農村土地管理制度范文

導語：如何才能寫好一篇農村土地管理制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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1.1農村土地資源與城市化建設之間存在矛盾

在我國的城市化進程不斷加快的背景下，大量的農村人口涌入城市，城市建設用地的需求量呈現爆發式的增長，據統計，隨著我國城鎮化率提高百分之一，農村的耕地將減少675萬畝，甚至在建設過程中一部分基本農田被占用，國家提出的耕地紅線受到嚴峻的挑戰，我國土地的供需矛盾日益尖銳，當前可用于建設的農村用地已經十分有限，如何解決城市化發展與農村土地資源之間的矛盾，優化配置農村土地資源，成為國家和地方政府需要重點考慮的問題。

1.2農村土地經營模式落后

我國實行的在很大程度上促進了我國農業的發展，然而這種分散經營的模式導致土地利用效率極為低下，遠不能滿足我國建設農業現代化的需求，導致此種情況的原因有以下幾個方面：第一，我國的農村耕地分配過程中，未達到公平公正的要求，是按照人口、土地的肥沃程度以及距離遠近等因素進行搭配分配的，因此同一個家庭的不同地塊之間距離較大，較為分散，現代化的農業機械和設施很難得到大規模的推廣和應用，因此無法滿足現代農業規模生產、集約經營的要求；第二，當前農村土地分散經營的方式很難與市場形成良好的對接，由于過分追求產量也忽視了產品的質量，大量農藥和化肥的施用導致對大面積土地形成面源污染，使我國農村土地質量不斷退化。

2我國農村土地管理制度改革的建議

2.1不斷健全農村土地產權責任體系

在現行的農村土地管理體系中，由于農村土地產權不夠清晰導致地方政府、企業等鉆空子侵占土地的現象比比皆是，要想解決這樣的現實困境，就必須采取有效的措施，對農村土地資源進行保護。實際工作中，要不斷健全農村土地產權責任體系，包括以下幾點：第一，明確農村土地集體所有權，由村內所有農戶建立農戶集體組織，農村土地的變更等情況必須經由農戶集體組織商議通過后實施，這樣就可有效避免由地方政府或村委會對土地的擅自處置，有利于肅清農村土地管理的“灰色地帶”。第二，對土地的收益分配方面要做到透明化，包括程序、過程、方案的透明化，農民享有土地收益過程的知情權。第三，國家應當通過立法來約束地方政府在農村的征地行為，改變由于政府壟斷土地市場造成的土地收入不平等的局面，允許不同所有制的土地進入到土地市場，在法律的框架內減少審批環節，明確農民對土地產品的權利，通過多主體的土地供應來逐步消除城市和農村在土地收益分配方面的差距。

2.2農村土地所有權和使用權的改革

在我國，出于國家性質和國情方面的考慮，仿照國外將農村土地徹底私有化的做法并不具有可行性和可操作性，因此，為了提高農村土地利用效率、提高農戶生產投入的積極性，并使農村土地市場更有活力，可從土地所有權和使用權方面嘗試改革。具體來說，要延長農民對土地的使用權年限，除了國家在特殊情況下對公共用地的征用外，農民承包的耕地和農村宅基地的使用權可永久歸農戶所有，允許農村用地的使用權進行交易、出租、入股、抵押和出售等，不僅能夠形成農戶在農業生產中的長期行為，而且還可充分利用市場機制來促進農業生產產生規模效應，從而提高我國農村土地利用效率，為實現農業現代化奠定基礎。

2.3合理征收土地使用稅和房地產交易稅

在明確農村土地產權責任和延長土地使用權限后，地方政府的財政收入勢必受到影響，為穩定地方政府的收入來源，可通過征收土地使用稅和房地產交易稅的方式來代替從前土地出讓金等各種收費。在土地使用稅和房地產交易稅征收過程中，地方政府應當科學統籌，秉著公平、公正、保護弱勢群體的原則，采用高收入者多征，占地過多、房產面積過大者多征，低收入者少征的方式，既穩定了地方政府的財政收入，又有助于對農村土地資源的合理分配。

2.4實行城鄉一體化的土地管理制度

要消除城市土地和農村土地的收益差距，并協調好城市用地和農村用地之間的關系，就要在制度的層面逐步實行城鄉一體化的土地管理機制，充分發揮政府對土地資源的宏觀調控作用，將城市建設用地、農村建設用地、基本農田、工礦用地都納入到城鄉建設用地的統籌范圍之內，對用地規模實行總量控制和增量控制。具體來說，首先，要合理制定土地利用規劃，重大決策的實施必須經過法定程序，接受社會的監督；其次，明確不同區域土地的用途，建立城鄉一體的土地產權登記制度，設定紅線，未經批準不得隨意改變土地用途，對違法行為要加大處罰力度，確?；巨r田等關乎國家糧食安全的用地。

3結束語

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關鍵詞：農村； 集體土地； 管理制度

隨著我國城市化、工業化進程的加快，對農村集體土地的征用在全國范圍內如火如荼地開展。但是在集體土地征用過程中，由于法律與制度的滯后及缺陷，造成土地征用過程中常出現違法亂紀行為，出現征地范圍過大、缺乏公告與登記程序、征地補償標準過低等問題，嚴重損害農民利益。因此，加快農村集體土地管理制度的改革，完善農村集體土地征用立法工作，可適應現代社會主義市場經濟發展，對促進和諧社會及新農村建設具有重要意義。

1、落實土地所有權的平等

我國憲法中明確規定，以我國實際國情為出發點，推行農村土地公有制。也就是分為土地國有制與農村集體制兩種方式。但是當前的法律與政策來看，對農村集體土地的利用存在不平等待遇。農村集體作為土地所有者，對土地的占用、處置及權益等方面，都不能真正實現國有土地所有者的地位，無法與國家土地的占用、處置、權益等享受相同權力。因此，在遵循市場經濟“公平、公正、公開”原則上，改革當前對農村土地所有權不公平的條款，確保農村土地所有權的完整性，這也是實現農村集體土地經濟效益的重要保障。

2、提高土地的利用效率

隨著我國農業戰略的不斷調整及城市化進程的加快，在農村建設過程中，一些土地逐漸用于非農業建設中。但是我國土地肩負著全國約13億人口的糧食安全問題，對我國整體發展具有重要意義。將農業用地轉為非農業用途，必將造成可用土地的大面積減少，甚至造成生態失衡、水土資源破壞；因此，加快農村集體土地管理制度改革，必將促進土地與人口增長、環境資源之間的關系，嚴格控制用于農業的土地轉變成非農業用途，提高農村土地的應用效益與生態效益。

3、合理控制征地范圍

目前，我國現有的法律法規中，沒有對經營性用地、公益性用地等進行明確劃分。因此，農村集體土地管理制度的改革，必須合理劃分公益用地范圍。對于國家投資建設的水利、交通、能源等公共設施、社會福利事業、環境衛生設施等，可以依法征收；城市規劃區域內的土地，作為城市發展的重要載體，也可以適當征收；但是對于城區規劃之外的土地，則應明確用地性質，不得隨意征收。

4、建立健全集體土地所有權相關制度

一直以來，所有制問題制約了我國土地的全面發展?，F有的物權制度在農村集體土地管理制度中的應用遠遠不夠。制定農村集體土地管理制度，根本目標在于發揮土地應有的效益，確保應用最大化。而一切改革手段與改革目標都在于不斷提高土地的利用價值與應用過程。這就需要通制度與法律來提供保障，發揮宏觀調控作用。在我國，土地所有者的利益與土地使用者的利益基本一致，都是為了促進土地利用效率，發揮土地應用價值，而土地價值能否全面發揮，取決于土地資源的優化配置，同時又建立在土地權利是否健全、流轉是否合理基礎上。在我國，不存在土地所有權流轉問題，而承擔土地資源的客體主要是土地的使用權。因此建立以土地使用權為核心的土地管理制度，將成為我國農村集體土地管理的發展方向。

5、完善農村集體土地的配套設施

以我國實際國情為出發點，農村集體土地管理制度的改革是一項系統性工程，需要諸多配套設施的保障，才能順利實現。其一，建設新型農村集體土地治理體制，例如在我國一些農村地區，已經形成了以村民議事為主的決策機構，將村委會升級為公共事業服務單位，農村集體經濟則以自主經營形式發展；其二，完善耕地保護制度，提高土地規劃、管理效益，采取分級保護耕地方式，設立保護基金，發揮耕地保護補償手段；其三，設置農村產權交易平臺，如在農村地區成立土地流轉管理中心、教育平臺等；其四，加快農村金融體系建設，改革金融制度，為實現農村土地資本化提供保障；其五，完善農村土地擔保體系，降低農村土地產權交易風險；其六，完善相關產權法律、法規建設，為農村集體土地管理制度改革提供保障。

