地的集約、規(guī)模經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，有利于現(xiàn)代化耕作機(jī)械和農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用和推廣，有利于帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，有利于開啟城鄉(xiāng)一體化的新路徑。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與城市國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。我區(qū)許多農(nóng)村在農(nóng)民進(jìn)城居住后集體經(jīng)營性建設(shè)用地很多都閑置了，在這種情況下，探索開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，不妨嘗試通過其經(jīng)營收益權(quán)的一次性贖買，來盤活集體建設(shè)用地。在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，入市范圍限定在存量土地，賦予其與城市國有土地使用權(quán)一樣的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和投資的權(quán)能，在和林格爾縣試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步在全區(qū)推廣。通過土地市場的媒介，進(jìn)行綜合整治后將閑置的部分置換成價(jià)格更高的城市建設(shè)用地指標(biāo)，從而將農(nóng)村巨大的存量土地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的發(fā)展優(yōu)勢，以滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。

城鎮(zhèn)化將大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村人口減少，很多農(nóng)村房屋空置荒廢，有的地方甚至出現(xiàn)“空心村”，這部分人口在城市和農(nóng)村雙重占地，而且村莊居住分散，每個(gè)村莊的人口很少，造成土地集約節(jié)約利用率下降。之所以出現(xiàn)這種“城進(jìn)村難退”的現(xiàn)象，究其原因關(guān)鍵是缺乏合理的農(nóng)村宅基地退出形式和機(jī)制，如果這部分土地能進(jìn)行復(fù)墾或者進(jìn)入城鎮(zhèn)土地市場，將騰出來大量的土地，優(yōu)化土地資源配置，可以緩減城市建設(shè)用地不足的局面，也可以為農(nóng)村牧區(qū)增加土地。農(nóng)民賣出宅基地使用權(quán)后獲得的資金，也是農(nóng)村住宅社會(huì)保障形態(tài)的轉(zhuǎn)化，有利于保護(hù)已經(jīng)成為城市居民的那部分農(nóng)村人口的權(quán)益，有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，降低了農(nóng)民進(jìn)城的門檻。政府可以用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和激勵(lì)閑置宅基地退出，制定可行性強(qiáng)的、合理照顧農(nóng)牧民利益的宅基地自愿有償退出方案及轉(zhuǎn)讓規(guī)劃，明確農(nóng)村宅基地有償退出與使用的適用范圍和標(biāo)準(zhǔn)要求，當(dāng)然轉(zhuǎn)讓應(yīng)僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，防止城里人到農(nóng)村買房，引發(fā)新的社會(huì)不平等問題。

三、改進(jìn)和完善土地征收制度

只有政府才能提供建設(shè)用地供給，政府通過土地市場獲得的土地增值收益比例過大，這就產(chǎn)生了“土地財(cái)政”，刺激地方政府多圈地、征地、賣地，大辦開發(fā)區(qū)、大造新城。而產(chǎn)生的土地增值收益用于農(nóng)村土地綜合整治中的又不多，在土地征收過程中，農(nóng)民得到的補(bǔ)償不足以保障其以后的生活，農(nóng)民享受不到城市土地市場產(chǎn)生的增值收益，同時(shí)低價(jià)征地與高價(jià)出售建設(shè)用地的過程極易滋生腐敗。另外，政府主導(dǎo)土地征收導(dǎo)致征地范圍過寬過濫。各地一方面反映用地計(jì)劃指標(biāo)不足，影響城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，另一方面又存在大量“批而未供”土地，土地利用效率不高。在土地征收過程中，政府應(yīng)該逐步放松管制，成為市場交易環(huán)境的維護(hù)者和監(jiān)督者，把土地經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)二者進(jìn)行分離。這樣能有效避免效率損失和大量尋租行為，抑制地方政府盲目進(jìn)行城市平面擴(kuò)張。堅(jiān)持土地資源市場化配置是我國農(nóng)村土地制度改革的必然趨勢。放開一級(jí)土地市場，經(jīng)過綜合整治并符合國家法律法規(guī)的農(nóng)村建設(shè)用地，允許其直接進(jìn)入土地一級(jí)市場，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)，讓農(nóng)民合法享有農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換用途后的增值收益，順利實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)人口的城鎮(zhèn)化。以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為起點(diǎn)，讓市場供需決定土地價(jià)格，使土地利用價(jià)格能夠充分反映土地價(jià)值。通過價(jià)格機(jī)制調(diào)整市場供應(yīng)，才能實(shí)現(xiàn)土地資源配置的合理性。

