新的拆遷法規范文

導語：如何才能寫好一篇新的拆遷法規，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

1、野蠻拆遷，侵害被拆遷人的合法利益

野蠻拆遷是群眾反映比較強烈的問題，容易引發社會沖突，近年來雖然有所減少，但一直屢禁不止。野蠻拆遷主要有三類情況：一是拆遷工作人員工作方法簡單粗暴。某些拆遷工作人員對待被拆遷人態度惡劣、言行粗暴，引起群眾的不滿。有不少拆遷片區都有居民投訴拆遷工作人員方法簡單，態度粗暴，動不動就說“你去告我嘛”，拆遷工作人員的不當言行容易引起被拆遷人的反感。

2、過度拆遷，勞民傷財

就全國范圍來看，建筑物的平均使用壽命越來越短，反復拆遷、隨意拆遷的現象比比皆是。在許多大城市，不僅一二層的老房子拆了，上世紀五十年代至六、七十年代蓋的五六層在拆，以至八、九十年代建的九層十層的房子都要拆，搞所謂的“再開發”，謀取其中的土地利益，由此產生巨大浪費和社會矛盾。

3、破壞周邊環境，影響群眾生活

城市居住密度大，房屋拆遷不僅影響被拆遷人，也干擾了附近不拆遷居民的生活。道路的損壞、治安的惡化、噪聲和粉塵等等，在拆遷過程中，有的拆遷公司只關心盡快完成騰房交地，忽略了因拆遷對未搬遷居民帶來的影響。如某地區800多戶未納入拆遷范圍的居民反映拆遷給他們的居住、購物、出行帶來嚴重影響，導致周邊環境臟亂差、社會治安明顯惡化。有居民反映2002年建設恒茂時時對其居住片區實施拆遷，周邊環境嚴重惡化至今仍影響部分沒有拆遷的住戶的居住質量。有的居民反映拆遷工地的噪聲和粉塵影響居民正常生活沒有引起足夠重視。

二、原因分析

產生上述問題的原因是多方面的，既有法律法規、相關政策方面的原因，也有規劃管理方面的原因；既有拆遷機構、工作人員方面的因素，也有被拆遷人方面的原因。加之當前拆遷工作要求的時間緊、任務重，工作壓力太大，容易產生各種問題。

1、法律滯后

首先是相關法律法規的滯后帶來困擾。我國2001年頒布的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》）與物權法的有關規定不一致，已于2007年10月停止執行。舊的《條例》失效了，新的《條例》遲遲沒有出臺，城鎮國有土地上單位和個人房屋的征收與拆遷的權限和程序處于“法律真空”的狀態。

其次是法律解釋的滯后。《物權法》規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”但對“公共利益”沒有明確界定，致使遷拆中公共利益與商業利益的混同。

第三是某些法律內容需要補充完善。拆遷中不可避免地存在許多“歷史遺留問題”，如多個產權人共用一個產權證等等。“歷史遺留問題”應該用歷史的態度去對待，不應一概照搬現行法律法規去簡單地判斷和處理“歷史遺留問題”。這方面的法律法規或者沒有，或者非常籠統，缺乏應有的可操作性。

2、規劃不合理

多年來，由于我們的城市規劃缺乏前瞻性，規劃設計不科學、不合理，導致才修幾年的路就要擴建，剛建十年的樓又要拆。再加上一些領導不尊重、不遵守規劃，隨意修改規劃，城市建設浪費嚴重，過度拆遷、反復拆遷問題日益嚴重。

3、補償安置政策實施前后不一，老實人吃虧

拆遷是一項政策性、社會性很強的工作，必須依法行政、規范運作。無論是計算被拆遷房屋面積。還是確定貨幣補償標準。都應該堅持依法、公平、公正、公開的原則，嚴格遵守相關法律法規，充分維護被拆遷群眾權益。目前在拆遷工作實際運作中，往往不能做到前后一致，導致“先簽協議吃虧，后簽協議得利”，老實守規矩的人吃虧，刁民“釘子戶”得利，結果是越來越多的人爭當“釘子戶”，良民變刁民。

三、對策建議

拆遷是為了建設，為了發展。拆遷在改善城市環境，提高群眾生活質量的同時，也會給一些被拆遷人的生活、工作帶來不同程度的影響。客觀上講，被拆遷人從一個長期穩定的居住環境被重新安置到其它地區，甚至相對較為偏遠的地區，不僅生活習慣上會產生不適應，而且除了要購買新房、重新裝修外，有的謀生手段往往也要從頭再來，還有交通、購物、就醫、子女上學等都將成為他們不得不面對的實際問題。所以，要實現和諧拆遷，拆遷工作一定要充分考慮群眾的實際困難，盡最大可能保障群眾的利益，否則拆了“窮”窩，就等于捅了“馬蜂窩”，不但社會不穩定，發展也會受到影響，構建和諧社會就更談不上。

（一）政府要做好角色定位，帶頭遵守法律

房屋拆遷關系到各方利益，作為公共權力的代表，政府一方面要帶頭遵守法律，限制公共權力隨意介入拆遷領域；另一方面在拆遷過程中要始終保持中立，圍繞規范拆遷行為和保障居民權益兩個重點，做好管理者和服務者的工作。在拆遷中不偏袒任何一方，維護公平正義，只有這樣，才能樹立政府的權威，政府在人們心中才有公信力。

（二）完善城鎮房屋拆遷法律法規和相關政策

城市房屋拆遷已經成為社會矛盾最易激化的重要領域，盡快完善城鎮房屋拆遷法律法規和相關政策非常必要。

⒈盡快出臺新的“房屋拆遷管理條例”

《物權法》頒布后國務院《城市房屋拆遷管理條例》遲遲沒有修改出臺的情況不能曠日持久地繼續下去了。或者盡快修改《條例》，或者出臺新的法規，這一“法律真空”填補得越早，帶來的損失就會越小。

⒉在新的《條例》中增加“嚴厲追究野蠻拆遷指揮人、參與人以及相關領導的法律責任”的條文，從源頭上震懾野蠻拆遷行為。要針對所謂“誤拆”這一違法拆遷新動向制定限制性措施。

⒊明確拆遷中“公共利益”的法律解釋，規范政府和開發商的拆遷行為，保障和諧拆遷得以順利進行。

（三）科學規劃，減少過度拆遷

篇2

關鍵詞 ： 拆遷   補償   政府管理   糾紛

城市房屋拆遷是一項破舊立新的工作，對于改善城市居民的生產、生活環境，推動城市建設以及區域經濟的發展，具有重要意義。同時，城市房屋拆遷工作直接關系到被拆遷人的切身利益，稍有不慎，極有可能引發尖銳的矛盾沖突，影響社會穩定。如何防范、化解矛盾，一直是困擾拆遷實務部門的難題。

一、城市房屋拆遷矛盾糾紛的焦點

現實中所有的矛盾和糾紛，無不源于利益的對立和沖突。在城市房屋拆遷中，拆遷人和被拆遷人是利益對立的矛盾著的雙方，拆遷人拆除被拆遷人的房屋，對價是補償被拆遷人。無論是拆遷人，還是被拆遷人，作為理性的市場主體，均有尋求自身利益最大化的動機，拆遷人追求“拆”得又快又省，被拆遷人追求“補”得及時合理。在“拆”與“補”這一對矛盾中，“補”是矛盾的主要方面，直接決定“拆”能否順利展開，補償的合理與否與及時與否常常成為糾紛的焦點。

（一）補償不合理

補償不合理，通常表現為補償數額偏低，不能完全填補被拆遷人因拆遷而遭受的損失。這也就是說，在政府、拆遷人和被拆遷人三方共同參與的拆遷活動中，政府、拆遷人均各取所需，只有被拆遷人遭受了凈虧損，糾紛也就在所難免。這既有立法上的原因，也有執法上的原因。

長期以來的“效率優先、兼顧公平”的指導思想，使立法者往往過于關注“多快好省”推進拆遷工作，忽視了對被拆遷人利益的保護。如， 1991 年 3 月 22 日 公布的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱舊《條例》）第二十條規定：“作價補償的金額按照所拆房屋建筑面積的重置價格結合成新結算”。這種計算補償金額的方式，雖節省了拆遷成本，但被拆遷人只能得到房屋殘存價值的補償。

不過，這種狀況近年有所改善。 2001 年 11 月 1 日 實施的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱新《條例》）第二十四條規定：“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定”。顯然，新《條例》將被拆遷房屋作為房和地的統一體即完整的房地產來看待，不僅僅考慮房屋的殘值，還要考慮區位、用途等因素。與舊《條例》相比，這種補償金額計算方式對被拆遷人更為有利，也更為合理，我們稱之為合理補償金額。

然而，作為人類建造物的房屋，只有相對于人才有存在的意義。對于被拆遷人而言，被拆遷房屋絕不僅僅是遮風避雨的場所，更是各種人情交往、便利生活（如就醫、購物等）得以開展的依托，拆遷即意味著生活環境的變化，這會給被拆遷人原有的便利生活、社會交往等造成不利影響，并且，對新環境的適應也需要一個身心備受煎熬的磨合期。從經濟學的角度看，這些都屬于被拆遷人因拆遷而支付的成本，理應得到補償，我們稱之為充分補償金額。不過，無論新、舊條例，均未涉及這方面的補償。