6、規范征地制度與程序

通過完善農村集體土地的征地制度、規范征地程序，提出恰當的征地補償標準。加快創新手段，提出“農用地基準地價”的綜合作價方法，完善征地的補償標準，改善“同地不同價”現象。所有的用地單位或者個人不得以私自利益，與征地單位或者個人商量補償價格，避免出現私下交易，造成土地市場混亂。另外，通過預存征地補償款的方式，完善征地的補償爭議，減少矛盾糾紛，確保各項補償款及時落實到位。在征地過程中，應確保農民利益，提高農民參與權、知情權，同時保留申訴權，完善聽政報告制度，實行兩公告、一登記，確保農村發展目標的順利實現。

7、妥善安置渠道

通過渠道的妥善安置，為征地的農民解決后顧之憂，確保生計。國家應考慮到農民生產生活的實際情況，以多元化渠道安排農民的就業及創業。提高對農民的就業技能培訓，實現勞動力優質轉移；對于自主創業的農民，國家應該在場地、稅收及貸款等方面給予支持和優惠，從長遠生計為農民加強考慮。另外，本著農民自愿的原則，安置補助費用可以直接存到社保部門，為被征地農民提供個人社會保險賬戶，并購買醫療保險、養老保險、失業保險，保障農民今后的生活。

8、發揮輿論引導作用

農村集體土地管理制度的改革，牽扯到社會利益的再分配，同時關系到來自各方面的利益關系，必將產生矛盾與沖突。這就需要國家以社會利益為出發點，敢于創新、敢于嘗試，就像提出“土地有償使用”一樣，以國家絕對的政治領導地位，廣泛開展輿論宣傳，在社會各階層、各單位、各部門形成全新意識，為制度改革提供思想武器，營造良好的社會支持氛圍。

參考文獻：

[1]周義.農村集體土地征收中的政府角色研究[J].華中師范大學：憲法學與行政法學.2009

[2]舒瑞江.對農村集體土地使用權流轉的粗略探討[J].國土資源導刊.2007（5）

[3]張欽、汪振江.農村集體土地成員權制度解構與變革[J].西部法學評論.2008（3）

[4]周吉成.淺談農村集體土地征用中存在的問題及建議[J].寧夏農林科技.2007（6）

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關鍵詞：農村宅基地；規劃問題；對策

中圖分類號：F301.3 文獻標識碼：A

農村宅基地管理歷來都是我國土地管理的重要內容，也是實現新農村建設和城鄉統籌和諧發展的一個重要突破口[1]。隨著我國城市化進程的加快，我國現行農村宅基地制度的弊端日益暴露出來。由于農村宅基地使用管理上存在缺陷，致使農村宅基地使用混亂，農村宅基地長被期閑置荒廢和粗放利用，“一戶多宅”、“空心村”現象十分普遍。本文以山東省定陶縣西李莊村為典型，對該村的宅基地使用情況進行全面系統的調查分析，對當前我國農村宅基地管理和使用中普遍存在的現象進行闡述，對這些現象產生的原因進行分析，并對如何完善我國農村宅基地制度，規范宅基地規劃管理，提出一些個人的見解。

1 農村宅基地規劃管理上存在的主要問題

通過對西李莊村的實地調查及相關資料收集，發現西李莊村在農村宅基地的規劃管理方面存在很大的問題。歸納起來主要有以下幾個方面：

1.1 農村宅基地未批先建，違法占地嚴重

農村宅基地違法占地主要有以下幾種：未批先建；未經批準改建、擴建；宅基地雖經批準但在建設中超標準占地；以欺騙手段獲取建房手續后，改變建房地點，占用條件較好的耕地甚至基本農田[2]。據調查得知，西李莊村所在地的土地管理部門于20世紀90年代初開始對該村宅基地進行初始登記并頒發《集體土地建設用地使用證》，使得在此之前建設的大量違法占地和超標準建設的宅基地“合法化”。而在此之后建設用的宅基地規定必須登記申請領取相應使用證明后使用，由于村民法律知識的缺缺及土地管理部門的監管力不夠，該村普遍存在著占用林荒地或打谷場建設新宅的現象，另據數據統計顯示，西李莊村自1990年至今，宅基地占用村頭或村內林荒地共12宗；自2000年至今，占用打谷場用地6宗；這兩種占地類型占宅基地比重為15.39%。

1.2 宅基地閑置率高，“空心化”現象比較嚴重

由于農村宅基地規劃管理的缺位以及城鄉二元戶籍制度下村民“離鄉不放土”的遷移模式，導致目前我國大部分農村都存在著“空心村”的現象，不僅浪費了土地資源，而且嚴重影響了村容村貌。根據調查統計，西李莊村的廢棄宅基地和空置宅基地共占宅基地使用面積的31.61%。其中，因村民建新未拆舊、年久失修等造成的已無房屋或房屋損毀、失去居住功能的廢棄宅基地14宗，廢棄面積達4322.78m2；因長期不居住造成的閑置宅基地或是取得土地使用權但暫未在其上建房屋造成的空閑宅基地分別占到了5014.60m2和5312.80m2。

1.3 “一戶多宅”與宅基地面積超標

根據《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但據實地調查統計，在西李莊村的100戶中，擁有大于一宅的戶數為23戶，占總戶數的23%，最多的一戶有5宗宅基地，“一戶多宅”情況比較嚴重。另據統計，該村100戶居民的單戶宅基地面積均超過了200m2，其中89戶大于264m2，超出《菏澤市農村宅基地管理辦法》有關“平原地區的村莊，每戶面積不得超過200m2。村莊建在鹽堿地、荒灘地上的，可適當放寬，但最多不得超過264m2”的宅基地占地標準，并且自2000年以來超標準占地現象呈現出愈演愈烈的趨勢，新增宅基地單宗平均面積均超過400m2，超最高標準比率達50%以上。

2 農村宅基地規劃管理問題的原因分析

如上述西李莊村存在的農村宅基地問題在我國大部分的農村地區都普遍存在，造成以上農村宅基地問題的原因是多方面的，歸納起來主要有以下幾個方面：

2.1 宅基地管理法律缺失，管理難度大

由于我國在農村宅基地管理方面的法律、法規嚴重缺失，且往往效力層次比較低，使得相關部門對農村宅基地的規劃管理僅能依靠當地的規范性文件和地方性政策。如西李莊村所在地的土地管理部門于20世紀90年代初才開始對該村宅基地進行初始登記并頒發《集體土地建設用地使用證》，這使得20世紀90年代以前的農村宅基地管理陷入一片混亂。雖然改革開放以來，農村宅基地法制建設取得了明顯的績效，初步建立了宅基地管理體制。但卻仍然存在著立法內容粗糙滯后，可操作性差的弊端[3]。據調查，對于西李莊村村民占用林荒地或打谷場建設新宅的現象，村委一直是持沉默態度，而上級土地主管部門也只是對其作出罰款處罰了事，并不對其違法侵占行為采取實質性的制止行動。

2.2 村莊規劃不到位，村民規劃意識不強

農村宅基地管理應該堅持規劃先行的原則，農村的宅基地管理必須格按照鎮、村土地利用總體規劃和年度計劃執行，在合理規劃的前提下才能保障宅基地管理順利的開展。由于農村村莊建設規劃的滯后，過去在農村常常由村委會或村干部說了算，造成了宅基地管理的混亂。現在，雖然部分村搞了村莊建設規劃，但是由于廣大村民規劃意識的淡薄以及規劃本身缺乏，使得編制的規劃成為一紙空文，無法在村莊內落實。正是由于農村土地利用規劃和村莊建設規劃的缺失導致了西李莊村農村居民點布局 “散、亂、空”的局面。

2.3 城市化進程加快，人口流動頻繁

隨著城鎮化和工業化的不斷推進，農民的就業門路也變得更為廣闊，進城務工和工作并落戶的村民越來越多。但由于城鄉二元戶籍制度和社會保障制度等多種原因，往往會選擇留下自己在農村的住房和宅基地，這種“雙重占地”問題的存在也造成該村大量宅基地的閑置和廢棄。另外，遺產繼承及子女外遷也是造成目前很多農村“一戶多宅”現象突出的主要原因。