四、建立保障農(nóng)民權(quán)益的土地收益分配制度

征收土地補(bǔ)償時(shí)按規(guī)定價(jià)格進(jìn)行，而出讓時(shí)按市場供求決定價(jià)格，征用過程補(bǔ)償和土地出讓后的市場收益相差過于懸殊，農(nóng)民缺乏有效的話語權(quán)和定價(jià)啵農(nóng)民不能分享土地用于工業(yè)化、城市化產(chǎn)生的增值收益，易引發(fā)不滿，導(dǎo)致。我區(qū)由于土地收益分配制度不合理，一方面城市近郊區(qū)農(nóng)民拆遷所得補(bǔ)償多，被拆地區(qū)農(nóng)民有的甚至一夜暴富，產(chǎn)生許多“拆二代”，引發(fā)了新的社會(huì)不平等現(xiàn)象，另一方面離城市較遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民征地之后的補(bǔ)償水平低、安置渠道窄，使得很多農(nóng)牧民既無法真正融入城市生活，又回歸不到原來的農(nóng)牧區(qū)。不少農(nóng)牧民受教育程度低，平均年齡較大，缺少非農(nóng)就業(yè)技能，長遠(yuǎn)生計(jì)令人堪憂，進(jìn)而影響我區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。我們要借鑒巴西的失敗教訓(xùn)，不能重蹈覆轍，巴西在政府主導(dǎo)下，農(nóng)民進(jìn)入城市，后形成貧民窟，帶來了很多嚴(yán)重的社會(huì)問題。我國的臺(tái)灣等地，讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程中的土地增值收益，農(nóng)民有資本去創(chuàng)業(yè)去發(fā)展，不僅沒有貧民窟，而且?guī)砹宿r(nóng)村的繁榮穩(wěn)定發(fā)展。

篇8

土地承包經(jīng)營權(quán)包括國有土地承包經(jīng)營權(quán)與集體土地承包經(jīng)營權(quán)兩種，期涵義是指農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織等單位和個(gè)人依法對(duì)集體所有或者國家所有由集體使用的土地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營使用并獲得收益的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)到底屬于一種什么樣的權(quán)利，是屬于物權(quán)，還是債權(quán)？我們認(rèn)為：土地承包經(jīng)營權(quán)既不是債權(quán)性質(zhì)，也不是部分所有權(quán)的性質(zhì)，而應(yīng)是物權(quán)性質(zhì)中的一種用益物權(quán)。事實(shí)上，只有采取物權(quán)效力強(qiáng)度對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行法律保護(hù)，才能確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，并真正賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。

土地承包經(jīng)營權(quán)的法定財(cái)產(chǎn)權(quán)地位和物權(quán)的特征表明在征收時(shí)應(yīng)獲得必要的補(bǔ)償。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；2002年《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步明確：“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。作為設(shè)置在我國農(nóng)地上的一種重要土地權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為一種穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益權(quán)。從承包地的功能上看，承包地如果剝出其社會(huì)各方面的功能，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，只是一種生產(chǎn)要素而已，和資本、技術(shù)、勞動(dòng)力一樣，是進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的基本資料。作為生產(chǎn)要素在與其他生產(chǎn)要素結(jié)合進(jìn)行生產(chǎn)，必然要取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。對(duì)承包土地的農(nóng)戶而言，其經(jīng)濟(jì)意義在于利用土地生產(chǎn)更多的有效益的產(chǎn)品。特別是現(xiàn)階段，農(nóng)民解決了溫飽問題，糧食供求基本平衡時(shí)，承包土地的經(jīng)濟(jì)功能突顯，目前是大多數(shù)農(nóng)民致富的主要途徑?！掇r(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施后，土地承包經(jīng)營權(quán)作為我國農(nóng)民享有的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其法律地位進(jìn)一步明確，而且通過二輪承包工作使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)得到了有效保護(hù)。到2003年為止，中國農(nóng)村98％以上的村組開展了第二輪土地承包工作，92％的耕地承包期延長到了30年，98％的農(nóng)戶與發(fā)包方簽了土地承包合同。與此同時(shí)也存在一些不容忽視的問題：有些地方為了減少征地成本，降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，忽視失地農(nóng)民的就業(yè)和生活安置；有些地方補(bǔ)償費(fèi)的分配沒有充分體現(xiàn)農(nóng)民的受益主體地位，以各種名目拖欠、挪用、截留土地補(bǔ)償費(fèi)。

土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償存在的主要問題

土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利主體地位被忽視。在農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前，由于集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一由農(nóng)民集體享有，在國家征地時(shí)，征地補(bǔ)償完全支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無可爭議。但是，在實(shí)行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包以后，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種獨(dú)立的法定權(quán)利而存在，并在權(quán)利內(nèi)容上已承受了土地所有權(quán)的大部分權(quán)能。在承包的土地上便出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為使用者的承包經(jīng)營權(quán)人兩個(gè)權(quán)利主體。國家的征收行為，既征收了農(nóng)民集體的土地所有權(quán)又征收了承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)；從權(quán)利內(nèi)容上來看，后者應(yīng)更具有發(fā)言權(quán)，因?yàn)樵谕恋卣魇罩?，農(nóng)民失去了土地承包經(jīng)營權(quán)這一法定的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，失去了幾十年經(jīng)營土地的收益來源。如果這時(shí)國家僅對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，顯然不符合法治社會(huì)下權(quán)利救濟(jì)的原則。從法律關(guān)系上來看，集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)是兩個(gè)不同的權(quán)利，所有權(quán)的轉(zhuǎn)移并不必然地發(fā)生用益物權(quán)的轉(zhuǎn)移。在集體土地征收中，土地承包經(jīng)營權(quán)人是與集體經(jīng)濟(jì)組織具有同等地位權(quán)利主體，并不理所當(dāng)然地依附于集體土地所有權(quán)人。