新《條例》雖然規定了“以房地產市場評估價格”來確定補償金額，卻沒有規定明確、具體、公正的操作程序來予以保障。實踐中，拆遷人往往采取先入為主的辦法，先委托房地產估價機構對拆遷范圍內的所有房屋分戶評估，分戶出具評估報告，以此為依據，使用各種手段要求被拆遷人接受。有的地方性法規甚至規定補償金額由拆遷人與被拆遷人協商確定，這無異于要被拆遷人與虎謀皮，結果可想而知。

因此，現實中被拆遷人所得到的補償不僅低于前述分析所揭示的理應得到的充分補償金額，也往往低于現行法律法規規定的合理補償金額。

（二）補償不及時

補償不及時就是拆遷人不能按照承諾將補償款及時支付予被拆遷人。與補償不合理主要發生于拆遷補償安置協議磋商談判過程中不同，補償不及時主要發生于協議簽訂后，是履行合同的問題。現實中，補償不及時的情況比較常見，幾乎所有的“爛尾地”、“爛尾樓”都存在著長期拖欠補償款的問題。補償不及時的危害巨大，常常使被拆遷人面臨“房、錢兩空”的困境，甚至引起災難性后果，群體性上訪也常常因此而起。

二、現行管理體制在一定程度上助長了拆遷糾紛的發生

無論是補償不合理，還是補償不及時，均是拆遷人對被拆遷人民事權利的侵害。侵權行為如果能及時得到糾正，糾紛不致產生。可見，化解矛盾、調解糾紛的機制健全與否，在一定條件下是糾紛產生或激化與否的關鍵所在。與理想狀態相反，現行建設項目管理體制并未在緩和矛盾、化解糾紛方面起到充分的積極作用。新的建設項目往往在實際獲得所占用土地前就已經辦妥了從立項、選址、規劃、用地直到施工許可等的行政審批手續，“立新”工作已基本完成，拆除新項目占地范圍內的房屋等“破舊”工作只是“立新”工作的附屬。政府的精力主要用于“立新”，既未將“立新”與“破舊”統籌考慮，也未對“破舊”給予足夠的重視。于是，實際工作中政府管理不到位的情況時有發生。

政府管理不到位有多種表現，首先是具體行政行為有瑕疵，或各管理部門之間協調銜接不夠順暢，或群眾參與不充分，直接或間接損害了拆遷人或被拆遷人的權益。這種情形往往直接導致政府管理部門與拆遷人或被拆遷人之間的糾紛，行政復議、行政訴訟是其常見的表現形式。實踐中，這種管理不到位引發的拆遷糾紛存在嚴重的“錯位”現象：決定拆遷范圍內的房屋拆遷與否的是城市規劃，拆遷許可管理只是站在被拆遷人的立場上，對符合城市規劃的拆遷申請進行審查，禁止那些未能充分考慮被拆遷人利益的拆遷活動。但在被拆遷人看來，拆遷活動得以實施的直接根據是拆遷許可。所有的拆遷矛盾和糾紛都涌向拆遷管理部門，要求予以解決。由于超出了職能范圍，拆遷管理部門問題不可能解決所有問題，更為嚴重的是，由于前置審批部門沒有動力吸收利害關系人參與具體行政行為，前置審批行為大都不能取得群眾的理解支持，糾紛的根源還在不斷產生。

政府管理不到位更常見的表現是推委，不積極、不主動。這種情況主要發生于法律法規的模糊地帶，其特點是廣泛存在、不易規范、危害巨大。將凡與“拆”字有關的矛盾糾紛不分青紅皂白地推向拆遷管理部門，對于拆遷人與被拆遷人的談判磋商指導不力，甚至以民事關系為由而置之不理，缺乏主動化解矛盾的積極性等，就是這種情況表現。出現這種情況的根源是管理部門自身定位不準確，將自己僅僅定位于管理者，缺少服務意識，結果就是前期“立新”時就積極行使行政權力，為拆遷人辦理立項、規劃、用地等一系列行政手續，而后期“破舊”時對于拆遷人與被拆遷人之間的補償關系消極處之。這種“前期積極蠻干、后期消極不干”的做法不僅在理論上站不住腳，實踐中危害也非常大。

首先，在城市房屋拆遷中，拆遷人是經濟實力強大的單位，被拆遷人則是經濟實力相對較弱的分散個體；拆遷人是有計劃、有準備的參與拆遷活動的，是拆遷程序的啟動者，被拆遷人是被動的加入到拆遷活動中來的。依據現行的法律法規，一旦拆遷人啟動拆遷程序，不論被拆遷人與拆遷人是否達成補償協議，拆遷都會進行下去，被拆遷人的房屋都會被拆除。可見，這是一個力量不對稱的博弈，經濟學的研究表明，在此場合，政府的職責是直接或間接扶持弱勢一方，使其強大起來，達到或基本達到與對手一樣的重量級別。否則，任由不對稱博弈發展下去，必將是一場災難。

其次，從民事法律的角度看，政府拆遷管理工作是公權力干預私權利的過程，集中表現為對被拆遷人合同自由的剝奪或限制。合同自由是合同法最基本的原則，是市場經濟的基石之一，包括訂立或不訂立合同的自由、選擇與誰訂立合同的自由，以什么條件訂立合同的自由。在城市規劃確定下來那一刻起，被拆遷人就被剝奪了不訂立合同的自由；在土地權屬證明文件發出那一刻起，被拆遷人又被剝奪了選擇與誰訂立合同的自由。被拆遷人唯一能做的就是爭取比較有利的合同內容，但囿于手段有限，常常無可奈何。從糾正市場“失靈”的角度看，這種剝奪或限制是可以理解的。不過，這種剝奪和限制也使本來就處于弱勢地位的被拆遷人更加“弱不禁風”。就維護市場公平的需要而言，由于政府在前期管理中依法限制被拆遷人的權利，在后期管理中理應加強監管，加強對被拆遷人利益的保護，加強對雙方談判磋商補償協議的行政指導。

前一種政府管理不到位以積極作為的方式損害了被拆遷人的利益，而后一種政府管理不到位以消極不作為的方式置需要得到幫助的被拆遷人于孤苦無依的境地。前者直接制造了糾紛，后者往往激化原有糾紛，甚至造成悲劇事件。

 

三、建立健全拆遷矛盾糾紛防范和化解機制的構想

防范與化解拆遷糾紛是建設和諧社會的重要組成部分，是順利開展城市房屋拆遷工作的重要保障。建立防范和化解拆遷矛盾糾紛的長效機制是一項系統工程，需要從多方面著手。

（一）加強拆遷立法，建立健全科學的拆遷制度

利益是矛盾與糾紛的根源，對利益的歸屬和“界址”進行清晰、明確的界定，是定紛止爭的有效手段，這就是產權制度得以產生和存在的根本原因。產權是一束權利義務的集合，規定產權人及相關利害關系人行為的范圍。就城市房屋拆遷而言，制定一套科學、嚴密、明確、具體的權利義務體系即行為規范體系，是化解矛盾、防范糾紛的前提和依據。目前，拆遷方面的立法最大的問題是沒有一部法律來統一規范拆遷活動，僅有國務院《城市房屋拆遷管理條例》，這是一部行政法規，效力層級低，過于簡單，有的內容自相矛盾，還有的內容有違反《憲法》之嫌。

（二）加強拆遷法律法規的宣傳教育

糾紛的發生與當事人的法治意識和法律素養也有密切關系。法治意識強和法律素養高的人，不但通曉自己在拆遷活動中的權利和義務，還熟悉維護自身合法權益的手段，遇事理智，沿法治軌道行為。加強拆遷法律法規的宣傳教育的目的，就是加強拆遷當事人的法治意識，提高法律素養，使當事各方自覺遵循法治軌道參與拆遷，以及解決可能發生的糾紛。加強拆遷法律法規教育的方式，既可以是常規的，即通過廣播電視、報刊等媒體舉辦專題知識講座，或以張貼宣傳畫、散發宣傳單冊等行使開展，也可以是有針對性的，針對某一拆遷項目被拆遷人、拆遷人、拆遷實施單位等集中上課。

（三）保障被拆遷人的參與權

至少從理論上說，作為被拆遷房屋的所有人或使用人，被拆遷人有權參與將對其房屋財產造成重大影響的一切活動或決定。被拆遷人通過參與從規劃到用地直到拆遷許可等行政管理活動，能更深入了解政府決策為民的本質，在政府與被拆遷人之間建立起良性互動，爭取被拆遷人的理解與支持，改變或緩解被拆遷人由于不理解而導致的敵視態度。被拆遷人參與最常用的形式是聽證，通過開聽證會，被拆遷人及拆遷人反映問題和困難，管理部門在決策時才能更符合實際。必須明確的是，舉行聽證絕不僅僅是核發拆遷許可或行政裁決環節才需要做的事情，在從規劃開始的各個環節均應舉行聽證，聽取有關當事人的意見。

被拆遷人參與拆遷決策的形式還有很多，在有的城市，為解決被拆遷人對拆遷補償評估金額的可接受性，采取由被拆遷人集體投票選舉評估機構、拆遷人支付評估費用的辦法。此舉大大降低了因補償不合理所致的糾紛。

（四）信息公開要充分，保障各方的知情權

拆遷活動中的信息公開，不僅包括政府管理部門政務信息的公開，也包括拆遷當事人之間有關補償的具體信息的公開。信息公開越充分，越能取信于人，杜絕一切猜疑，以及不必要的盲目攀比，推進拆遷工作的順利開展。