3 解決農村宅基地規劃管理問題的對策和建議

3.1 加快宅基地立法，使農村宅基地管理有法可依

雖然我國現行的《土地管理法》第六十二條對農村宅基地的數量、宅基地的面積、占用規則、批準權限等有相應的規定，但是都是大面上或宏觀上的規定，不夠具體明確，對以上存在的宅基地空置、宅基地超標占地、未批先建、批而不建等現象沒有做出詳細的處罰規定。造成在宅基地管理過程中，執行起來比較困難，操作性差。另外，在宅基地的劃分標準、審批程序、費用收取、流轉管理等方面的法律規范也需要進一步具體的規范。因此，國家要快農村宅基地立法工作，盡快出臺農村宅基地管理相關法律法規，使農村宅基地的使用和管理真正納入法制化軌道。

3.2 加強宅基地規劃，使農村宅基地管理有規可依

規劃是龍頭，是搞好農村宅基地管理的前提和保障。要保障我國農村宅基地管理工作的順利開展，不僅要結合當前新一輪土地利用總體規劃修編工作，抓緊編制完善鄉（鎮）土地利用總體規劃。同時，還要在秉承“控制增量、合理布局、集約用地保護耕地”的總原則下，嚴格按照統籌安排城鄉建設用地的總要求，進一步制編制村級詳細規劃和村莊建設整體規劃。在對農村居民點的數量、布局、范圍和用地規模進行規定的基礎上對農村住宅的房屋樣式、建筑地點、占地面積等方面做出限定[4]。同時，為了確保規劃能落實到實處，各級政府應按照《城鄉規劃法》的規定，安排專項資金編制村莊建設規劃；要加強對村民的普法宣傳力度，增強村民的規劃意識，增加政策執行的推力。

3.3 立足內涵挖潛，積極推進宅基地整理

在社會主義新農村建設的政策大背景之下，各地要根據各級土地利用總體規劃、年度詳細規劃和村莊整體規劃等的基本要求，按照“規劃先行、政策引導、村民自愿、多元投入”的原則，科學制定和實施村莊改造整治計劃，積極穩妥地推進農村宅基地整理工作的開展。要因地制宜地開展廢棄宅基地、空置宅基地、“一戶多宅”的調查清理工作，制定相應的解決消化措施.加大盤活存量建設用地的力度。對于農村村民新建、改建、擴建住宅的，要先行安排利用村內空閑地、空置宅基地和廢棄宅基地，嚴禁占有耕地再建住宅現象的發生。對于一戶多宅的農戶可以對其多余宅基地進行指標置換，仿照重慶市“地票”政策，實現農村宅基地在一定區域內的建設指標置換。

參考文獻

[1] 孫丹.基于新農村建設的宅基地利用與管理[J].農業經濟與科技，2008，19（4）：64-68.

[2] 李卓琳.對當前我國農村宅基地問題的研究與建議[J]. 才智，2011（11）：315-316.

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【關鍵詞】土地管理制度 農民權益 郫縣

一、土地制度改革及其所面對的問題

農村土地管理制度改革的關鍵是農村土地產權制度改革，不僅如此，農村土地產權制度改革亦為農民財產權益保障的核心之所在。隨著農村土地制度改革的日漸深入，鄉村土地所有權產生了不少亟待解決的問題：其一，農村集體土地所有者的權利與義務尚未準確地界定，經常出現行政管理權侵犯土地財產權的問題。其二，集體成員資格沒有得到準確的界定，由于農民待遇問題而導致的鄉村地權矛盾愈演愈烈。產生這些問題的根源在于，鄉村集體土地所有權主體缺位，缺乏健全的土地流轉機制。我國很多地方進行了與土地制度有關的改革，但是在總體上看來，現行土地制度導致公平與效率兩個方面均有損失，并有悖于構建和諧社會的總體目標。

二、集體建設用地流轉中的農民權益保護

（一）集體建設用地流轉中亟待處理的事情

1.對所有權主體代表予以明確。集體建設用地的改革的關鍵是對集體所有者的最大權益得以保障所達到的程度。農村集體經濟組織掌管著農村集體土地產權，然而該組織為實際上不存在的所有者，于是即導致農村土地流轉產生不少問題。于是，對所有權主體代表予以明確成為當務之急。

2.對城市與鄉村建設用地規劃予以統一。對國內當前規劃系統的變革，須要重視規劃的指導作用，完成土地使用宏觀規劃功能的拓展。在對鄉村土地規劃予以編制的時候，須很好地聽取弱勢群體的意見，一切從農村實際出發，發揮農村定位中的功效。不僅如此，還應該同產業發展、基礎設施建設以及生態環境保護等配套規劃相適應。

（二）郫縣農村集體建設用地改革情況

1.在產權明晰的前提下，對農村集體土地予以確權登記。其一為奉行政策先行。按照《土地管理法》等有關法規政策出臺了一系列的相關文件，形成了整個縣集體土地產權以及宅基地使用權確權登記體系。其二為奉行農民自主。真正地依靠基層自治組織，由農民自己協商處理問題，很好地處理了確權登記的不少難點。

2.為求確保流轉暢通，促使集體建設用地有序流轉。其一，很好地建設了土地交易平臺，將集體建設用地使用權流轉納入國有土地市場統一管理。其二，很好地對配套服務制度予以了健全。開創了農村產權流轉擔保股份有限公司，積極擴展了多種金融投融資渠道，完善了農村所有權流轉的相關服務。

三、農村土地整治與農民權益保護

（一）農村土地整治定位的意義

1.破解城鄉建設用地增減掛鉤的標準約束難題。國內非城市建設用地的布局不集中、面積偏大，還時常在市縣土地管理里游離。城鄉建設用地增減掛鉤的土地政策改革是以村莊用地非同小可的潛力作為基礎的，村莊土地整治是處理城鎮用地標準與耕地補占平衡兩大障礙的重大戰略選擇。

2.破解農村建設集約用地的現實瓶頸難題。貫徹執行政策的重難點都在農村。這當中進一步開展城鄉土地管理政策變革，推進新農村建設與農村用地集約化的關鍵在于創新機制與否，打造現代中性化社區。唯有在創新機制上取得了成功，才可以為破解農村建設集約用地的現實瓶頸難題帶來可能。

（二）農村土地整治的選擇與創新

1.農村土地整治的選擇。農村土地整治關聯到的行政機構很多，對農村土地整理工作的順利進行造成消極影響。在對經濟、社會和生態進行具體分析的前提下制定具體規劃。城鄉建設用地增減掛鉤是推進城市和農村統籌發展不可或缺的方式。就鄉村土地整治制度革新來講，務必對部分制度設計思想予以轉變。

2.農村土地整治的創新。土地整治應該規劃先行，尤其當用縣域作單元，探索鄉村空心化生命周期，形成程序式整治模式；土地整治建設應該把握好時間節點，并經得住實踐考驗。重視規模效應，保證剛建村莊不會馬上變成未來的空心村。鄉村土地整治也應該根據當地實際情況來采用多種技術指標以及管理方式。

四、耕地保護補償機制與農民權益保護

（一）耕地保護補償機制

統籌城鄉發展，增強第一產業規模效益，加大力度建設農村基礎設施，這即要求形成耕地保護補償機制，從而調動農民積極性，完善土地承包經營權流轉制度，形成適當的規模經營。整個社會共同消費的保護耕地的費用不應該僅由管理土地的縣鄉級地方行政機關以及承包耕地的村民完全承擔，中央與省級行政機關亦要擔負有關的費用，從事非第一產業的人們均須擔負一部分的費用。

（二）土地收益現狀與征地制度的革新

1.土地收益欠合理。從表面看來，是征地和賣地價格存在剪刀差，實質上卻是運作機制的問題。站在農民的角度看，是應該享有全部的土地財產權；但是站在政府的視角看，卻為著實轉變職能，對部門以及不同級別行政機構間的關系予以整合。

2.革新土地征用制度。其一，對公共利益予以清晰的界定，對行政機構征地活動予以規范。對于不是經營性的用地，可使用征地的方式同時予以合理補償；對那些經營性用地，應該在土地使用宏觀規劃等的管控下很好地發揮市場合理配置資源的功效。其二，從征地補償到征地市場定價。要不斷深入地探究征地市場化補償機制發展結論的成立性。土地征用制度需要從用途、價格雙管齊下轉向僅有的用途管。

五、結論

本研究在城鄉統籌的背景下，對成都市郫縣的已有經驗予以了總結。郫縣根據城鄉統籌、城市帶動農村以及工業反哺農業的主體思想，為保護耕地的村民提供經濟補償，催生了城鄉社會和諧發展。只有按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度，深化土地管理制度改革，很好地盤活農村土地資源以及資產，才能更好地使農民權益得到保障。

參考文獻

[1]譚術魁，彭補拙.農村集體建設用地直接流轉的支撐體系研究[J].財經研究，2002（10）.