土地補(bǔ)償程序不完善、欠缺司法救濟(jì)。土地補(bǔ)償程序包括征地補(bǔ)償安置方案公告、報(bào)批征地補(bǔ)償安置方案、批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案、土地補(bǔ)償?shù)怯?、?shí)施補(bǔ)償安置方案和交付土地等5個(gè)方面。其中，最重要的是公告和聽證。實(shí)踐中，補(bǔ)償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽證的保障渠道。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)沒有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征收補(bǔ)償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院。這種制度安排，給征收方以過大的權(quán)力，而被征收方連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，極易造成對(duì)被征收人利益的損害。

完善土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償制度的建議

明確農(nóng)地征收補(bǔ)償中土地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。土地征收補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}是土地產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償。土地承包經(jīng)營權(quán)作為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的主要內(nèi)容，是法律直接賦予農(nóng)民的法定財(cái)產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)民重要的生活保障和基本生產(chǎn)資料。土地承包的期限法律雖規(guī)定為30年到70年不等，但是，相關(guān)法律及政策又規(guī)定了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的長期性和農(nóng)民擁有延包的權(quán)利，可以說，土地承包經(jīng)營權(quán)已不能再簡單地看作是依附在土地所有權(quán)上的使用權(quán)，而且是農(nóng)民擁有的一項(xiàng)長期財(cái)產(chǎn)權(quán)。況且，農(nóng)民在承包土地后，都做了長遠(yuǎn)規(guī)劃，在農(nóng)田水利設(shè)施、土地改良等方面都進(jìn)行了大量投入。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)權(quán)的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是土地資源高效利用與保護(hù)的根本動(dòng)力。征地中對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)人提供充分、合理的補(bǔ)償，不僅是依法保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益的需要，也是完善土地權(quán)利救濟(jì)制度，健全我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，維護(hù)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的客觀要求。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)具有物權(quán)的絕對(duì)性、排他性、優(yōu)先性，在法律上確立土地承包經(jīng)營權(quán)人的獨(dú)立受償主體地位，將土地承包經(jīng)營權(quán)納入征收客體范圍，既保持了法律對(duì)不同權(quán)利主體的同等對(duì)待，又有利于土地承包經(jīng)營權(quán)人在征地中作為獨(dú)立的利益主體參與協(xié)商，保護(hù)自己的合法權(quán)益。

篇9

（湖南文理學(xué)院 法學(xué)院，湖南 常德 415000）

摘 要：隨著新型城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，因征地引發(fā)的農(nóng)地增值收益分配矛盾日漸突出。本文依據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵與價(jià)值理論以及農(nóng)地征收與合理補(bǔ)償關(guān)系理論，從立法和實(shí)踐兩方面分析了在現(xiàn)行農(nóng)地征收過程中農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲取征地補(bǔ)償?shù)牟缓侠硇约捌滢r(nóng)地增值收益和征地補(bǔ)償費(fèi)分配的不公平性，在此基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的建議：應(yīng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、被征地承包經(jīng)營者及未征地承包經(jīng)營者給予合理補(bǔ)償。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán)；土地制度改革；農(nóng)地征收補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：D922．36 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007－8207（2015）10－0110－07

收稿日期：2015－08－18

作者簡介：周建國（1969—），男，湖南常德人，湖南文理學(xué)院法學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)槲餀?quán)法、土地法。

基金項(xiàng)目：本文系湖南省科技廳軟科學(xué)研究計(jì)劃立項(xiàng)項(xiàng)目“農(nóng)地發(fā)展權(quán)的立法創(chuàng)設(shè)與征地改革研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2012ZK3157；湖南文理學(xué)院科研課題“常德城鎮(zhèn)化進(jìn)程中被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的法律保障機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：JJZD1207；教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目課題“農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障模式理論與實(shí)證研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2YJA820014；湖南省高校創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)“農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村經(jīng)營體系建設(shè)研究”的階段性成果。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，但在農(nóng)地征收過程中，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲取的征地補(bǔ)償不合理以及農(nóng)地增值收益和征地補(bǔ)償費(fèi)分配不公平等問題加劇了社會(huì)矛盾。這一問題已引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注，要求解決農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益分配問題。①理論界對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償問題也進(jìn)行了大量研究，尤其是對(duì)不同利益主體的土地增值收益分配是否公平合理展開了爭論，形成了以下三種觀點(diǎn)：其一，土地增值收益應(yīng)主張“漲價(jià)歸國家”；其二，土地增值收益應(yīng)主張“漲價(jià)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”；其三，土地增值收益應(yīng)主張“漲價(jià)由國家、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人分享”。上述觀點(diǎn)都有相應(yīng)的理論依據(jù)，但依次進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)卻有各自的不足之處，突出表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)地征收如何做到公平合理補(bǔ)償上，這一問題一直沒有得到妥善解決。因此，筆者依據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)相關(guān)理論，結(jié)合有關(guān)農(nóng)地征收的立法和實(shí)踐，從農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角探討如何完善農(nóng)地征收補(bǔ)償制度，以期對(duì)我國正在進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)有所裨益。