（五）以積極的態度處理糾紛

現實中，有些政府管理部門常常以拆遷人與被拆遷人之間的補償糾紛系民事法律關系為由，要求當事人走訴訟程序處理。不能說這種做法不合法或不合理，但這種一推了之的做法，也反映出政府管理部門對人民內部矛盾的漠不關心及懶惰。事實上，作為項目建設的行政管理部門，對有關的民事糾紛更知情，協調處理起來有其獨到的優勢。因此，政府部門應當本著“執政為民”理念，對于與本部門職責有關的民事糾紛，大膽地居中調解，以盡快化解矛盾，維護社會的安定團結。

（六）正確對待拆遷中的“釘子戶”

篇3

關鍵詞：舊城更新；動拆遷；舊區改造

中圖分類號：F299.21 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）22-0124-03

一、舊城更新的定義討論

舊區改造、動拆遷在國外稱之為舊城改造或舊城更新。國外關于舊城改造和舊城更新的理論研究很多以英、德、美等西方發達國家為典型。正如國家城市的發展規律一般，發達國家的城市比發展中國家在舊城更新上的發展同樣更早。譬如，英國的城市化發展始于工業革命時期，美國開始于19世紀30年代的經濟危機時期（Eisner S，1993）。而絕大多數第三世界國家城市化進程是從19世紀50年代開始才有較快發展（McAuslan P.，1985）。

“舊城更新”一詞最早由美國Eisenhower的顧問委員會在1954年的時候首先提出，同年，“舊城更新”這一概念被正式列入美國住房法規之中（Bussink，1985）。

城市更新的內涵分為廣義和狹義兩種，廣義的舊城更新是為了改善諸如衛生設施缺乏、公共交通不足、城主居住房屋破舊、基礎設施不完善，城市用地規劃不合理等復雜的城市問題，從社會、文化、經濟、衛生及物質空間等方面進行干預（Britannica E Ed，1994）。

由于舊城更新涉及范圍相對較廣，所以依然沒有一個世界公認的標準定義。而是出于因地制宜、因人而異的原因各有各的理解。不過，隨著時間的推移和社會的發展，它還是逐步經歷了從狹義到廣義的過程。

最初的狹義理解僅僅是將舊城更新放置入在物質空間規劃和住房政策的領域。舊城更新只是為了修復破舊衰敗的城市物質構件，使它們依然符合現代城市的居住功能（Buissink）。相關研究通過把舊城更新所包含的一系列建造行為羅列出來并加以解釋。可以將城市更新狹義地理解為一系列建造行為，這些建造行為具體包括拆除重建、調整建筑內部結構、大面積修繕和小塊修復。

為了重建、改善、修復、維護或拆除已有建筑，政府采取一系列用于社會、經濟、文化、規劃建設等領域的系統性的干預，使人們的居住標準達到政府的規定（Metselaar，1992）。這個理解不僅把舊城更新定義為傳統的物質空間規劃、住房政策以及建設領域的一部分，并將舊城更新歸到一個更大的社會、經濟、文化等多領域背景。與Couch之前提出的定義相比，這個定義具有更大的廣泛性，它表現為其所針對的研究對象不單單是傳統理解上的大城市、大城鎮，同時也包括了鄉村、小鎮和集鎮。

中國人口多，土地廣，因國土性質不同，各地區的舊改也有城鄉差異。上海的城市發展節奏領先于全國其他省份地區，其舊改形式主要分為“拆除”“改造”“保留”三種。“拆除”就是將建筑物全部拆除，不再保留原有的居住街區等；“改造”主要是指舊住房綜合改造，如成套改造、平改坡、三統一等；“保留”則是將歷史保護建筑進行重點保留，并且展開保護性的修繕改造。

二、舊城改造的模式研究

城市更新是西方發達國家舊住宅區改造工程的首要工作，其基本形式為：維護性開發、整治性開發和重建性開發，這三種基本模式與上海的“拆除”“改造”“保留”有異曲同工之處。

在西方，在不同的時期發展背景下，面對不同的城市問題，就采用了不同的應對手段來解決舊城更新問題，并且這些方法和手段都對應各個時期，呈現多樣化的特征。貧民窟清理、大范圍地推倒拆除、城市土地互相置換不同于開發新區、內城更新；地區更新、區域轉型不同于文化復興和經濟復興。它們的特點有的大相徑庭，有的大體相似，效果顯著的值得研究與借鑒。

不同階段的改造政策有不同的針對性和偏向性。世界上普遍出現的舊住房改造政策主要有以下三方面：

一是結合城市住房、經濟布局的總體規劃。在舊區改造的規劃中，結合地區的總體規劃和用途，重視功能性的建設，注重住宅和地區的產業轉型互相照應。英、美、德等發達國家，都十分注重這方面的研究和探索。

二是重視法律法規的制定與完善。西方國家和地區的政府將舊區改造、舊城更新列入立法范圍，以法律的形式規范舊城更新工作，在不同的時期，住房法律法規都有所不同，不斷完善，與時俱進。并且，這些法律法規也體現在城市發展規劃中。

三是明確舊城更新的執行標準。對舊城更新中的新舊界定、面積認定和改造方案等，都有十分明確的參考標準，這些標準體系十分完善，從國家層面到地區部門層面都十分清晰。

“十一五”之后，中國城市代表上海，開始呈現以下特點：改造速度由趨緩到加速、改造水平有低級到成熟、矛盾化解由依靠人到依靠體制機制、政策支持由窘境到優境。

三、舊城更新的焦點研究

每個國家的城市化進程都大多相似，但是，中國舊城更新出現的原因不同于其他發展中國家。例如，Leaf談到“如果說人們對第三世界國家的傳統理念是：到處充斥著尖銳的社會經濟矛盾以及由低收入人群和大量居住在貧民窟或棚戶區的貧民所引起的空間的分化。那么中國城市絕對不屬于這類情況，雖然中國城市人均居住空間和質量較低，但是直到現在，由市場經濟所引起的空間不均衡性以及差異程度也要遠低于其他發展中國家（Leaf M，1995）。

中國由于國家發展戰略的原因，經濟、文化、社會發展都比較晚，舊城更新的發展亦然。改革開放初期，舊區改造的研究主要集中在保護歷史遺留文化古城上，直到20世紀80年代末，舊城更新才成為沿海地區城市建設的經濟手段，學術界也才開始研究這一課題。而當時的研究主要都是針對舊城更新本身的技術操作細節和項目實施方式，重點集中在資金來源、安置方式、土地規劃、實現再生產等問題上（Wang Y.1994）。直到1989年的《中國城市規劃法》頒布，舊城更新才作為規劃術語正式出現在官方文件中。中國的舊城更新經歷了從一味的全拆重建到局部拆建和有系統的逐步修復相結合的過渡。之后，北京、上海等大城市開始對舊區改造進行研究并實施項目。

關于舊區改造的形勢分析主要圍繞經濟和房地產市場形勢、社會形勢和政策環境展開。房價對舊改的影響十分明顯。從社會形勢分析，舊區改造存在兩重性（徐勇民，2010）。首先，舊改是為了改善人民居住條件、構建和諧社會的民生工程。為了老百姓的安居工程，必須加快推進舊區改造，使更多的群眾從中獲益。其次，在全面推進舊改的同時，也要重視拆遷問題引發的矛盾和糾紛，認真做好等社會維穩工作。從政策角度分析，在推進舊區改造的過程中，要不斷完善各項機制，做好征詢工作，嚴格落實房屋拆遷補償安置方式，進一步規范房屋拆遷征收行為，注重專業隊伍和工作人員的培養。

民生問題已經成為現代社會建設的一個核心問題，城市改造是推動城市發展的重要途徑，改造中的民生問題也日益凸顯。大拆大建，盲目追求“經濟效益”和“形象工程”，使一些歷史文化區域迅速消失，同時，也引發了拆遷矛盾，社會網絡割裂等大量社會問題（李強，2012）。

現有的文獻研究總結了一些舊區改造中的主要問題，突出問題包括：首先是拆遷推進的工作難度大，供地計劃難以落實，推進基地不能按時收尾，甚至中途停滯；一些地方舊改的資金、房源壓力大，特別是房源地配套設施建設資金不足。其次是動遷工作中的交流溝通障礙，雙方獲得信息的渠道不同，造成彼此信息不對稱。最后是監督機制不完善，依法行政不嚴格，既無法保證質量，又做不到公平公正，侵害了被拆遷人的根本權益和基本利益。

也有觀點認為，上海針對舊區改造工作還有一些難點和問題還沒有妥善解決，主要表現在：舊區改造資金壓力巨大，舊區改造方式單一，拆遷安置房源緊缺且安置基地配套不夠完善（徐勇民，2010）。房價的快速上漲導致了拆遷成本的不斷提升（徐勇民，2010）。

綜合一些國內的現有研究，城市發展有一個巨大的瓶頸：一方面，舊城拆遷改造速度快、規模大、范圍廣，取得了顯著的社會經濟效益，提升和改善了城市功能，推動了城市建設的步伐，居民迫切期待舊改，要求加快舊區改造的節奏，從而使更多的人享受舊改的成果；另一方面，卻是拆遷成本的不斷提高所導致的入不敷出，難以維系。被拆遷地區對舊區改造的呼聲和要求都越來越高，對城市發展的關注度也越來越高，動遷矛盾頻頻發生嚴重威脅到了社會的和諧穩定，也對政府的公信力提出了巨大的挑戰（畢士杰，2009）。針對舊改過程中出現的問題，現有學者探索了有效的舊城更新方式。該留的留，該拆的拆；拆留合并的，制定最佳方案。