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在社會主義市場經濟條件下和城鎮化的進程中，我國農村已經逐步形成了比較完整的現代土地制度體系?，F階段我國農村土地制度體系是由五種土地制度構成的。這五種制度的現狀可以概括為：農村土地集體所有制得到堅持和完善，但土地集體所有權仍需明晰；農村土地家庭承包經營制度得到穩定和充實，但仍需完善；農村土地承包經營權流轉制度初步形成，但仍處于探索階段，農村土地征用與補償制度基本形成，但仍需改進；農村土地管理制度已經建立起來，但仍需健全。

(二)農村土地產權制度存在的問題

1.在法律上，農村集體土地所有權主體界定不明晰。農村集體土地所有權主體虛位，“農民集體”是一個抽象的概念，不符合產權主體的特征。從所有制內容來看，國家和集體在法律關系上是平等的兩個主體，實際卻表現為國家高于集體，國家可以通過城鎮化征收和征用集體的土地，反之則不行?！稗r村集體土地所有權在法律上界定不明，結果導致土地被少數人控制，許多農民的土地經營權被侵害，也導致在城鎮化進程中，本應作為既得利益的農民的權利，卻被國家或其他鄉鎮村組織侵害。”我國農村集體所有權主體的模糊和缺失，其根本原因在于我國現階段生產力發展水平不高并且在全國范圍還不均衡，因此集體所有制這種形式在一定階段內仍將存在。從法律方面看，立法上的缺失和法律解釋的模糊也是造成這一現象的主要原因。

2.在產權安排上，現行土地承包制度不夠完善。是一種小農式的家庭經營模式，其特點是農戶擁有小面積的土地，耕作的方式是勞動密集型。這一土地制度安排隨著農村經濟體制改革的深化和市場經濟發展的要求，不能與農業現代化、產業化、規模化相適應，出現了不同程度的制度障礙。究其原因，一是這種生產關系規模小，產生不了規模效應，二是僅僅賦予農民使用權，而無所有權，土地的使用經營常常受政策、人口、鄉村干部等外部因素的干擾；三是還沒有建立完善暢通的土地流轉機制；四是“由于吸引了大量的勞動力，勞動力的缺乏阻礙了整個農村產業結構的變革與農村的城鎮化進程?！?/p>

3.在全國范圍內農村土地流轉機制沒有普遍建立起來。土地流轉即土地使用權流轉，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農民或經濟組織，保留承租權，轉讓使用權。首先，目前農村有大量的未利用建設用地處于低效利用甚至閑置、半閑置狀態。其次解決農村家庭人口勞動力的增減變化，外出務工人員的流動與現行的土地制度的矛盾，都需要形成合理規范的土地流轉機制。土地流轉機制的缺失導致土地的粗放式經營，農民生產積極性不高，農業發展缺少動力，阻礙了農村城市化和現代化的進程。土地流轉機制缺失的原因是我國集體產權制度所有權的缺失、國家法律法規的不健全，以及農村社會保障的不完善。

4.現行土地征收和補償制度損害農民利益。在我國，土地征收補償制度分為土地補償、青苗補償、地上附著物補償、被征地人員的安置補助四種。我國的征地補償制度在計劃經濟時代能夠降低經濟發展的建設成本，對社會主義的建設起到了積極的作用。在_市場經濟時代，這種征地制度表現出明顯的不適應性。主要體現在政府在征地過程中權力過大，征地目的和征地程序不清，范圍過寬，缺少相應的法律和制度上的監督和制衡，征收補償標準不合理損害農民利益，被征地農民的安置和社會保障工作不到位。造成這種狀況的根本原因在于土地產權制度權能的缺失，以及法律法規制度建設上的滯后。

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1.前言

土地管理制度是國家為了使土地資源得到最大化的利用、科學合理的調整土地管理而制定管理制度，是一個國家合理使用土地資源的準則與規范。土地管理是政府機構通過行政手段、法律等方式對單位、社會團體的土地資源進行管理的一個過程。

2.中國土地管理制度的現狀分析

我國的土地管理制度主要有占地補償制度、土地登記制度、保護耕地制度、用途管理制度等?，F階段，我國土地方面的主要法律有《土地管理法》，是規范我國土地管理制度的基礎性法律，為國內建立土地管理制度起到很大的支撐作用。但目前我國土地管理制度仍然存在一定的問題，主要表現在農村和城市兩個方面。

2.1農村土地管理制度方面

2.1.1土地管理制度中的執法問題執法問題是目前國內土地管制度中十分關鍵性的問題，目前，隨著經濟的飛速發展，政府為了發展市場經濟，提升在市場上的競爭力，對法律法規的重視程度不夠，對行政方面的執法力度不夠嚴格，沒有按照法律法規的要求和標準行使相應的權利和履行相應的義務，以至于造成執法混亂的局面。

2.1.2制度立法方面的問題突出近年來，在國內的土地管理制度方面，各個地方的政府有權對土地實行征收管理，進而制定相對應的征地補償機制。但在真正的土地管理工作中，各個地方政府即是土地政策的制定者，同時又是政策的協調者與執行者。盡管很多地方政府的土地所有權歸村小組所有，但在實際的土地工作中，村小組已經沒有對土地管理的權限，最終難以保障土地被征收者的經濟利益。

2.2城市土地管理制度方面

2.2.1缺乏相應的地價機制隨著經濟市場的不斷發展，土地市場逐漸被政府壟斷，并且國內的地價制度沒有得到足夠的完善，缺乏動態的土地調整機制，很難準確的調整基準地價，造成土地制度管理難以適應經濟市場的價格波動，導致相關的土地征收部門征收的地價比市場價格要低的多。

2.2.2缺乏完善的土地產權制度《土地管理法》只明確指出，土地歸國家所有，任何單位與個人無權占有，土地資源的使用權由國務院代為行使，地方政府沒有權利進行干涉。但是，在實際的土地管理過程中，地方政府可以轉讓土地使用權，并從中獲取相應的利潤，掌握著真正的土地權使用職能。

2.2.3土地征地制度不合理在《土地管理法》中明確規定了，土地歸國家所有，直接由國家實施管理，政府想要征用土地時，國家會給被征收地者相應的經濟補償，但是，在“公共利益”沒有明確的情況之下，部分地方政府濫用自己的職權，在征地時，完全沒有考慮到經濟市場的發展情況，并且地方征收的土地補償非常低，這就造成在各個地方征收土地的過程中，經常會出現“釘子戶”的情況，導致土地征地制度出現不合理。

3.完善我國土地管理制度的具體措施

3.1完善土地的管理制度

我國要想加強土地管理措施，就必須要進一步完善土地管理制度，建立合理土地管理制度，政府部門要以土地市場為核心，增強各個部門之間的合作和交流，并制定相應的土地管理法。我國的土地轉讓是通過土地協議來開展實施，各個地方的土地交易中心將交易中心的流程簡化，這樣開發商能夠依靠土地合同直接向政府部門領取相應的審批手續，方便了交易商與政府部門的土地管理工作，同時實現土地資源的優化配置，從而構建良好的土地管理制度。

3.2優化我國的土地規劃體系

政府部門在構建我國的土地管理制度時，必須先優化土地規劃體系，加大對土地執法監督的力度，要學會科學、有效的規劃土地，并加強土地規劃制度的約束性，在滿足社會對土地需求的同時，結合經濟市場的發展規律，嚴格的執行監管機制。同時，要考慮到群眾的經濟利益，土地管理制度同時要結合國內經濟發展的狀況，規劃合理、科學的土地使用方法。此外，國家要加大對土地規劃體系的執法力度，增強執法者的監督工作，使土地執法能夠高效的實施，進一步建健全、完善土地規劃系統。

3.3完善土地權利體系

相應的部門在進行土地管理過程中，要不斷健全土地權利體系，進而約束地方政府的征地行為。國家要保證群眾的土地產權清晰、權責明確，必須要保障國家的土地財產權益。但是，在我國目前的土地管理體制中，對農村土地產權并沒有明確的規定。在一些實際的土地管理過程中，部分地方政府和企業都一直征占農民的土地，導致很多土地濫用、浪費的現象出現，對農民的經濟有一定的影響，因此，國家要不斷健全土地權利體系，合理規劃土地資源。

3.4改革土地財政稅收

我國應該對相應的稅收管理單位實施績效考核，監督政府部門在保護人們的土地資源的同時，也能夠提高土地資源的利用率，進而保障人們的經濟利益，建立全新的土地財政制度，保障土地財政制度的可持續性發展，避免出現閑置的土地。