一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵與價(jià)值

（一）農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵

土地發(fā)展權(quán)是土地法律制度的重要組成部分，農(nóng)地發(fā)展權(quán)則是土地發(fā)展權(quán)的下位概念。在我國，從廣義上說，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主要內(nèi)容包括三個(gè)方面：⑴在保持農(nóng)地性質(zhì)不變的條件下，農(nóng)民有權(quán)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向生產(chǎn)效益較高的經(jīng)濟(jì)作物；⑵在堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，有將農(nóng)用地變更為集體建設(shè)用地的權(quán)利，比如變更為農(nóng)村宅基地、公共設(shè)施與公益事業(yè)用地以及企業(yè)建設(shè)用地；⑶有改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)性質(zhì)，變更為國家建設(shè)用地的權(quán)利，突出表現(xiàn)為農(nóng)村土地征收。從狹義上說，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是權(quán)利主體基于農(nóng)地所有權(quán)，從農(nóng)地所有權(quán)中分離出來而單獨(dú)處分的權(quán)利，也是參與土地增值收益分配的權(quán)利。它既可以與土地所有權(quán)合為一體由土地所有者擁有，也可以由只擁有土地發(fā)展權(quán)的非土地所有者使用。在我國，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的農(nóng)地變更為國家所有的建設(shè)用地即農(nóng)地征收，其土地增值收益表現(xiàn)為狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)地征收中，利益主體主要涉及農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府和用地單位（如房地產(chǎn)開發(fā)商）。在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程中，農(nóng)地從低收益用途轉(zhuǎn)向高收益用途，農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值得以凸顯。各利益主體為此展開爭奪，這正是征地引發(fā)社會(huì)矛盾的根源所在。本文從狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)角度展開探討。

（二）農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值

農(nóng)地是一個(gè)自然、生態(tài)、社會(huì)和商業(yè)的綜合系統(tǒng)，具有生產(chǎn)、生態(tài)、社會(huì)和商業(yè)等方面的功能，與此相對(duì)應(yīng)，農(nóng)地價(jià)值則包括經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)和商業(yè)等方面。其中，農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值體現(xiàn)為農(nóng)地產(chǎn)生的收益和成本之差。當(dāng)前，在農(nóng)地征收過程中，農(nóng)地征收補(bǔ)償主要涉及農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值部分，對(duì)農(nóng)地其他價(jià)值的補(bǔ)償還較少考慮。農(nóng)地的社會(huì)價(jià)值主要包括社會(huì)保障價(jià)值和糧食安全保障價(jià)值，目前，部分地區(qū)在農(nóng)地征收補(bǔ)償中已開始考慮農(nóng)地的社會(huì)保障價(jià)值，因?yàn)槲覈鄶?shù)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未完全建立，農(nóng)民并不因其為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員而享有社會(huì)保障（比如養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、醫(yī)療保障），也就是說，在現(xiàn)行制度下，我國農(nóng)地還承載著農(nóng)民的社會(huì)保障功能。申言之，農(nóng)地的社會(huì)保障價(jià)值實(shí)質(zhì)上隱含在農(nóng)地的社會(huì)價(jià)值之中。農(nóng)地的商業(yè)價(jià)值主要體現(xiàn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值。出于對(duì)國家糧食安全保障戰(zhàn)略的考慮，我國實(shí)行土地用途管制，以土地利用規(guī)劃限制了農(nóng)民將農(nóng)地轉(zhuǎn)向高收益利用用途的權(quán)利，這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的限制，導(dǎo)致農(nóng)地利用難以完全實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。目前，我國還沒有關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的立法規(guī)定，但其價(jià)值已在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中日益凸顯，并且大部分學(xué)者也都承認(rèn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的客觀存在。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值，孫弘認(rèn)為，“土地發(fā)展權(quán)物質(zhì)要素的價(jià)值形態(tài)就是土地發(fā)展權(quán)價(jià)值構(gòu)成。具體包括：⑴用途變更所產(chǎn)生的價(jià)值變化；⑵開發(fā)密度變更所產(chǎn)生的價(jià)值變化；⑶體現(xiàn)在用途與開發(fā)密度價(jià)值中的區(qū)位價(jià)值差。”［1］關(guān)于影響因素，張友安認(rèn)為，“土地發(fā)展權(quán)價(jià)值由土地利用規(guī)劃、位置（區(qū)位）、用途與容積率（開發(fā)密度）這四個(gè)因素共同而且相互作用形成。各類影響地價(jià)的因素通過影響四要素之一部分或全部間接影響土地發(fā)展權(quán)價(jià)格?！保?］實(shí)踐中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于正常條件下，并且是在能夠獲得正常的社會(huì)平均投資利潤的情況下，將農(nóng)地變更為建設(shè)用地所應(yīng)得到的補(bǔ)償，主要表現(xiàn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益。

二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬理論與農(nóng)地征收

合理補(bǔ)償?shù)年P(guān)系

（一）農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬理論是農(nóng)地征收合理補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