四、小結

通過對舊城改造的定義討論、模式研究及焦點研究，結合本文的主旨，可以得到以下幾點啟示：

第一，舊區改造是全世界為了改善復雜城市問題普遍面臨的發展課題。由于西方發達國家發展和研究起步較早，在操作模式上可以使我們有所借鑒。但由于國情、地情的不同，也不可照搬照抄，應當結合自身特點，分析自身矛盾，取其精華、去其糟粕。

第二，舊城更新所包含的物質空間行為是普遍相似地。國外的“維修”“改進”“小塊修復”“大面積修繕”“調整建筑內部結構”“全部拆除”與我國的“拆”“改”“留”大致異曲同工，體現在“舊區改造動拆遷”“舊小區成套改造”上非常明顯。故而，其技術和政策層面的研究值得借鑒。

第三，舊區改造的研究模式還是要以人為本，因地制宜。國外模式主要基于法律法規的完善，我們的舊改工作主要靠政策支持，從行政手段到法治手段需要一個過程，雖然是終極目標，但不可一蹴而就，要充分考慮到改造水平的局限性和矛盾化解的困難性與復雜性。

第四，當前的舊城更新研究除了技術和物質空間上的進展，同時還將研究目光投射在了社會、經濟、政策等領域。上述研究，對整個舊城更新、舊區改造進行了一定程度的概要，在速度和水平上，舊改都在飛速、穩步發展，但是在矛盾分析、問題研究、長效管理上，仍然研究不足，且確實存在。

參考文獻：

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自2002年以來，北安市法院共受理涉及個案當事人5人以上的群體性糾紛案件19件，其中涉及城市房屋拆遷安置案件6件，執結2件；拖欠民工工資案件3件，執結2件；拖欠工程款案件6件，執結3件；金融機構抵押借款糾紛案件2件，執結1件；刑事附帶民事案件2件，部分執結。19件案件中，執結8件，執結率為42、1%，平均執結時間為9個月，最長執結時間為26個月，執行卷宗最厚達392頁，個案請示匯報在5次以上的有6件，因請示、匯報耗費法院財力在3000元以上的案件有3件。調查結論：當前涉及群體性執行案件的特點是難度大、干擾強、影響廣、耗財多、效果差。筆者重點研究執行中涉及城市房屋拆遷安置和拖欠工程款的案件問題及對策。

二、房屋拆遷和拖欠工程款所存在的問題

總的來看，由于中央11號文件的貫徹落實，國務院頒發的《城市房屋拆遷管理條例》及解決拖欠農民工的有關文件的要求，關于房屋拆遷和拖欠工程款的執行案件難度有一定程度的緩解。但問題并沒有得到徹底解決，有時表現得更為尖銳、復雜。

（一）法律法規不完善。在新的動遷法規實施之前，拆遷人（開發商）與被拆遷人為了各自利益在房屋補償款方面很難達成協議。由動遷辦作出行政裁決，申請法院強制拆遷，然后進行行政訴訟。在訴訟過程中法院側重程序審查，忽略對被動遷房屋價格高低的審查，而房屋拆遷管理條例側重有利于城市的開發建設，沒有充分考慮被拆遷戶的利益，特別城市中部分被拆遷弱勢群體。若房屋不被拆扒還能維持其基本生存，被拆扒補償的貨幣根本不能夠買得起新的住房，更談不上產權調換、結清差價款。另外依據條例，由拆遷人委托評估機構對被拆遷房屋進行估價，并沒有告知被拆遷人對價格不服申請復議的權利，勢必造成價格傾向性。由于當事人未達成協議，也不可能服從動遷辦的行政裁決，這時法院強行拆扒，導致當事人對法院不滿。一度出現開發商賺錢，老百姓無家可歸、法院落罵名的現象。2002年4月，北安市東北亞商廈在北安開發商品樓，被動遷人對動遷辦作出的裁決不服，法院依當事人的申請將4名被動遷人的房屋強行拆遷，案件雖經一、二審法院判決，但被動遷人仍對判決不服，對價格鑒定部門作出的價格不服，認為原房屋是由法院強遷所造成的。

（二）建設部門管理混亂，導致工程多次轉包。

在執行拖欠工程款案件中，有一些案件不能及時執結的主要原因，工程多次轉包分包。一些有建筑資質的單位早已名存實亡，無力建設工程，而一些個人開發商以這些有資質單位的名義承包工程。承包后或轉包他人或到處賒欠原料。2003年王某以建筑公司名義開發商品樓，中途資金不足，又將余下工程轉包給哈市董某，董某賒欠原料時用一室樓房向多人進行抵押，約定到期不還款，債權人有權占有抵押房屋。董某將其余房屋賣掉后攜款外逃，民工工資更無法兌現。后來抵押權人訴到法院，才知道董某將房屋“一姑娘許幾家婆”，判決建筑公司和開發商共同承擔責任。結果無履行能力或下落不明。民工終日持判決到法院要錢。

（三）地方保護主義的干擾。

由于法院機構設置、經費來源、人員編制等都屬于地方直管，在一些領導心目中形成了“地方法院”等于“地方的法院”的錯誤認識。加上為了地方經濟的發展，政府出面保護外來投資的利益，在執行涉及通過招商開發房地產的案件時，規定這是一條高壓線，不能輕舉妄動，人為地造成案件久拖不結。

（四）執行標的大，一次執結困難。

就法院而言，在涉及群體性訴訟案件時，必須做好財產保全工作，北安市法院在執結5件拖欠民工工資和拖欠工程款的案件中，有3件是當事人申請保全的財產，有1件是執行第三人，只有一件因當事人未保全只部分執行。這些案件最小標的是7、09萬元，最大標的是22、6萬元。若在訴訟階段不能及時進行保全或申請先予執行，待判決后基本上無法一次性兌現判決內容。

（五）人多示眾，無理纏訪多，上級批示多。

在執行群體性糾紛案件時，一些當事人特別是工人工程款、工資款案件的當事人，他們認為法院判完之后就必須執行，差一分錢也不行，不去積極舉證，天天在法院，要求拘留包工頭，要求法院拿錢。而那些房屋產權調換應向開發商結清房屋差價款的當事人，他們聯合起來強行入戶，拒不給付差價款。這些人以人多示眾、法不擇眾，他們精心選擇在全國性會議、重大活動期間到各級黨政機關上訪。認為此時能引起黨政機關高度重視，而黨政機關為了穩定，一方面向法院批示加大執行力度或暫緩執行，另一方面通知法院匯報，提出要求建議，導致法院左右為難。許多執行人員感嘆寧辦10件普通案件，也不辦1件群體性糾紛案件。一些群體性案件執行難度大、耗費法院大量人力、物力，結果仍不能達到他們滿意。2002年在執行黑河地區農機公司與謝曉霞等28名被告房屋糾紛一案，兩名執行員歷經兩年零2個月的工作，最后在農機公司放棄部分債權的前提下，方予結案。

三、解決執行房屋拆遷和拖欠工程款群體性糾紛案件的對策

從去年開展清理拖欠工程款和民工工資案件專項執行活動以來，筆者認為除用好用足法定強制措施之外，在執行環節應突出工作力度和協調溝通，建立健全處理機制。

（一）應不辭勞苦深入執行。法院執行涉及群體性糾紛案件難度大，涉及人員多，社會影響面大。因此對此類案件，執行局長必須選擇特定人員執行。執行人員不僅要熟知法律法規，能隨答當事人所提出問題，而且要有一定的耐性，能夠經得起群體人員的詢問，甚至忍受個別人員的奚落，一方面耐心做好當事人思想工作，另一方面要不辭勞苦、敢于執行，講究執行方法和策略。特別是一個案件中涉及多名被執行人的，執行人員必須做通幾名被執行人的思想工作，以督促他人自動履行。欲強制執行時，必須針對首要頑固的被執行人，否則他人會共同對抗，使執行工作一度陷入困境。

（二）做好財產保全、先予執行工作。對于一些拖欠工程款的群體性糾紛案件，法院受案后必須采取財產保全措施，能保全的必須予以保全，符合先予執行條件的案件，堅持先予執行。絕不能審執分離，在保全過程中，執行人員提前介入為案件進行強制執行做好基礎。

（三）各部門應相互協調，齊抓共管。建設部門對原來拖欠工程款，建設單位在沒有還清陳欠前，不許承包工程。開發單位在沒有還清陳欠前，不許進行再建工程，建設部門、電力部門、消防部門等職能部門對拖欠工程款的施工單位不予供電、驗收等，以督促其付清工程款及民工工資。

（四）完善法律法規，更好保護弱者。在修改涉及城市房屋拆遷的法律法規中，在規劃城市建設發展的同時，應充分保護困難群眾的基本生活保障，只要不是公益建房、國家征用土地等，人民法院不應介入強制拆遷過程。在房屋補償款作價評估時應規定當事人有更多的權利，新的動遷法規及城市房屋拆遷估價指導意見在這方面已有很好的體現。

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受“5.12”*大地震波及，*的社會、經濟秩序遭到一定程度的破壞，人民的生產、生活受到一定影響。在災后這一特殊時期，矛盾糾紛具有易發、突發、多發的特點，如處理不及時，可能對我縣的社會穩定造成隱患。

為推進我縣抗震救災及災后重建工作順利進行，維護社會秩序穩定，建立有效的矛盾解決機制，及時將災后出現的各種民間矛盾糾紛消除在萌芽狀態，為掃清我縣災后重建工作的障礙提出如下意見：