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自1990年開始至今，20 多年的時間， 土地總體規劃與管理工作對合理利用土地資源、強化土地利用的宏觀調控、優化土地利用結構起到了積極的促進作用；但是，土地布局尤其是農村土地布局依舊呈現混亂的現象，并且我們發現有大量的土地已經被破壞，從而導致土地利用率下降的結果，進而影響農業生產以及人們的經濟生活。由此可見，解決農村土地規劃與管理問題，迫在眉睫。

二、農村土地規劃以及管理存在的問題

目前，農村土地規劃以及管理共存在以下幾方面的問題：一，缺乏完善的土地利用規劃體系；二，土地的承包程序不夠規范；三，土地管理制度不夠完善。

（一）缺乏完善的土地規劃管理體系

與大部分地區不同，農村的土地在使用時沒有完整的一個規劃體系，大部分土地都屬于完全開放狀態，誰愿意使用就拿來使用，不愿意使用就任其荒廢，進而導致農村土地的規劃比較混亂。尤其是近幾年來，隨著人口數量的增加以及人們生活水平的提高，大部分人喜歡到農村買一塊空地，建一所房子，以用來養老，但是由于沒有完整的規劃體系，所以大家就是隨意買，隨意建造，進而導致農村土地產生布局混亂的現象。

（二）土地承包程序不夠規范

按照承包法的規定，正確的土地承包流程應該是：如果雙方想要互換土地權或者是轉讓土地權，那么雙方的人員應該首先向縣級以上的人民政府遞交土地承包申請表。然而，在農村，大家并沒有嚴格按照這種方式來進行土地的承包，而是以口頭承諾的方式，雙方互相一說就可以了，進而導致土地的承包關系比較混亂，從而使得土地的管理存在一系列問題。另外，還有一些地區呈現這樣的現象，村里的干部強迫農民簽下承包合同，將村里的土地包給外來的開發商，進而導致土地流轉出現問題。甚至有的村干部為了貪取一大筆錢，將土地以極其低的價格轉讓出去，進而導致農民的經濟收入下降，影響大家的基本生活。

（三）土地管理制度不完善

雖然目前很多的土地管理部門都在強調以及重申要完善土地管理制度，但是仍然存在“未批先建、東批西建”的現象。而這些現象在被發現以后，大部分人會采取罰款的方式進行解決，更有甚者，連罰款都不用交，長時間下來，便會讓大家形成一種錯覺，那就是，只要有錢，便可以隨便的使用土地，大不了，就交點罰款，事情就解決了。

三、保證土地合理規劃和管理的對策

針對農村土地規劃管理存在的問題，共有如下幾點解決對策：一、建立完善的土地規劃管理體系；二，規范土地承包程序；三，加大執法力度

（一）建立完善的土地規劃管理體系

若想實現土地規劃的合理化，必須先建立完善的土地規劃管理體系。而良好的土地規劃管理體系的建立必定離不開專業的規劃人員以及合理的管理制度。首先，我們應該展開全國式招聘，招聘一些關于規劃專業方面的人才，然后對這些人才進行一定的培訓以及考核，考核合格之后，將他們分配到各個地區去，實行土地規劃策略。其次，在做規劃時，相關的人員不能只考慮到土地的布局以及土地的利用，還應該考慮到群眾的經濟利益，要在實現農民經濟生活不受影響的基礎上，實現土地規劃以及管理的合理化。

（二）規范土地承包程序

除了要建立完善的管理制度以外，還要規范土地承包程序。無論是地方村民還是地方管理人員，都應該嚴格地按照土地承包法的規定承包土地，應該首先向縣級以上人民政府遞交申請單，申請單批下來以后才可以進行土地權的轉讓以及交換。同時，相關的規劃工作人員應該進行檢查工作，一旦發現有人不按照相關的規定執行工作，應該按照相關法律法規進行懲罰、嚴加打擊，切不可以以罰款或其他的不了了之的方式進行處理。對于那些非法強迫百姓簽訂土地權轉讓的官員，也應該按照相關的法律法規進行處罰，進而讓大家了解到采用規范的土地承包程序的必要性。

（三）加大執法力度

對于那些“非法占地”、“無故荒地”的現象，應該加大執法力度。首先，針對于“非法占地、未批先建”的現象，應該采用如下兩種處罰方式：一，拆除所建的建筑，回歸土地；二，補辦土地承包手續或者是土地建立手續，而不是建大的采取罰款的方式，這樣一來，一方面可以讓大家了解到“非法占地”是會受到法律的制裁的，進而消除有錢就可占地的心理，另一方面，也可以實現土地使用的規范化。其次，對于“無故荒地”的現象，可以采用如下幾種懲罰手段：一，罰款；二，處以警告；三，回收土地所有權，進而消除“荒地滿村”的現象。同時，各個地區應該建立專業的督察小組，由督察小組人員進行定期檢查，并及時向上級匯報檢查情況，進而實現土地規劃以及管理的完善化。

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關鍵詞：城鄉建設；用地；增減掛鉤；城鎮化

城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施，不僅符合我國土地管理要求，同時也是我國實現土地資源科學配置的要求。另外，該項目政策的實施，對改善農村居民生存環境有一定的積極意義。雖然此項政策有一定的不成熟之處，但在經過試點檢驗后，缺陷之處會得到改進，城鄉建設用地增減掛鉤項目會逐漸顯現出價值。

1 城鄉建設用地增減掛鉤項目實施的現實意義

1.1 有利于緩解城市建設用地供需矛盾

為了促進城市長久穩定發展，國家依據各地城市情況，對各個城市年度用地都進行了非常嚴格的規定，這使得城市在發展工業化、城鎮化期間遇到了不少問題。而該項目政策的應用，在達到耕地占補需求的情況下，掛鉤指標用來進行城鎮建設，這樣年度用地指標將不會受到影響，也不會對規劃期中用地產生不良影響，以此使得城鎮建設用地矛盾得到緩解。

1.2 有利于城鄉統籌規劃

一直以來，我國絕大部分農民都愿意分散居住，幾乎所有村莊都是農戶自主建設而成。因為未曾進行科學規劃，因此村莊布局不甚合理，這嚴重阻礙了農村發展。但是城鄉建設用地增減掛鉤項目的應用實施，農村居住地可以進行科學規范，城鄉基礎設施放在一起，這不僅達到了節約土地的目的，還使得村鎮衛生條件得到很好的改善。

1.3 有利于農村土地管理制度向著更好的方向改革

現階段，我國針對農村土地等方面，并未進行法律法規上的規定，因此農村土地很多方面問題都缺乏政策辦法，比如所有權問題、權益保障問題等。另外，農村土地應用與之相對應的管理制度還需要進行深度改革，現階段的農村集體建設用地還無法達到市場化需求，正常的市場流轉還有一定的難度。但是該項目政策的應用，使得土地權屬得到了合理解釋，建設用地流轉也更具規范性，不僅利于保護耕地，還利于保護農戶的正當利益，同時還能夠提升土地利用效率。而上述這些內容正是農村土地管理制度改革必須要解決的內容，所以說城鄉建設用地增減掛鉤項目實施有利于農村土地管理制度向著更好的方向改革。而如果農村土地管理制度改革取得成功，農村土地資產價值會得到明顯提升，距離城市比較遠的農村也能夠得到享受到城市改革成果。另外，該項目的應用，對其他方面制度建立與改革也有積極的意義，比如耕地保護補償制度、征地制度等。

2 科學實施城鄉建設用地增減掛鉤項目的策略

2.1 注重統籌規劃、構建科學合理的管理機制

各地政府有應該按照公平、公正原則，依據當地城市發展情況、土地利用效率、發展戰略等因素，對城鄉建設用地掛鉤總量加以確定。根據統籌規劃原則，負責人員需要將拆舊區與建新區，都納入到整體區域發展中，在此基礎上，科學定位、統籌定位，合理進行產業布局，做好耕地保護、生態環境保護等工作，以此實現城鎮與村莊的自然過渡，使得城鄉形成合理形態。與此同時，負責人員要對產業結構加以確定，對城市能夠承載的人口密度進行確定，同時要制定出耕地復墾標準以及土地環境承受能力標準，而后依照這些標準對新區以及城市生態環境進行建設，最后在進行整體評估。

2.2 建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標有償使用機制

資金是否能夠到位，是掛鉤能否順利實施的關鍵，而目前各級政府最為頭疼的就是資金問題。資金籌措可以采取政府財政投入、實施單位自籌和村級投工投勞相結合的辦法，同時要出臺掛鉤指標有償使用政策，落實用地單位的“占一補一”責任。凡是需要使用掛鉤指標的用地單位，均需按照標準支付指標使用費，收取的掛鉤指標有償使用費專項用于當地的掛鉤復墾工作。有條件的地方可以嘗試掛鉤復墾企業化運作，鼓勵企業或者個人參與掛鉤復墾出資，掛鉤指標優先安排給參與投資的企業。