土地權(quán)利是一種可以細(xì)分為多種子權(quán)利的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利束，是由以土地所有權(quán)為核心的各項(xiàng)子權(quán)利所構(gòu)成，具體可分為所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等子權(quán)利，各子權(quán)利又可進(jìn)一步細(xì)分出的其他權(quán)利。 20世紀(jì)前，土地權(quán)利設(shè)置的重心在于規(guī)范靜態(tài)權(quán)利，之后重心轉(zhuǎn)向規(guī)范動(dòng)態(tài)權(quán)利，從農(nóng)地所有權(quán)派生出的農(nóng)地發(fā)展權(quán)即如此。土地權(quán)利還具有可分割性，可以歸屬不同的主體，并且不同的權(quán)利主體憑借其各自擁有的權(quán)利而獲得收益，如所有權(quán)主體享有所有權(quán)帶來的收益、使用權(quán)主體享有使用權(quán)帶來的收益，農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體享有發(fā)展權(quán)帶來的收益。因此， 土地權(quán)利歸屬就成為各權(quán)利主體分享權(quán)利收益的理論依據(jù)，某項(xiàng)土地權(quán)利的價(jià)格也就是該項(xiàng)土地權(quán)利帶給權(quán)利主體的收益。但在我國，關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬主體主要存在三種觀點(diǎn)：農(nóng)地發(fā)展權(quán)國家所有，農(nóng)地發(fā)展權(quán)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)地發(fā)展權(quán)國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人分享。前兩種觀點(diǎn)受到了各自對(duì)方的尖銳批評(píng)，而第三種觀點(diǎn)為多數(shù)學(xué)者所接受，筆者也贊同該觀點(diǎn)。目前，我國農(nóng)地征收合理補(bǔ)償?shù)恼咧赶蝮w現(xiàn)了農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)由國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人分享歸屬理論的宗旨。①但實(shí)踐中，土地征收導(dǎo)致土地權(quán)利在不同的主體之間發(fā)生了轉(zhuǎn)移，一些土地權(quán)利主體因征地失去了其擁有的權(quán)利，因而有獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利， 合理補(bǔ)償?shù)拇_定應(yīng)以其失去的土地權(quán)利所帶來的預(yù)期收益為依據(jù)。“對(duì)土地征收實(shí)行的是按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，這既不屬于完全補(bǔ)償，也不屬于相當(dāng)補(bǔ)償，而是不完全補(bǔ)償。它沒有考慮土地的市場價(jià)格，更沒有考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格。”我國應(yīng)該采用“相當(dāng)補(bǔ)償說”，［3］換言之，農(nóng)地征收合理補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值。

（二）農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬制度是農(nóng)地征收合理補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)

英國最早建立了土地發(fā)展權(quán)制度。1947年，英國頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)土地發(fā)展權(quán)作出了明確規(guī)定。該法規(guī)定，變更土地用途的發(fā)展權(quán)歸屬國家，土地所有人與使用人僅享有在土地原有用途上的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在對(duì)土地用途進(jìn)行變更之前， 土地原所有人或其他使用人必須向國家購買土地發(fā)展權(quán)，土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值根據(jù)土地變更用途后的自然增值計(jì)算。我國大部分學(xué)者認(rèn)同該歸屬論。但程雪陽教授認(rèn)為，英國在1947年以后建立的制度僅僅是一次短暫且不成功的“制度試錯(cuò)”。如果說這種試錯(cuò)能給我們帶來一些啟示，那也應(yīng)該是通過開征土地增值稅的方式來實(shí)現(xiàn)“土地增值收益返還社會(huì)”的目標(biāo)，而不是把“土地發(fā)展權(quán)國有化”這種教訓(xùn)當(dāng)作經(jīng)驗(yàn)來加以借鑒。［4］20世紀(jì)60年代，美國借鑒英國的土地發(fā)展權(quán)制度，建立了自己的土地發(fā)展權(quán)制度。與英國土地發(fā)展權(quán)制度不同，美國的土地發(fā)展權(quán)完全歸屬土地所有者私有，且土地所有者既可擁有土地所有權(quán)和土地發(fā)展權(quán)，也可只擁有其中的一項(xiàng)權(quán)利，土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)則通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度（Transferable Development Right，TDR）和土地發(fā)展權(quán)征購制度（Purchased Development，PDR）予以實(shí)現(xiàn)。可見，雖然學(xué)界對(duì)英國和美國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬制度持有不同觀點(diǎn)，但均認(rèn)為該制度既很好地解決了城市規(guī)模不斷擴(kuò)張與用地日益緊張的矛盾，又有效地維護(hù)了土地權(quán)利人的正當(dāng)權(quán)益。我國《土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定：征收農(nóng)村土地，按照農(nóng)地原有用途予以補(bǔ)償。但在實(shí)踐中，地方政府通常是利用行政征地權(quán)先將屬于土地規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地，然后再通過市場化方式出讓建設(shè)用地使用權(quán)，由此帶來的土地增值收益被地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商兩個(gè)利益主體分享，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地的補(bǔ)償僅僅是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶使用權(quán)的部分補(bǔ)償。這是因?yàn)椋霸趪夜苤茩?quán)的作用下，我國法律雖未言明土地發(fā)展權(quán)，卻近乎采取了土地發(fā)展權(quán)國有模式。”［5］可見，因農(nóng)地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，所以，對(duì)農(nóng)地所有權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償應(yīng)該歸農(nóng)村集體，而被征地農(nóng)民獲得的只是農(nóng)地使用權(quán)的部分價(jià)值。法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以農(nóng)地年產(chǎn)值為依據(jù)，這是對(duì)農(nóng)地歷史與現(xiàn)期收益的補(bǔ)償，并未考慮土地權(quán)利價(jià)值尤其是農(nóng)地增值即農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值，完全將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民兩個(gè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體排除在土地增值的分享之外。因此，我國農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)是不健全的農(nóng)地權(quán)利制度。近年來，即使一些地方政府為緩和矛盾，逐漸提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但因缺少科學(xué)、合理的農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬制度，也無法從根本上解決因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低所帶來的其他問題。