一、災后易發的矛盾糾紛類型

（一）救災款、物發放過程中引發的糾紛。在救災款、物發放過程中，因物資分配數量、質量是否均衡、分配是否及時等容易引發民間糾紛。

（二）地震中人員傷亡、財產損毀可能引發人身、財產損害賠償的糾紛。地震中，因房屋、圍墻坍塌壓倒或損壞鄰里房屋，造成他人人身損害，易引發財產、人身損害賠償糾紛；因房屋、圍墻坍塌、危房拆建過程中對相鄰方通行、采風、給排水造成阻礙易引起相鄰糾紛。

（三）財產、人員轉移中受損害引發的糾紛。在轉移災民及災民財產過程中，因災民情緒不穩，在組織配合上有一定難度，期間難免發生人員傷害或財產損害，可能引發新的糾紛。

（四）遭受人身、財產損失進行保險理賠時引發的糾紛。災后保險理賠中，因涉及賠付范圍、標準方面認識和理解上的差異，可能引發理賠糾紛。

（五）企業受損、停工引發的勞資糾紛及企業災后經營困難引發的債務糾紛、嚴重的債務危機可能引發企業破產糾紛。地震災害中，我縣不少企業遭受程度不同的損壞。為抗震救災，企業不同期限地停工、停產，工人停工期間的工資、保險等問題如未能妥善解決，容易引發勞資糾紛。另一方面，企業因災害造成合同不能及時、全面履行的問題極易發生，特別是我縣大量的房地產開發企業，因地震災害所受影響最為直接，災后因遲延交房、房屋損壞、風險責任承擔等問題易引發大量糾紛。還有一些抗風險能力較差企業，可能因地震災后經營不能維系而歇業、破產，也易帶來較多的社會問題。

（六）因地震災害中人員傷亡可能引發的撫養、扶養、贍養、離婚、繼承等婚姻家庭類糾紛。地震中因人員失蹤、傷殘、死亡帶來的一系列婚姻家庭糾紛容易成為影響家庭和社會穩定的一個因素。

（七）屬于征地拆遷范圍內的房屋及其他地上附著物在地震中坍塌毀損，對今后政府在確定賠償范圍、標準方面可能帶來新的困撓。

二、矛盾糾紛排查調處的對策意見

（一）加大法制宣傳工作的力度，真正做到法律法規進社區、進農村，做到深入民心、家喻戶曉，引導教育群眾正確認識因災引發的糾紛的特殊性，堅持誠實信用、互諒互讓，依法妥善解決糾紛。

（二）充分發揮全縣人民調解信息隊伍的作用，確保耳聰目明，掌握排查調處的主動權。健全要情報告、零報告、報告回執、協調會議等有關制度，及時向黨委政府報告重大糾紛情況。

（三）廣辟渠道，建立健全矛盾糾紛歸口管理制度，充分發揮各責任單位矛盾糾紛排查調處職能。

1、對婚姻、家庭、鄰里糾紛、人身財產損害賠償糾紛等民間糾紛的排查調處工作，主要由我縣司法行政部門負責。明確各鄉鎮司法所、司法助理員和基層調解組織的任務，落實責任，組織“流動人民調解庭”和調解指導員深入街道、村居，切實加強工作指導，密切縣、鄉、村三級調解組織的配合，發揮“三調聯動”功能。

2、房地產交易、危房拆建、拆遷補償等因不動產損毀引發的糾紛，由建設和房管部門牽頭負責，加強調研，摸清情況，結合我縣實際，及時提出處理意見，同時對房地產開發企業加強法律宣傳、政策引導，鼓勵企業積極尋求解決經營困難、合同糾紛的對策辦法。

3、對涉及企業的勞資、保險等問題，勞動和社會保障、工會等部門應提前介入，深入企業進行勞動法律法規宣傳，加強勞動監察，積極引導企業與職工通過協商妥善處理勞動爭議，建立和諧的勞資關系。

4、對企業因地震導致經營困難、債務危機等問題，相關主管部門應主動幫助企業想辦法、找對策，及時在法律法規允許范圍內給予一定的政策扶持，積極幫助企業順利渡過難關。

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一、房屋拆遷的概念

房屋拆遷，是指因國家建設、城市改造等需要，經政府有關主管部門批準，由建設單位對現有建設用地上的房屋及其附屬物進行拆除，對房屋的所有者或使用者進行遷移安置并視情況給予一定補償的活動。

由于城市規劃和國家專項建設的需要，必須對城市國有土地的使用權實行再分配，從而達到土地資源的合理配置，使土地得到最合理高效的利用。這往往就需要拆除大量舊房，并在原有土地上進行新的開發建設。但是由于土地上的房屋等附著物凝結了原用戶的資金和勞動力，并且是原用戶賴以生存和生產的基本物質條件，因而在再建設過程中，必須對原用戶、住戶的損失給予適當補償，并對其進行妥善安置。

目前，規范房屋拆遷行為的法律規范有國務院2001年6月頒布并于11月1日施行的《城市房屋拆遷管理條例》、各地制定的關于房屋拆遷管理的地方性法規、以及我國《土地管理法》、《城市規劃法》中有關拆遷的法律規定。

二、房屋拆遷的法律特征

1、體現出強制性和自愿性的雙重特性。

由于房屋拆遷是因國家建設需要而產生，因而帶有明顯的強制性，不管被拆遷人是否愿意，都必須服從拆遷。在房屋拆遷過程中，有下面一系列的行政管理行為：拆遷前拆遷人必須向有關行政主管部門申領拆遷許可證，并由有關行政部門凍結拆遷范圍內的戶口、向被拆遷人拆遷公告；一旦拆遷人與被拆遷人無法達成協議，則由行政部門裁決，當事人若不服裁決可提起訴訟。

同時，由于房屋拆遷活動過程中存在一些民事行為，因而體現出自愿性的特點。房屋拆遷中的民事行為有：拆遷人與實施拆遷行為的單位之間的委托拆遷合同行為；拆遷人與被拆遷人在自愿有償、協商一致基礎上達成關于搬遷、安置、補償的協議。

2、全國統一性和地方差異性并存。

全國有針對房屋拆遷管理的統一的法律法規，各地的房屋拆遷活動都必須遵照執行，因而房屋拆遷體現出全國范圍的統一性。同時，由于我國地廣人多，各地自然條件差異大，經濟發展水平不平衡，地方財政和經濟實力差距大，所以各地為妥善處理房屋拆遷中的各種法律關系，搞好本地建設，在國家的房屋拆遷管理行政法規基礎上因地制宜地頒布了一些地方性的法規、規章，從而使房屋拆遷顯現出地方差異性，地方差異性主要表現在補償和安置標準方面。

三、房屋拆遷的程序

根據《城市房屋拆遷管理條例》的規定，房屋拆遷必須按照下列程序進行。

1、 提出拆遷申請需要拆遷房屋的單位，應當持建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案、拆遷補償安置資金證明向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷主管部門提出拆遷申請。

2、 審批和發放許可證房屋拆遷主管部門對拆遷申請進行審查后，認為合法、合理、可行的，應予批準，并發放房屋拆遷許可證。確定拆遷范圍后，通知有關部門暫停辦理新建、擴建、改建房屋、改變房屋和土地用途、租賃房屋等相關手續。

3、 拆遷公告房屋拆遷主管部門核發拆遷許可證后，應及時向拆遷范圍內的被拆遷人宣告拆遷決定，拆遷公告。公告內容包括拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等。拆遷主管部門和拆遷人應當及時向被拆遷人做好宣傳、解釋工作，以保證拆遷工作順利進行，維護國家和拆遷當事人雙方的合法權益。

4、 簽訂拆遷補償安置合同在拆遷公告規定的拆遷期限內，拆遷人應當和被拆遷人在自愿、有償的基礎上就拆遷補償和安置事宜進行協商，簽訂合同。關于拆遷補償安置合同的主要內容和有關問題，將在第二、三節中詳細論述。

5、 實施房屋拆遷被拆遷人應在規定的時限內自行搬遷，如拒不自行搬遷，拆遷人可以申請強制搬遷。搬遷結束后，拆遷人一般應向被拆遷人出具包括被拆遷人姓名或名稱、房屋產權性質、地點、面積、搬遷時間等內容的搬遷驗收單，對完成搬遷后的房屋組織拆除工作。

第二節 拆遷補償安置合同的法律特征主體及內容

一、房屋拆遷補償安置合同的法律特征

1、拆遷補償安置合同是雙務合同，拆遷當事人雙方相互享有權利和承擔義務。比如拆遷人應按法律規定和拆遷合同約定，對被拆遷人給予合理補償和妥善安置；被拆遷人應在規定的時間內遷出拆遷范圍等。

2、拆遷補償安置合同是有償合同，即雙方當事人對所獲得的利益要償付代價。如拆遷人進行新的房地產開發而拆除舊房，就必須對原房屋所有人因此所受的損失給予相應補償；而被拆遷人在獲得補償的同時喪失對原房屋的所有權，對補償中超過原房價值的部分，要補充差價。

3、拆遷補償安置合同是要式合同，應采取書面形式，在特殊情況下還必須辦理公證。原《城市房屋拆遷管理條例》曾明確規定拆遷補償安置合同應采取書面形式，但2001年11月1日起施行的新的《城市房屋拆遷管理條例》沒有明文規定采取書面形式。筆者認為，由于房屋拆遷補償安置合同均不能即時清結，且履行時間一般較長，如不采取書面形式，易生糾紛，所以新《城市房屋拆遷管理條例》對此處的修改似有不妥。在拆遷房屋拆遷管理部門代管的房屋時，拆遷補償安置合同必須經公證機關公證。