2.3 創新新增耕地的收益分配機制和項目區的補償方式，保障集體和群眾的合法權益

農民最關心的是拆遷復墾的補償能否到位，標準是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。各級政府實施掛鉤工程之前，必須根據當地的實際情況，制定切實可行的補償標準和利益分配機制，要充分尊重農民意愿，不得搞強制拆遷，切實維護被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公開，形成專門的利益分配機制，以便切實尊重農民的主體地位，不斷提高農民參與實施增減掛鉤項目的積極性。

3 進一步創新城鄉建設用地增減掛鉤項目實施方法的建議

積極探索開展跨縣設置增減掛鉤試點和在擴權試點縣重點鎮（鄉）探索縣域范圍內固定建新區、不固定拆舊區掛鉤試點；在同一鎮（鄉）范圍內調整村莊建設用地布局的，呈報省國土資源廳統籌安排納入增減掛鉤管理。

3.1 創建新型掛鉤項目全域規劃

做好全市掛鉤項目全域規劃，編制“縣（市）級掛鉤項目全域規劃”，上報市級備案，按省下達市級掛鉤周轉指標，根據各縣（市）歷年掛鉤項目實施情況，指標完成情況，下達掛鉤項目指標規模。

3.2 建立掛鉤項目實施監管制度

根據下達指標，按掛鉤項目全域規劃擬定年初實施計劃并上報市局備案，分季度上報項目實施進度，并建立定期現場踏勘巡查記錄，確保項目實施完成質量。

3.3 建立創新驗收模式

在不固定拆舊區的前提下，必須確保掛鉤項目技術驗收環節的科學性、嚴密性，需要改革創新掛鉤項目驗收模式，引入“年度地籍變更驗收模式”。按照地籍變更的地類年度統計方式，結合掛鉤項目驗收技術規程，農村建設用地復墾成耕地后，根據前中后影像資料，利用航拍影像技術及測繪成果套合對比，并嚴格評定復墾后耕地質量等級，采取地籍變更，建立變更臺帳，匯總項目區復墾面積，形成掛鉤項目地籍變更驗收成果，獲得掛鉤周轉指標。

結束語

綜上所述，可知城鄉建設用地增減掛鉤項目是真正的惠民項目。該項目實施重點在于科學合理的調整用地結構，以便能夠實現集約用地，這對全面推進新型城鎮化建設水平有著直接的作用。本文主要從現實意義、策略、建議等方面對城鄉建設用地增減掛鉤項目進行了分析，希望能夠為我國新型城鎮化建設提供建議?！?/p>

參考文獻

[1]李曉強，孫麗.淺析城鄉建設用地增減掛鉤[J].黑龍江科技信息，2012（4）.

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關鍵詞：農村土地；資產管理；挑戰；政策建議

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016

Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets

WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.

Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions

收稿日期：2013-05-21；修訂日期：2013-06-17

基金項目：國家科技支撐計劃項目（2012BAJ22B00）

作者簡介：王靜（1988—），女，河南信陽人，在讀碩士生，主要從事土地利用與國土規劃方面研究。

通訊作者簡介：邱道持（1947—），男，重慶巴南人，教授，博士生導師，主要從事國土資源管理與區域開發方面研究。

為了解農村土地資產管理狀況和需求，筆者于2012年以重慶市忠縣、開縣、江津區等地的農民、大學生村官和資產評估專業人士三個群體為調查對象，通過實地走訪、座談調研等方式，發放和回收調查問卷594份（其中農民316份、大學生村官180份和資產評估協會98份）（表1）。本研究在分析調研數據的基礎上，闡述了加強農村土地資產管理的必要性，揭示了當前農村土地資產管理存在的突出問題，提出了加強農村土地資產管理的建議。

1 加強農村土地資產管理的必要性

1.1 加強農村土地資產管理是切實維護農民土地合法權益的必然要求

據聯合國糧農組織給出的2010年數據顯示，中國農業土地資產比例最高達54%，遠高于機器10%、農業設施12%、牲畜24%。全球農業土地資產比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農村土地資產產權建設和價值實現機制滯后，導致農村土地資產“流轉率低、流轉方式單一、土地規?；洜I程度低、土地資產流轉風險高”的現象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農戶自身生產生活需要外，無法像城市土地資產那樣在市場中有序流動。農村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農村經濟發展和農民收入增長。

在中國，土地是農民的根本。對于農民而言，土地產權既是一種生存權利，又是一種發展權利。農民的土地財產權作為一種權利范疇，是指農村集體經濟組織內的農民對農村集體土地依法享有的各種財產性權利[1]。農民的財產性收入，指農民對自己所擁有的財產，通過行使對財產的占有權、使用權、受益權、處置權等物權，而獲得的相應收益，即農民對所擁有的財產通過出租、轉讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產增值收益。農民的財產額度在一定程度上直接影響著財產性收入的多少[2]。據調查，受農村經濟社會發展水平和傳統觀念的影響，現階段我國農戶的財產主要集結在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農戶的房屋價值占其家庭財產價值總量的62.6%，該地區農民的財產性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區越富裕，其居民的財產性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產性收入的多少，成為衡量一個地區是否富裕的重要標志。

1.2 加強農村土地資產管理是發展社會主義市場經濟的必然要求

社會主義市場經濟制度是我國基本的經濟制度，它要求市場在資源配置中發揮基礎性的作用。農村土地資產管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關系到農村經濟發展和社會的和諧穩定。我國農村土地管理制度形成于計劃經濟時代，當時國家的建設規模有限，對農民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發展，政府依然憑借壟斷權力，操控農村土地市場。以成本價征用農民土地，再以市場價出讓土地，失地農民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權成為權利尋租的動力[3-4]。政府過度介入經濟生活，對市場經濟的持續健康發展產生不良作用。現行的農村土地資產管理體制機制落后于時代的發展，違背了社會主義市場經濟發展規律。

黨的十明確提出，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。因此，應當著力完善農村土地資產管理體制機制，推進農村土地資產市場化，培育農村土地資產市場體系。

1.3 加強農村土地資產管理是統籌城鄉發展的必然要求

解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。加強農村土地資產管理有利于堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力。發展農民專業合作和股份合作，培育新型經營主體。發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。

改革開放以后，中國工業化和城市化進程在較短時間內能夠實現突破性發展，主要得益于城鄉二元體制下勞動力、資金、土地等生產要素繼續由農村向城市單向流動，大量農村土地以極低的成本轉化為城鎮建設用地，而大量農民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權利直接參與并分享工業化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉二元”結構體制下，形成城鄉分割的土地市場。從土地市場體系構建來看，城市建設用地轉讓、出租交易市場經過20多年的發展已經比較完善，但是農村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農民的土地權益，導致失地農民問題已經成為當今中國最嚴重的社會經濟問題之一。同時，城鄉分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合[5]。土地權屬限制導致集體建設用地和國有建設用地出現同地不同價，農村土地資產的價值沒有真正顯現出來。因此，深化農村土地資產管理改革，確保城鄉之間在資源配置和利用方面擁有平等的權利和機會，實現真正意義上的公平和正義。有序推進農村土地資產管理，促進農村土地資產化，也是實現城鄉統籌發展的必然要求，對于構建和諧社會也具有特別重要的意義。

2 農村土地資產管理存在的問題

2.1 農村土地資產管理制度不健全

中國農村的土地歸農民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業法》等法律中都有明確的規定。但是農村集體組織是誰，法律是否賦予農村集體組織行使土地所有權，法律規定含糊?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條規定，全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。《中華人民共和國土地管理法》第十條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的土，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理；已經屬于鄉鎮農民集體所有的土地，由鄉鎮農村集體經濟組織經營管理。顯然，法律賦予農村集體組織的是經營管理權，并未明確農民集體所有土地的所有權由農村集體組織代表農民集體行使。

“集體產權”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監督的程序和形式，法律并無明確規定，在土地所有權與承包經營權的內容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現實中找不到對應的載體，以及其標志性權能被國家控制在手中和大部分權能實際上是由少數農村干部在行使，導致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區、開縣和忠縣農戶走訪調查并回收有效問卷316份，結果表明，多數農民對土地所有權的具體歸屬是模糊不清的，甚至農民的土地集體所有權概念是很淡薄的。其中28%農戶認為，集體就是國家；36%的農民認為集體是干部（村干部、鄉鎮干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農民表示不清楚或是不關心。