三、現(xiàn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄅc實(shí)踐

（一）立法層面

我國《憲法》第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。我國《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”可見，《物權(quán)法》的征地補(bǔ)償規(guī)定仍較為原則，缺乏可操作性。相對(duì)而言，我國《土地管理法》有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定則較為具體明確。《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補(bǔ)助費(fèi)按需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！?地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征收農(nóng)地上的各種建筑物、構(gòu)筑物的補(bǔ)償；青苗補(bǔ)償費(fèi)是因農(nóng)地征收致使正處于生長階段的農(nóng)作物不能收獲而給予農(nóng)地承包者或農(nóng)地使用者的補(bǔ)償。這些法律規(guī)定雖然具體、明確，但按平均產(chǎn)值一定倍數(shù)來計(jì)算農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既不科學(xué)也缺乏理論依據(jù)，因?yàn)樵谡鞯匮a(bǔ)償中，農(nóng)民得到的僅為農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地價(jià)值補(bǔ)償，即農(nóng)地的部分經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償，并不包括農(nóng)地的生態(tài)、社會(huì)和商業(yè)等方面的價(jià)值，尤其是農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值的缺失十分明顯。

（二）實(shí)踐層面

在實(shí)踐中，由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度缺失，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬不明，導(dǎo)致農(nóng)地增值收益和農(nóng)地征收補(bǔ)償分配較為混亂。眾所周知，農(nóng)地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地會(huì)引起農(nóng)地價(jià)值的增長，但從目前的征地補(bǔ)償實(shí)踐來看， 在給予農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償中并未包含農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益，其結(jié)果是將農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織拒之于土地增值收益分享之外，由地方政府和用地單位（如房地產(chǎn)開發(fā)商）分享了這部分收益。對(duì)此，一些學(xué)者通過研究得出了大致相同的結(jié)論：如果土地出讓成本價(jià)為100％，則農(nóng)民只得到5％—10％，村集體得到25％－30％，市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)地方政府得到60％－70％。［6］鮑海君、吳次芳的研究結(jié)果表明：農(nóng)地轉(zhuǎn)用后產(chǎn)生的增值收益是巨大的，征地成本一般為每畝5－10萬元，批租出讓金通常達(dá)到每畝50－60萬元，有的甚至高達(dá)每畝100萬元?？梢?，土地出讓后的巨額增值收益很大一部分被地方政府占有了。曹宗平研究我國土地收益分配得出的結(jié)論是：被征地農(nóng)民得到5％—10％，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得到25％—30％，政府部門得到60％－70％。通過不同學(xué)者的研究結(jié)果可以看出，失去土地的農(nóng)民所得到的補(bǔ)償僅為土地收益的5％－10％。［7］

四、農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的農(nóng)地

征收合理補(bǔ)償路徑

我國《物權(quán)法》明確了集體組織土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，這意味著我國在法律層面對(duì)土地權(quán)利的保護(hù)提升到了一個(gè)新高度，這就要求政府在行使征地權(quán)力時(shí)，必須對(duì)權(quán)利主體——被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民給予合理的補(bǔ)償。然而，在我國現(xiàn)行的法律制度中還沒有關(guān)于土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)的規(guī)定，［8］其征地補(bǔ)償制度的根本缺陷是完全忽略了對(duì)土地發(fā)展權(quán)益的補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，要做到對(duì)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民給予合理補(bǔ)償，需要做好以下幾方面的工作。