4、拆遷補償安置合同是諾成合同，即雙方當事人意思表示一致即可成立的合同，不以房屋及其附屬物交付拆除為成立要件。

二、房屋拆遷補償安置合同的主體

房屋拆遷補償安置合同的主體包括拆遷人、被拆遷人、房屋承租人。

1、拆遷人。拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的單位，拆遷人獲得了待拆遷房屋所占土地的國有土地使用權并獲準在該土地上興建建設項目，可能是專門從事房地產開發經營的房地產公司，也可能是沒有房地產開發資質的企業、機關、團體等建設單位。

2、被拆遷人。被拆遷人是指被拆遷房屋的所有人，即對被拆遷房屋擁有所有權的人，包括自然人和法人。在整個拆遷范圍內擁有房屋產權的人都是被拆遷人。

3、房屋承租人。房屋承租人是與被拆遷人訂有房屋租賃合同的房屋使用人。按照新的《城市房屋拆遷管理條例》的規定，房屋承租人不屬于被拆遷人。但拆遷也涉及到房屋承租人的利益，在租賃關系沒有解除且房屋所有人不能對房屋承租人進行安置的情況下，拆遷人應與被拆遷人、房屋承租人一起簽訂拆遷補償安置協議，并對房屋承租人進行安置。

三、拆遷補償安置合同的主要內容

拆遷補償安置合同一般應具備以下條款：

1、拆遷當事人的姓名、名稱、住所地、通訊地址等基本情況。

2、拆除房屋的有關情況，包括房屋的座落地點、結構、樓層、面積、質量、間數以及附屬設施等等。

3、補償方式、金額和時間。補償方式分貨幣補償和房屋產權調換。若是貨幣補償，則補償金額根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。若是產權調換，則按照拆遷房屋和調換房屋各自的房地產市場評估

價格計算，結清產權調換的差價。值得注意的是，在大多數情況下，被拆遷人可以選擇補償方式，但是在以下兩種情況下，不得選擇補償方式：①拆遷非公益事業房屋的附屬物，不作產權調換，由拆遷人給予貨幣補償；②拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人對解除租賃合同達不成協議且被拆遷人不能對承租人進行安置的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換，產權調換的房屋由原房屋承租人承租。至于補償的時間，一般應在拆遷前一次性補償。

4、房屋估價。在實行貨幣補償形式的情況下，需要對被拆遷房屋的市場價格進行評估，在實行房屋產權調換形式的情況下，需要同時對被拆遷房屋和所調換房屋的市場價格進行評估，以作為結清差價的依據。至于房屋的評估機構的選擇，應由拆遷人和被拆遷人共同選定，如雙方未能就選定評估機構達成合意，則由雙方各提出一至兩家評估機構，抽簽決定。評估費用一般由拆遷人承擔。有些地方性法規、規章規定，評估工作由當地拆遷管理部門下屬的房地產評估機構承擔，這種規定顯然屬于行政性壟斷，被拆遷人對其評估價格的公信力也多持懷疑態度，因為拆遷管理部門多為當地的房地產管理部門，房地產管理部門在進行房地產行政管理過程中與拆遷單位難免建立一些關系，而被拆遷人與房地產管理部門的聯系很少，被拆遷人有理由懷疑拆遷人利用與房地產管理部門的關系去干預和影響房屋評估的過程和結果。所以，筆者認為，利用地方性法規、規章規定市場主體之間民事行為中的房屋價格評估由拆遷管理部門下屬的房地產評估機構承擔并非妥適。當然，被拆遷房屋與調換房屋的價格也并非一定要進行評估，若雙方能就補償的金額和差價結算的金額達成一致意見，就可以不評估，這樣一方面可以盡快簽訂拆遷協議并付諸實施，節省時間，提高效率，另一方面可以省卻一筆評估費，降低拆遷中的成本。

5、拆遷安置辦法。安置是針對被拆遷房屋的承租人的。在被拆遷人不能與房屋承租人解除租賃關系且不能對承租人進行安置的情況下，拆遷人應當對承租人進行安置，可以支付臨時安置補助費，也可以提供周轉房。

6、搬遷補助費、臨時安置補助費、停業補償費的支付。拆遷人應當對被拆遷人或者房屋承租人支付搬遷補助費，在過渡期限內，被拆遷人或者房屋承租人自行安排住處的，拆遷人應當支付臨時安置補助費，因拆遷非住宅房屋造成停產、停業的，拆遷人應當給予適當的停業補償費。《城市房屋拆遷管理條例》第31條規定，搬遷補助費和臨時安置補助費的標準，由省、自治區、直轄市人民政府規定。

7、搬遷期限和過渡期限。搬遷期限是被拆遷人和房屋承租人自行搬遷的時間界限，這一期限是用來約束被拆遷人和房屋承租人的。過渡期限是指在實行產權調換補償形式下，拆遷人提供適宜入住的調換房屋的時間界限，這一期限是用來約束拆遷人的。

8、違約責任。對拆遷人來說，違約責任主要是不能按時支付補償款和超過過渡期限提權調換房屋的責任，承擔責任的方式一般是支付違約金。對被拆遷人和房屋承租人來說，違約責任主要是不按時搬遷和騰退周轉房的責任，承擔責任的方式是被強制搬遷。

第三節 拆遷補償安置中的行政裁決和先行拆遷

一、拆遷補償安置中的行政裁決

《城市房屋拆遷管理條例》第16條規定：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。這一規定明確了解決房屋拆遷補償、安置的法律救濟手段和程序，有三層含義：第一，行政裁決是解決糾紛的前置手段和程序，即拆遷雙方當事人因房屋拆遷補償、安置等問題發生爭議經協商達不成協議時，應先由房屋拆遷行政主管部門（或同級人民政府）裁決，對行政裁決不服的才能請求司法救濟。《城市房屋拆遷管理條例》以行政法規形式將房屋拆遷補償、安置糾紛納入行政管理范疇，并授予房屋拆遷主管部門（或同級人民政府）對這類糾紛的先決權。司法救濟只是作為行政裁決的司法監督程序而存在。兩種法律救濟手段或程序并非可以選擇適用，行政裁決是必經程序，非經行政裁決法院不得受理。《條例》將行政裁決作為前置程序，并賦予裁決強制執行效力的目的，一是緣于拆遷建設具有嚴格的計劃性，拆遷計劃中斷或拖延必然產生連鎖反應，影響城市規劃并會造成很大的經濟損失；二是緣于處理拆遷案件與社會公益具有密切的關聯，不能因為少數人的權益糾紛拖延拆遷期限，不能損害社會公共利益。第二，裁決結果可以作為強制執行的依據。在裁決規定的期限內，被拆遷人無正當理由拒絕拆遷的，無論是否提起訴訟，也無論一審期間或二審期間，縣級以上人民政府均可責令強制拆遷，或者由房屋管理部門依法申請人民法院強制拆遷。第三，裁決的強制執行力并不排除當事人的訴權，當事人對于房屋拆遷補償安置的行政裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。

對于當事人不服拆遷補償安置的行政裁決向人民法院起訴的，人民法院究竟是應作為行政案件受理還是應作為民事案件受理，《條例》未作規定。實踐中各地的作法大相徑庭。有的地方法院對未經裁決的房屋補償、安置糾紛直接作為民事案件受理，對不服房屋拆遷行政裁決的作為行政案件受理；有的地方則先由房屋拆遷行政主管部門對這類糾紛進行裁決，當事人對裁決不服起訴的作為行政案件受理，對未經裁決的人民法院一律不予受理。筆者認為，當事人對房屋拆遷補償安置的行政裁決不服而向人民法院起訴的，人民法院應作為民事案件對待，要求當事人以原糾紛向人民法院提起民事訴訟。理由如下：1、裁決拆遷協議是行政主管部門對當事人之間的民事糾紛居中公斷，不同于行政機關在管理事務中對相對人的行政處理。2、行政訴訟不適用調解原則及司法變更權有限原則使得行政審判對于解決房屋拆遷補償、安置糾紛存在嚴重的局限性和不徹底性，行政訴訟不利于當事人之間的房屋拆遷補償、安置糾紛順利、徹底地解決。行政訴訟不適用調解原則，是指人民法院審理行政案件，除了行政賠償案件外，不得適用調解作為審理程序和結案方式。如果對當事人不服拆遷補償安置的行政裁決的訴訟作為行政案件，則人民法院對行政裁決的司法審查不適用調解，只能機械地對行政裁決進行合法性審查，然后簡單地作出維持或撤銷的判決，未能使當事人心服口服，真正解決糾紛，不僅化解不了社會矛盾，有時甚至還會繳化矛盾，增加社會的不穩定因素。行政訴訟中司法變更權有限原則，是指在通常情況下人民法院不得變更原行政決定，只有在行政處罰顯失公正的情形下才能變更。行政訴訟的這一原則決定了人民法院對房屋拆遷補償安置糾紛裁決行政訴訟案的審理不能行使司法變更權。也就是說，在案件的審理過程中只審查房屋拆遷行政裁決的合法性，對于合法的行政裁決予以維持，而對于不合法的則只能予以撤銷。拆遷行政裁決一般是對房屋拆遷的補償形式、補償金額、安置用房面積、安置地點、拆遷期限等問題作出全面處理，法院審查行政裁決只有一小部分違法，而其他大部分內容都正確、合法時，由于人民法院對該行政裁決不能行使司法變更權，因此未能直接判決變更以息訟，卻只能判決撤銷，使房屋拆遷補償安置糾紛又處于未決狀態，一切又得從頭開始。3、拆