周誠在《土地經濟學》中提出了“五權結構”，即所有權、占有權、使用權、收益權和處分權[6]。在目前的農村土地制度下，農村土地產權對集體和農民而言，并不完整。一方面，農民集體不能充分行使土地權利；另一方面，農戶的土地經營權雖然相對充分，但財產權嚴重不足。例如，在現行制度下，農民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利，產權缺乏有效的實現途徑和保護機制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現階段隨著家庭承包經營的發展，農民集體經濟組織在大多數村內是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權主體；二是下，土地被細化經營，雖然滿足了農戶的土地私化經營愿望，但是小農意識下的農民并不關心土地的所有權主體是誰；三是在對農村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現象。

2.2 農村土地資產管理機制失靈

現行農村土地資產管理機制體現于行政干預土地產權配置，這種管理機制造成各項權利主體對土地的權利、義務難以明確，這是農村土地經濟關系多重矛盾產生的根源[7]。農村土地經濟關系多重矛盾集中反映在：一是國家對農村土地權利的控制，表明土地的最終歸屬權屬于國家，但國家并不是農村土地的所有權主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農村土地所有權交易并且參與所有權收益分配；二是農民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權，主體地位處于虛置狀態[8]，土地權益受到多方侵蝕；三是集體土地的經營管理者自身角色混亂，權利和義務不對稱，農民集體土地所有權的充分行使受制于農村基層政治民主發展狀況[9]。根據《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》等法律法規的規定，集體土地經營管理者分為三種，即鄉（鎮）農村集體經濟組織、村集體經濟組織或村民委員會、社集體經濟組織或村民小組。他們既是一個經濟組織，負責經營管理農村土地，又被視為地方政府在農村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農村版“政企不分”。

長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產補償機制不符合市場經濟體制?！吨腥A人民共和國土地管理法》第47條規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農用地一經征用后，其用途改變會導致地價高漲，而這部分巨額增值收益農民并沒有權力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農民對土地的所有權基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現行征地制度下，農民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農部門傾斜[10]。近年來，全國各地越來越多的失地農民上訪、投訴媒體等維權抗爭活動以及其與地方政府和開發商之間發生的嚴重沖突事件影響了社會穩定和經濟發展。

2.3 農村土地資產管理平臺薄弱

農村土地資產是發展農村集體經濟實現農民富裕的重要物質基礎，應依據法律規定對農村集體經濟組織的資產產權、資金運作和資產經營狀況進行系統檢查、評估。調查發現，農村土地資產管理在確權、統計和評估方面存在滯后性，農民主體意識和權利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監督管理不到位等問題，致使農村土地資產管理混亂、資產處置隨意等問題[11]。

加強農村土地資產管理，首先應該清楚農村土地資產的存量，明細到村、組、戶。其次，應該清楚農村土地資產的市場價值。抽樣調查忠縣269個農戶，98%的被調查農戶知道自己承包地的數量、位置，但是他們不知道自己承包地資產的市場價值；抽樣調查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調查者能正確回答本村的土地面積、用地結構，但是他們不知道本村土地資產的市場價值。我國農村廣大基層干部和農戶對農村土地資產認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農村土地產權遺留的歷史問題。農村集體土地產權虛置，“三級所有，社為基礎”的農村土地資產管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農村土地界限存在爭議。二是農村土地資產評估的特殊性。由于農村土地資產本身存在的特性，如產權特征、資產屬性、市場條件等，在進行土地資產評估的時候，存在一定的障礙[12]。

對重慶市資產評估協會98名專業人士咨詢結果顯示：98%的受訪者認為，加強農村土地資產管理平臺建設是十分必要的，健全嚴格規范的農村土地管理制度必須進行農村土地資產評估，同時也表達了對現行農村土地資產評估狀況的不滿；92%受訪者建議農村土地資產評估的原理和方法參照土地流轉市場定價法；超過半數的受訪者認為，農村土地資產評估需要完善法律制度來支持。

2.4 農村土地資產管理效益低

目前，農村土地資產管理不善形成種種弊端，影響到廣大農戶財產性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經濟學的一個基本論斷。農民擁有土地，就擁有巨大財富，就應該擁有更多的財產性收入。中國城鄉居民收入結構統計結果（表2）表明，城鎮居民沒有土地所有權，卻有更多的財產性收入，農村居民擁有土地所有權，但財產性收入較少。這個現象發人深省，農村土地資產管理效益幾何。

據調查，農村土地資產管理不善影響到土地資源的可持續利用。第一，對土地非農化產生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現象[13]。特別是在城市近郊區和鄉鎮企業發達的沿海地區，農村集體非農用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯營、聯建分成和抵押等方式進入市場。這種現象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產收益流失[14]。第二，隨著經濟的不斷發展，在城郊地區，農村土地資產增值空間迅速提升，但是由于存在相關土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區一些集體非農建設用地自發地、無序地流轉形成了一定的隱形市場，農民以不合法方式爭取自身利益的行為，導致了土地資產管理失控、建設用地供應總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農地占用成本低，土地粗放式利用現象十分普遍。統計數據顯示，1996—2010年間全國農村人口減少了1.49億，但農村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農民人均農村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規定的建設用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉鎮企業亂占濫用耕地現象也十分普遍。

3 加強農村土地資產管理的建議

3.1 強化農村土地資產管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位?；鶎尤罕娮灾问俏覈幕菊沃贫?。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在發展農村集體經濟，加強農村政權建設中具有十分重要的作用?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展。村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。各地農村經濟社會改革發展的經驗證明，優化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農村集體土地資產的職能，是農村集體土地資產管理制度創新發展的必然趨勢，也是壯大村級集體經濟的客觀要求[15]。我們要堅持生產力與生產關系相互適應的科學發展觀，深刻認識農村集體土地所有權主體發展的客觀規律，與時俱進，推進農村集體土地所有權主體創新發展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權，強化村民委員會的土地所有權和土地用益物權。改“三級所有，社為基礎”為“三級所有，村為基礎”。

3.2 開展農村土地資產清產核資

開展農村股份合作、推進“三權抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農村集體土地資產價值，嚴格明晰農村集體土地資本結構。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產價值，農村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產價值。農村集體土地資產價值都搞不清楚，又如何能壯大農村集體經濟，切實維護農民土地權益[16]？因此開展農村集體土地清產核資，顯化農村集體土地資產價值是壯大村級集體經濟、切實維護農民土地權益的客觀要求。據調查，全國加快了農村土地確權登記發證工作，農村集體土地所有權確權登記發證已近完成，宅基地使用權和村民住房所有權確權登記發證率達到90%。建議政府以第二次土地大調查成果和農村土地確權登記發證工作成果為平臺，推進農村土地管理制度創新，開展農村集體土地清產核資登記，摸清每一個村民委員會的農村集體土地資產規模、結構、價值，為加強農村集體土地資產管理提供決策依據，為壯大村級集體經濟，切實維護農民土地權益提供公共服務。保障村民委員會和農戶的土地權利在經濟上得到有效實現，創造條件讓村民委員會和廣大農民擁有更多的土地財產和財產性收入。

3.3 建立農村土地資產收益分配機制

《中華人民共和國物權法》（2007年3月）明確規定，所有權人對自己的資產依法享有占有、使用、收益和處分的權利。長期以來，我國農村集體土地所有權收益管理相對滯后，關于農村集體土地所有權收益的產生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導致農村集體土地所有權在經濟上得到實現的要求未能滿足，嚴重影響農村集體經濟科學發展，危及農村社會和諧穩定。國有土地所有權收益已上萬億，農村集體土地所有權收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權收益管理，也要加強農村集體土地資產所有權收益管理。建議加強社會調查、理論研究和政策分析，深刻認識農村集體土地所有權收益的地位、作用和性質，科學構建農村集體土地所有權收益的實現路徑和方式，合理評估農村集體土地所有權收益，統籌考慮農村集體土地所有權收益分配方案。建議加大制度創新和制度供給，保障農村集體土地所有權在經濟上得到實現，為加快農村集體經濟發展、加強農村基層政權建設夯實經濟基礎。