（一） 對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行征地補(bǔ)償

一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地作為土地的自然增值載體，其有權(quán)分享土地增值收益。我國《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。我國《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有”。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，農(nóng)地征收使其喪失了土地所有權(quán)，實(shí)質(zhì)上是地方政府獲得了農(nóng)村土地的所有權(quán)，而征地補(bǔ)償只按照農(nóng)地用途的經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償，且僅僅補(bǔ)償6－10年，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。若實(shí)現(xiàn)部分農(nóng)地增值收益歸農(nóng)村集體，則在一定程度上體現(xiàn)了眾多學(xué)者所提倡的“漲價(jià)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”的理念，是合理的也是必要的。另一方面，從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)源來看， 農(nóng)地所有權(quán)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利來源之一。農(nóng)村土地所有權(quán)是從靜態(tài)的角度來規(guī)范土地權(quán)利內(nèi)容，農(nóng)地發(fā)展權(quán)則是從動(dòng)態(tài)的角度規(guī)范土地權(quán)利內(nèi)容，農(nóng)地發(fā)展權(quán)包含在農(nóng)地所有權(quán)體系之中，歸屬于農(nóng)地所有者。以美國為例，土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)由同一主體擁有，土地發(fā)展權(quán)從屬于土地所有權(quán)。我國的農(nóng)地所有權(quán)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因此，可以在法律范圍內(nèi)對(duì)其擁有的土地進(jìn)行占有、使用、收益和一定程度的處分。而農(nóng)地發(fā)展權(quán)則意味著對(duì)農(nóng)地再開發(fā)利用以獲得更大的價(jià)值和效用，這是行使其處分權(quán)與收益權(quán)的體現(xiàn)。收益權(quán)與處分權(quán)是土地所有權(quán)構(gòu)成中兩項(xiàng)最重要的權(quán)能，發(fā)展權(quán)歸根結(jié)底是所有權(quán)的權(quán)能之一，因此，農(nóng)地發(fā)展權(quán)可以隨同所有權(quán)歸屬于農(nóng)地所有者即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。此外，在征地前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村水利交通等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了一定的建設(shè)和投資，如公益設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民生活環(huán)境改善等；在征地后，需要建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保障與發(fā)展基金，安置被征地農(nóng)民，保障被征地農(nóng)民的基本生活需要，改善生態(tài)環(huán)境，繼續(xù)進(jìn)行本村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，在政府征地取得歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)地所有權(quán)的過程中，理應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照一定比例分享農(nóng)地增值收益，以實(shí)現(xiàn)對(duì)其的合理補(bǔ)償。

（二）對(duì)被征地承包經(jīng)營者進(jìn)行征地補(bǔ)償

一方面，從土地使用權(quán)和土地發(fā)展權(quán)的關(guān)系看，我國的集體土地使用權(quán)是從集體土地所有權(quán)分離出來、與所有權(quán)并列且獨(dú)立存在的，是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員以及符合法律規(guī)定的其他組織和個(gè)人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)集體所有的土地享有的一種用益物權(quán)。［9］農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是承包經(jīng)營者將農(nóng)地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用途進(jìn)行占有、使用、收益和一定程度處分的權(quán)利，當(dāng)行使某塊土地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)時(shí)，該土地作為農(nóng)業(yè)用途的作用將會(huì)失去，從這個(gè)角度看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)對(duì)集體土地使用權(quán)具有“注銷”功能。［10］對(duì)被征地農(nóng)民而言，其喪失了剩余承包年期的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地使用權(quán)也是土地發(fā)展權(quán)存在的基礎(chǔ)，土地發(fā)展權(quán)不僅改變了土地的利用方式，同時(shí)也是對(duì)土地使用權(quán)的改變。所以，土地發(fā)展權(quán)的歸屬發(fā)生改變不僅關(guān)系到土地所有權(quán)人的利益，更關(guān)系到土地使用權(quán)人的利益。因此，只有充分考慮土地使用權(quán)人的利益，才能促使他們合理利用土地和保護(hù)土地。另一方面，從法律屬性來看，所謂用益物權(quán)，是指非所有權(quán)人對(duì)他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權(quán)利，其不僅可以對(duì)物之所有權(quán)人進(jìn)行一定程度的限制，還可以防止一般人對(duì)用益物權(quán)的侵害。因此，作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)也必然具有排除他人妨害的權(quán)利。它不僅可以排除第三人如政府在農(nóng)地征收過程中對(duì)其土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的侵害，而且可以對(duì)抗作為農(nóng)村集體土地經(jīng)營者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在補(bǔ)償費(fèi)用上的不法損害，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理分配補(bǔ)償費(fèi)用。［11］我國《農(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定：“國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”；第二十條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年”。農(nóng)地征收使被征地農(nóng)民喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，《物權(quán)法》雖然將土地承包經(jīng)營權(quán)納入到了征地必須給予補(bǔ)償?shù)姆秶醋鼍唧w的規(guī)定，《土地管理法實(shí)施細(xì)則》更無此規(guī)定，其后果是直接將失地農(nóng)民排除在征地增值收益分享之外。因此，除了應(yīng)該對(duì)土地上附著物、農(nóng)業(yè)投入而未收回部分、農(nóng)地耕種等勞動(dòng)所產(chǎn)生的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償外，農(nóng)民作為農(nóng)地的承包經(jīng)營者和農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)際占有者，還應(yīng)該分享農(nóng)地的部分增值收益，這是理由之一。“從集體土地的社會(huì)保障利益考慮，失去了土地，農(nóng)民集體成員就會(huì)失去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，也就失去了土地的社會(huì)保障，”［12］故要盡量把失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等保險(xiǎn)事項(xiàng)考慮在補(bǔ)償范圍之內(nèi)，用以對(duì)失地農(nóng)民在被征地后的生存和發(fā)展予以保障，這是理由之二。由于“現(xiàn)有的集體成員賣地分款實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益，剝奪了未來集體成員的土地社保利益?！保?3］故也要考慮被征地農(nóng)民后代弱勢群體的基本生活需要，這是理由之三。總之，應(yīng)在賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地產(chǎn)權(quán)以農(nóng)地發(fā)展權(quán)的前提下，讓擁有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民獲得部分土地增值收益。