遷人與被拆遷人、房屋承租人之間的糾紛完全屬于平等主體之間的民事權益糾紛，訴訟到法院時應作民事案件處理。

二、拆遷補償安置中的先行拆遷

由于拆遷關涉到城市規劃的執行，在一定程度上關系到社會公共利益，而在實踐中確有一些被拆遷人以種種借口故意拖延搬遷，損害拆遷人的利益和社會公共利益。對此，只要符合《城市房屋拆遷管理條例》和《民事訴訟法》規定的先予執行的條件，經當事人申請，人民法院可以裁定先行拆遷。

《城市房屋拆遷管理條例》第17條規定，被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。這里規定了兩種先行強制拆遷，一種是房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門（一般是行政部門）實施的行政強制拆遷。另一種是人民法院實施的司法強制拆遷。筆者認為，這一規定頗值商榷。強制拆遷是一種強制執行措施，民事訴訟法規定我國的強制執行權統一由人民法院行使，其他任何單位和個人都不得行使執行權。上述條例是國務院頒布的行政法規，比民訴法的階位低，條例中規定行政強制拆遷將執行權授予行政機關，顯然與民事訴訟法的規定相沖突。再者，房屋拆遷管理部門不是拆遷補償安置中的當事人，不可能為強制拆遷提供擔保，條例規定由其申請人民法院強制拆遷也有不妥，所以應以拆遷人申請人民法院強制拆遷為宜。

先行拆遷必須符合下列條件：

1、當事人之間的權利義務關系明確，不先行拆遷將嚴重影響拆遷人的生產經營的。拆遷人提出先行拆遷申請，必須是因被拆遷人拒不搬遷將要或已經嚴重影響施工工期，給拆遷人造成直接經濟損失。

2、被拆遷人或房屋承租人有搬遷或過渡的條件，即提出申請的拆遷人已給被拆遷人給予貨幣補償或提供安置房或過渡期周轉房，在進行拆遷后，使被拆遷人有房可搬，有屋可住。

3、申請人必須提供擔保。據《民事訴訟法》第98條規定，拆遷人在提出先予執行申請時，必須提供擔保。申請人沒有提供擔保或拒絕提供擔保的，人民法院應駁回申請。在先行拆遷后如申請人敗訴的，其應當賠償被申請人因先予執行遭受的經濟損失。

根據房屋拆遷的特點，筆者認為，擔保的方式可分為房屋擔保和資金擔保兩種。所謂房屋擔保，是指申請人提供與被拆遷房屋市場價值相當的產權清晰的房屋，房屋的產權可以是申請人的，也可以是其他擔保人的。該擔保房屋，未經人民法院允許，申請人和其他擔保人不得擅自處分。所謂資金擔保，即申請人提供與被拆遷房屋市場價值相當的資金，交由人民法院控制。

對產權不明確且在動遷期限內無法裁判確定的房屋如何實行拆遷？條例第29條規定由拆遷人提出補償安置方案經房屋拆遷管理部門審核同意后辦理證據保全，然后進行強制拆遷。筆者認為，此規定不利于保護被拆遷人的合法權益。如只要求拆遷人提出補償安置方案而不提供任何實際財產擔保的情況下先行拆除房屋，拆遷人便會占據主動優勢，拖延補償，而被拆遷人則完全處于被動地位。所以，筆者認為，對拆遷范圍內產權不明確或正在涉訟的房屋，拆遷人申請強制拆遷時也應向人民法院提供房屋擔保或資金擔保。

第四節 拆遷補償安置中的幾種特殊情況

一、共有房屋的拆遷補償安置

對全體共有人要求對共有房屋實行產權調換的，應予準許，產權調換 的房屋和被拆遷房屋之間的差價，應由全體共有人享有和承擔。對不可分割的共有房屋，部分共有人要求產權調換，部份共有人要求貨幣補償的，應給予貨幣補償。如屬可分割的共有房屋，部分共有人要求產權調換，部分共有人要求貨幣補償的，應由共有人對共有房屋按共有的份額進行分割，然后根據共有人各自的要求進行產權調換或貨幣補償。對于不在共有房屋內居住的共有人，不予支付搬遷補助費和臨時安置補助費。

二、產權不明確的房屋的拆遷補償

產權不明確的房屋是指房屋的產權歸屬有爭議或不能確定產權人的房屋。由于產權人不明確，拆遷人無法與之訂立拆遷補償安置合同，所以拆遷決定公布后，產權糾紛的當事人應就產權問題盡快協商一致，由確權之后的產權人與拆遷人簽訂拆遷補償安置合同。在確權過程中，遇有落實私房政策的情況應一并處理。拆遷條例第29條對拆遷產權不明確房屋作了規定。前節中談到這一規定對潛在的產權人即被拆遷人來說有失公平。筆者認為，如果在房屋拆遷主管部門公布的規定期限內糾紛尚不能解決的，拆遷人可以根據被拆除房屋的實際情況提出補償安置方案，并提供房屋或資金擔保，申請人民法院強制先行拆遷。申請前，拆遷人應當就被拆除房屋的有關事項向公證機關申請辦理證據保全。所謂證據保全，是指對可能滅失或者以后難取得的、證明有關行為或事件的證據和材料進行收集、固定和保管，以保留其真實性和證明力的措施。辦理證據保全的目的，在于避免因房屋原狀被毀而在補償問題上產生新的糾紛。

三、租賃房屋的拆遷補償安置

為保護承租人的合法承租權，使其正常的生產生活不因拆遷而受到影響，維護房屋租賃秩序的穩定，拆遷條例第27條規定，拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關系的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償。被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關系達不成協議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換。產權調換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應當與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。

四、設有抵押權的房屋的拆遷補償

房屋抵押是指房屋產權人以房屋作為履行債務的擔保，當債務人不履行債務時，債權人有權從該房屋的價值中優先受償。房屋產權人為抵押人，債權人為抵押權人。《擔保法》第58條規定，抵押權因抵押物滅失而消滅。因滅失所得的賠償金，應當作為抵押財產。最高人民法院關于適用擔保法若干問題的解釋第80條規定，在抵押物滅失、毀損或者被征用的情況下，抵押權人可以就該抵押物的保險金、賠償金或者補償金優先受償。抵押物滅失，毀損或者被征用的情況下，抵押權所擔保的債權未屆清償期的，抵押權人可以請求人民法院對保險金、賠償金或補償金等采取保全措施。房屋拆遷實質上是國家運用國家的強制力對房屋進行征收，房屋拆遷后，原來作為抵押物的房屋即行滅失，其上設定的抵押權也因抵押物的滅失而消滅。雖然抵押權消滅，但抵押權人仍然可以就該抵押物的補償金或補償物獲得優先受償，這種優先受償權是抵押權的延伸。所以在實行產權調換補償情形下，由于調換房屋是特定物，抵押權人與抵押人不需就調換的房屋另簽抵押合同，也不需再辦理登記，照樣可以優先受償。而在實行貨幣補償情形下，由于貨幣是種類物，抵押權人為保護自己的合法權益應申請法院采取適當保全措施。

五、臨時建筑和違章建筑的拆遷補償

臨時建筑是由規劃部門批準建設短期內臨時使用，但不核發房屋產權證書的建筑。臨時建筑有嚴格的批準使用期限，拆除超過批準使用期限的臨時建筑，不予補償；拆除未超過批準使用期限的臨時建筑，應當給予適當補償。補償的標準，筆者認為可以參照臨時建筑剩余使用年限內的租金計算補償金額。

違章建筑是指沒有經過規劃部門批準領取建設許可證而擅自建設或擅自改變規劃批復方案、用途而建設的建筑物。拆除違章建筑一律不予補償。

篇7

近年來，伴隨著中心城向周邊地區的擴張越來越迅速，以“中心帶動地方，地方支援中心城發展”的發展模式導致農村房屋拆遷速度逐年遞增，由于房屋拆遷的法律保障不健全及拆遷進程環節存在諸多不規范的做法，由房屋拆遷引發的利益沖突事件逐年上升。征地拆遷關乎民生與鄉村社會和諧穩定，分析農村房屋拆遷過程中存在的矛盾問題與原因，提出理順房屋拆遷關系、訴諸法律規范程序，明確補償原則、補償方式，通過權利救濟以確保農民合法權益。

［關鍵詞］

公共利益；房屋拆遷；拆遷安置

1當前農村房屋拆遷的現狀

國家以公共利益需要為基礎，對農村的集體土地和城市的國有土地按照法定程序進行征收。農村房屋拆遷可以看作是農村集體土地被征收的一個環節，當集體土地被征收時，房屋作為附著物與集體土地作為一個整體被征收。土地征收是按照一定程序進行的，一般先將集體土地征收為國有土地，然后對國有土地就行處置，比如房屋拆遷。房屋拆遷是土地被國家征收并被新的所有人對土地進行改造的行為，房屋拆遷的目的是為了獲取房屋下面的土地，并對土地進行開發改造。如果國家征收集體土地上不存在農村房屋的事實，自然也不存在房屋拆遷的問題。我國房屋拆遷速度逐年增加，每年被拆遷的房屋不計其數，在房屋拆遷的過程中存在很多問題，這些問題不僅存在于開發商，更存在于政府相關部門。拆遷使得拆遷人與被拆遷人之間的矛盾日益惡化，由此導致的社會問題日益嚴重，近些年的農民訴訟及上訪次數較之前一段時間有明顯增加的趨勢，且大多數農民上訪的原因都基于房屋拆遷安置不合理這一問題上。實踐中，類似于此類問題的出現舉不勝舉：南京市的拆遷安置爭議自焚案；北京農民半夜由開發商找來的打手拖出自己的房屋進行強制拆遷并被毆打；武漢被拆遷農婦被挖掘機活埋等等。房屋拆遷這一行為，早已成為社會各界關注的焦點。