3.4 建立農村土地資產評估服務體系

價格是市場的靈魂，如何評估農地資產價格，是推進農村集體土地資產管理的關鍵環節。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農村土地資產價值認識不足，農地定級估價基本上還是空白。如何建立適應社會主義市場經濟體制，符合統籌城鄉改革發展要求的農村集體土地資產定價機制，需要深化研究。與發達的城市土地評估機構相比，農村土地價格評估機構和專業評估人員極為缺乏。調查發現，當前在推進農村土地流轉、推進農村股份制改革中，土地資產價值評估難，制約了農村集體土地資產管理的有序推進。政府為城市國有土地資產管理提供了公共服務，也應當為農村集體土地資產管理提供公共服務，做好相關服務工作，推進農村集體土地資產管理。針對集體土地資產管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務體系薄弱等問題，迫切需要建立農村土地權屬登記、資產評估、法律援助等服務體系。合理的價格不僅能充分體現土地的價值，而且可以引導土地資源的優化配置。深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。政府土地行政主管部門應當適時制定符合社會主義市場經濟體制，適應農村集體土地資產管理的農村土地定級估價規范，建立農村地價評估機構，培訓農村集體土地資產評估專業人員，開展農村集體土地定級估價，合理確定農村集體土地資產價格，壯大村級集體經濟，切實維護農民土地權益。

3.5 培育農村土地資產市場

黨的十報告明確提出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。健全現代市場體系，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。發展多層次資本市場，建立公共資源出讓收益合理共享機制。市場是活化資產的平臺，培育發展農村土地資產市場，是深化農村土地、林權等制度改革，促進城鄉要素雙向流動的客觀要求。我們必須堅持中國特色社會主義市場經濟體制，堅持統籌城鄉改革發展道路，活化、顯化、實化農村土地資產。建議培育發展村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構，開展農村土地、林權等生產要素抵押和涉農保險試點質押。建議積極推進地方立法，賦予農民更加充分、更有保障的土地權利，強化土地用益物權和土地發展權。有序推進集體建設用地使用權抵押貸款，使農村集體建設用地和城市國有建設用地擁有同樣的用益物權，使農民的土地資產與城市居民的土地資產具有同等市場價值和平等市場地位，釋放沉睡多年的農村土地資產融資功能[18]，允許農民以土地資產作為財產抵押。農村土地資產權利是國家法律賦予農民的權利，屬于用益物權性質，農民依法享有占有、使用、流轉和收益等權利，不得剝奪和非法限制。建議積極開展政策研究，推進地方立法，培育農村土地市場，完善社會主義市場體系。

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篇10

農村土地產權制度是國家土地產權制度的重要組成部分，也是我國農村土地制度的基礎與核心。本文從賦予農戶土地產權，建立土地使用權流轉機制，健全農地管理制度體系，加強農業立法工作四個方面淺談農村土地產權制度的幾點思考。

關鍵詞： 農村 土地制度

農村土地產權制度一般是指農村集體土地所有權及其派生出來的集體土地使用權和其他土地權利形成的相關制度，是國家土地產權制度的重要組成部分，也是我國農村土地制度的基礎與核心。本文從賦予農戶土地產權，建立土地使用權流轉機制，健全農地管理制度體系，加強農業立法工作四個方面淺談農村土地產權制度的幾點思考。

一、賦予農戶獨立的土地產權。

土地產權是指以土地所有權為核心的土地財產權利的總和，包括土地所有權及與其相聯系的和相對獨立的各種權利，如占有權、使用權、收益權、處置權等。

1.賦予農民長久而有保障的土地占有權。土地占有期限長短，是影響地權制度穩定性的一個重要因素。無論是在公有制還是私有制下，各國一般都把延長土地租用期限作為完善地權制度的一項重要內容。澳大利亞、新加坡、吉爾吉斯斯坦等國家公有土地利用比較有效，很重要的一個原因就是它們都不同程度地采取了土地的長久性租用制。為了使農民形成穩定的投資預期，我國也應該賦予農民對土地長久的占有權。這樣做，可以徹底消除農民的顧慮，大大提高農民長期投資的積極性。

2.完善農民對土地的使用權。在保證國家合同訂購和完成集體提留的前提下，允許農戶在自己承包的土地上，根據市場的需要,自主經營，農戶可以自己決定生產什么、生產多少和怎樣生產。任何組織和個人都不得干預。同時，在租用期內農戶還應有優化土地配置、提高土地產出價值的權利。但是農戶無權自行將農用土地轉化為非農用地。

3. 保證農民對土地的收益權。這包括兩方面內容:一方面，農民必須從出售土地產品中得到其應得到的利益，其前提條件是農民必須有農產品價格的定價權。另一方面，農戶應得到其使用土地后因投入資本和勞動而增加了的土地改良價值，這應當在承包地調整或轉包時，得到應有的補償。此外，還必須嚴厲禁止各有關部門以各種名目對農民進行各種非法攤派。

4. 賦予農戶一定時期的土地處置權。要允許農戶在一定時期內對其所擁有的土地進行轉讓、出租、入股、抵押、贈予、繼承等。尤其是要允許農民以農地使用權作抵押獲取銀行貸款。我國農業發展面臨的一個大難題就是資金十分短缺，尤其是用于農業中長期發展的資金投入不足。從世界各國來看，各地的農民通常都有貸款的要求，以作短期和長期的用途。因農場在準備土地種植的季節，現金流量通常都是支大于收，而在收獲季節以后，現金則會出現收大于支的情況。由于許多農民沒有成本資金，所以短期貸款是普遍存在的。

二、建立合理而有效的土地使用權流轉機制。

建立合理而有效的土地使用權流轉機制，其意義在于使土地這種農業最重要的生產要素進入市場流通領域，發揮市場機制在土地資源配置中的作用，完善農村市場體系，發展農村市場經濟，通過土地使用權的流轉提高土地經濟效率。目前我國建立土地流轉機制的主客觀條件已經具備。

1、我國農產品市場已由原來的農產品供給絕對短缺的賣方市場轉變為農產品供給相對過剩的買方市場。這種轉變形成了較大的農業剩余，為自給半自給農業向較高農產品商品率的產業化農業的轉變提供了必要的條件，同時又促使了農戶行為從單純的農地經營轉向非農產業的經營，并在二、三產業發展的利益驅動和誘導下，日漸明顯地加強了農業產業化傾向，這一切使得土地的有效流轉成為可能。

2、農業勞動力就業結構發生了變化。80年代以來，隨著以市場為導向的經濟體制改革的逐漸深入，農業勞動生產率得到了迅速的提高，大量的農村勞動力被釋放出來。農村勞動力由隱性剩余轉為顯性剩余，其轉移的速度與強度都在加大。土地經營已不再是農戶惟一的收入來源，土地的生存保障功能已趨弱化，這就為有效的土地流轉機制的建立提供了現實的客觀基礎。

3、農業市場化進程逐步加速，隨著社會主義市場經濟步伐的整體推進，市場體系已逐漸形成，尤其是生產要素市場的初步建立，為市場機制的基礎性資源配置作用的發揮奠定了基礎。土地作為生產要素進入流通并相應獲得報酬，這種利益動力加速了農業的市場化進程，為土地的有效流轉提供了良好的經濟運行環境。

4、土地流轉在現實中已大量存在，各地方零星發生的土地使用權和“四荒”使用權拍賣，土地資源在不同經營主體之間的流動，土地資源的配置效率較好地凸現出來，從而為土地使用權流轉提供了實踐基礎。土地使用權在流轉過程中，要堅持自愿、有償的原則依法進行，不能搞強迫命令。此外，土地使用權的流轉，不能局限在一村一鄉范圍內，而應當根據客觀發展的需要由市場機制來調節和配置土地資源，要突破社區限制，也不要受戶口制度束縛。各級地方政府要對土地使用權流轉進行引導、監督和提供服務。

三、 建立和健全農地管理制度體系。

為了維護土地所有者和使用者的合法權益，為了保證土地資源得到充分合理的利用，我們必須加快建立和健全國家對農地的宏觀管理。從目前我國農地管理制度體系來看：

1、土地管理機構不健全。雖從國家到地方都建立了土地管理局，但其內部機構還很不健全。

2、土地管理隊伍比較薄弱，缺乏高技術、深層次的專業技術人員，缺乏運用現代技術進行土地信息管理的能力。

3、各項管理制度不健全，對于土地利用的監督職能不強，制度不嚴格。

4、地籍管理機構和制度仍然不健全，全國各地因地界矛盾發生糾紛呈上升趨勢。

5、由于產權關系模糊，造成管理權責不明確，為很多違法行為提供可乘之機。

因此，我國農地管理制度體系的建設必須在健全組織機構、提高土地管理人員素質的基礎。通過建立土地登記制度，來保障土地產權的行使，以提高土地利用的微觀效率；通過對產權行使的某些限制，使土地利用符合社會利益；通過嚴格界定“公用目的”的外延，改革土地征用制度，以保護耕地資源；通過農地用途管制制度，達到節約耕地，合理使用耕地的宏觀效率。