（三）對(duì)未征地承包經(jīng)營者進(jìn)行征地補(bǔ)償

對(duì)屬于同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)地未被征收的承包經(jīng)營者，也應(yīng)該保障其適當(dāng)?shù)陌l(fā)展權(quán)益?！爸袊鞯匮a(bǔ)償制度存在的一個(gè)問題是，那些偏遠(yuǎn)農(nóng)村大田農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)一直被忽略。在理論上，全國的每一塊土地都天然地?fù)碛型恋匕l(fā)展權(quán)?！薄按筇镛r(nóng)民的土地缺乏被征收的機(jī)會(huì)，他們不會(huì)、也不懂得爭取發(fā)展增益，是‘沉默的大多數(shù)’”［14］因?yàn)閾碛羞@部分土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民犧牲了自己的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，但他們?nèi)栽诶^續(xù)承擔(dān)保障農(nóng)耕地?cái)?shù)量的責(zé)任，因而應(yīng)該從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值收益中進(jìn)行再次分配，使得這部分放棄或缺少土地轉(zhuǎn)讓機(jī)會(huì)的農(nóng)民也能參與分享本村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值收益。唯其如此，才能在轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的農(nóng)地和繼續(xù)承擔(dān)保有農(nóng)地?cái)?shù)量責(zé)任的農(nóng)地之間的巨大價(jià)值差距進(jìn)行平衡，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的保護(hù)，保障糧食安全。［15］因此，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配征地補(bǔ)償款時(shí)，應(yīng)考慮未征地承包經(jīng)營者的發(fā)展權(quán)益，為其放棄的農(nóng)地發(fā)展權(quán)提供合理的補(bǔ)償。一般情況下，這部分土地承包經(jīng)營權(quán)人作為本村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，可以在本村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得包括土地發(fā)展權(quán)增值收益補(bǔ)償后，依據(jù)本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的民主程序或由法律法規(guī)直接規(guī)定，分享農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值收益。

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篇10

關(guān)鍵詞：年度；問題；建議

中圖分類號(hào)：P285.2+39 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、征地實(shí)踐中遇到的困難和問題

（一）征地程序較為繁瑣。征地審批要自下而上層層會(huì)審、簽字、蓋章。征地前期的用地預(yù)審要進(jìn)行用地規(guī)劃選址、勘測定界、占用耕地和基本農(nóng)田論證聽證、補(bǔ)充耕地和補(bǔ)劃基本農(nóng)田等一系列工作程序，在征地報(bào)批時(shí)有相當(dāng)一部分工作重復(fù)，致使審批過程長。

（二）征收范圍不明晰。我國的憲法、《物權(quán)法》和《土地管理法》都規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。但對(duì)于什么是“公共利益”，相關(guān)的法律都沒有明確界定，使得征地范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大。

（三）征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低?？v觀幾十年的變化，應(yīng)該說征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是在逐年提高的，但按被征土地原用途，即農(nóng)用用途的產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕舅悸芬恢挛醋儭＿@種思路的要害在于剝奪了農(nóng)民分享土地增值收益的機(jī)會(huì)，農(nóng)民只能按土地的農(nóng)業(yè)用途獲得補(bǔ)償，不能獲得土地用于工業(yè)化城市化產(chǎn)生的增值收益。而且，無論是以年產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，還是按國務(wù)院28號(hào)文規(guī)定的以統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，本質(zhì)上都是政府定價(jià)。而且對(duì)宅基地和農(nóng)民住房沒有完整的明確的補(bǔ)償規(guī)定。

（四）征地程序尚不完善。征地程序的設(shè)計(jì)和執(zhí)行不當(dāng)，造成被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)得不到充分體現(xiàn)。即使有分歧、有意見，也沒有“上訴權(quán)”，只能協(xié)商。

二、征地制度改革的建議

（一）簡化征地程序。對(duì)征地程序的聽證公告等資料，不要求報(bào)國土資源部，由市縣操作并負(fù)責(zé)即可。以簡化征地審批報(bào)件，加快征地審查報(bào)批。

（二）明確征收范圍。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)出臺(tái)，對(duì)公共利益做出了明確規(guī)定，在其所列情形中，由于保障性安居工程以及城市危舊房改造不符合農(nóng)村的情況，因此，將其去掉后，即可作為征收土地中的公共利益，即國防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。真正做到國家征收農(nóng)民集體土地，嚴(yán)格用于不以盈利為目的、為社會(huì)公眾服務(wù)、效益為社會(huì)共享的公共設(shè)施和公益事業(yè)以及關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目。