2農村房屋拆遷過程中存在的問題

征地拆遷是將集體土地轉化為國有土地，再將國有土地進行處置的過程。這個行為本質上存在著“國有化”的性質以及對私有財產的消滅。在具體實踐的過程中，房屋拆遷面臨的矛盾遠比想象的還要多。

2.1對“公共利益”的認識及界定沒有具體的標準

對“公共利益”的追求，是對政府進行征地拆遷行為的正當合法性的有力說明。“公共利益”，按照通俗的理解，是指對國家和社會團體等大多數不特定人群的利益。由于我國的法律體系還不是很完善，并未對“公共利益”作出具體情況的規定和具體含義的界定，因而“公共利益”這一概念在征地拆遷的過程中經常被濫用。地方政府利用征地拆遷獲利屢見不鮮，以小額補償甚至是無償，通過強制手段征收，再以高價轉讓給各個開發商，掙取高額差價，農民作為被拆遷人，他們的利益收到很大損害，基本得不到拆遷補償，甚至無法保持基本的民生。在一個法治國家中，政府在拆遷補償中的作用應該是監督、審批和引導，不應過于干涉，至于補償問題應該由政府引導，開發商和被拆遷人之間按照相應法律進行商議并簽訂相關條約。

2.2對于農村集體土地房屋拆遷，現存的法律過于陳舊且相互矛盾

我國的法律包括《憲法》在內，都規定征地拆遷必須合法且按照相關程序進行。但就目前而言，我國并沒有一部專門針對征地拆遷以及拆遷補償等行為的完整、完善的法律。《土地管理法》中規定，征地拆遷過程中征地上面的苗木和房屋等附著物的補償標準由各省、自治區以及直轄市規定。目前，我國大多數省、自治區以及直轄市已經完善該標準，但仍有少數地區將該權利授權于下屬部門進行制定，這是與《土地管理法》中規定的條文相違背的。除此之外，大多數省、直轄市以及自治區原先已經制定實施的政策法規也存在程序欠缺、內容不清以及權力不明等弊端。而且很多地方制定的法律是與上位法相左的，這些規章制度是不能夠作為征地拆遷的法律依據。雖然《物權法》得以實施，但是該問題仍未得到很好的解決，《物權法》只對拆遷應給予拆遷補償，維護被征收土地人的合法權益作出規定，并未對拆遷應該遵循的規章及程序以及對被拆遷房屋的所有人賠償細則做出具體層面的規定，這種法律條文“重原則，輕務實”。

2.3政府的多重角色及權力過度，拆遷過程缺乏法制，卻又處處存在“法制”

合法規范的程序是房屋拆遷順利進行的保證和前提。農村房屋拆遷必須要按照正式的法制法規約定的程序走下來。但是目前我國并未有一部對房屋拆遷程序做出規定的法律法規，《土地管理法》只是對征收集體土地的程序做出規定，并未對房屋拆遷的程序做出相應規定。各個地方的地方性法規太過于局限，并且存在規定程序籠統、繁多且透明度不高等問題，不僅可操作性極差，而且忽視了被拆遷農民的基本人身權利，比如知情權及參與權等。強制拆遷是指拆遷人與被拆遷人未在拆遷的期限和補償標準達成協議時由拆遷人向相關部門提出申請行政裁決。如果拆遷人已按照安置補償標準對被拆遷人進行補償，被拆遷人未按規定日期搬遷的，由當地政府拆遷管理部門依法申請人民法院實施強制拆遷的行為。強制拆遷有其存在的必要性和正當性，但在實際拆遷過程中，政府的權力過于龐大，不僅身兼要職且身兼數職：集政策制定者、征地拆遷的決定人、拆遷安置項目的規定者以及強制拆遷的執行者于一身。雖然被拆遷人不服裁決可以上訴，但基本上不會得到回應，法院基本上不會考慮審查被拆遷人的合理性，只會考慮拆遷人是否按法定程序進行審查，這表明被拆遷人的合法權益基本上無法得到保障。強制拆遷基本上可以說是政府手上強有力的工具，一旦確定某個地方適合拆遷，走所謂“程序合法”的流程，基本上說拆遷行為就是確實能夠進行的，并不會考慮到民生民怨。

2.4作為被拆遷人這個弱勢群體，農民的權力得不到保障，安置補償達不到合理

公益拆遷是由政府直接制定安置補償方案，但商業拆遷的補償安置方案是由開發商擬定再經過政府批準即可實施的。該過程中完全沒有作為被拆遷人的農民參與其中，而且被拆遷人是無權對行政機關的行政行為提出行政訴訟的，即使為了自己的補償安置事項提出民事訴訟，人民法院為減少訴訟壓力，也不會接受訴訟，如此一來，被拆遷人的司法救濟渠道是行不通的。房屋拆遷必須給予被拆遷人合理的補償，而且必須是被拆遷人喪失房屋大致相當的補償。補償的方式大致有三種：一種是將被拆遷人規劃安置到統一區域的安置房；二是等價補償，就是按照相應補償標準用貨幣的方式補償被拆遷人；三是重新在新的區域審批宅基地，并給予一定的貨幣補償。實踐中，補償安置問題未必如此簡單，主要存在以下幾個問題：

2.4.1補償標準太過于隨意。

由于在該方面，國家并未對補償做出統一的明文規定，各個地方的補償標準大都不一，甚至于同一鄉鎮的不同村落之間的數額差距都極為巨大。不同拆遷性質的拆遷，補償的標準更是大不相同，公益拆遷的補償數額在實踐中要遠遠低于商業拆遷。被拆遷人對于此種情況往往抱有不滿與抵觸情緒。

2.4.2補償范圍較窄，補償標準太低。

首先應該明確一點：房屋拆遷的目的是為了取得拆遷后宅基地地表所占全部土地的使用權，并不僅僅局限于房屋之上所占土地，還包括庭院、以及附屬空地上的土地。而在實踐中，雖然現今實行的拆除房屋面積一對一交換安置房屋面積看似公平合理，實則不然。農村居民與城市居民不同的生活習性，農村房屋與城市房屋還是存在很多的區別：農村居民比較依賴庭院及附屬空地的使用，比如種菜養花，還有的把庭院當成發展農家樂旅游的招待處等，因此只按照房屋所占面積給予補償是相當不合理的。其次，忽視農村房屋拆遷的區位補償，現階段只有北京對郊區拆遷實行此種補償制度，眾所周知，城市內的房屋拆遷是按照區位對補償標準進行劃分的，對農村房屋的拆遷也應該施行此種補償制度。再者，拆遷補償的金額太低。國家并未對拆遷補償的補償標準做出明文規定，而是要求各個地方政府按照實際情況給予補償。通常情況下，政府制定的補償標準都是相當低的，一般拆遷過后，被拆遷人的生活質量不但不能提高，反而會降低很大一個檔次。

3關于農村房屋拆遷的對策

征地拆遷會導致私有財產權消滅，本質上是一種“國有化”的措施。為防止政府濫用征收權損害農民利益，必須從以下三個方面對政府的征地拆遷行為進行嚴格控制：第一，征地拆遷的目的必須是為了公共利益的需要；第二，征地拆遷必須依照法律規定的權限和程序進行；第三，必須給予補償安置，保障被拆遷人的居住條件。

3.1制定專門法律、補充及完善相關法律

政府對農村土地的征收及拆遷行為關系到個人私有財產的剝奪，必須完善該過程的監督控制，國外很多政府都對此制訂了專門的法律法規。我國目前還沒有針對此問題的專項法律出臺，因此，我國立法機關應盡快將有關土地征收和房屋拆遷的法律制定問題提上日程。建議將土地征收問題及拆遷安置問題分別制定相關法律，達到專項專治、專項專法，并應對拆遷安置過程中的雙方責任、法律程序、補償原則以及補償額度進行規定，不僅有利于公民權力的保障也給相關部門的保障和監督提供便利。在專項法律出臺之前，建議先完善現存的《土地管理法》及《物權法》。

3.2建立公正公開的公共利益的識別機制

是否基于公共利益是征地拆遷的前提條件。為了防止借著公共利益之名，行商業開發賺取高額利益之實，同時損害著農民的權益這種現象的存在，必須對公共利益的概念從法律這一正規途徑做出具體規定。但是公共利益這一模糊的概念很難從法律上做出具體明確的規定。雖然不能明確規定，但可以從其他程序對公共利益做出規范。現今對公共利益的規范由政府單方面判定，政府不僅是征地的征收人，也是公共利益的鑒定者，這一現象是相當不合規范的。因此，應從其他方面對公共利益進行規范。最簡單的一種方法就是由同級的人大和常務委員會對公共利益進行識別，政府對拆遷具體步驟進行實施；另一種方式就是在公共利益識別時召開公共利益識別會議，并派半數涉及相關利益的農民參會并投票表決。不僅能規范該進程，也與權力制衡制度相呼應。

3.3設立公正、透明、完善的拆遷程序

絕大多數國家的拆遷程序都是公正與透明的，以美國為例，美國將土地征收這一行為規定為九個具體的法律步驟，并使其透明公開化。我國在此方面可以借鑒國外其他國家的做法：首先，在征地決策做出之前，應當充分考慮民意，與農民代表進行相關方面工作的協商，如果多數農民對此質疑，可遵從前面提到的公共利益鑒別機制對此作出界定。其次，拆遷補償的制定不能政府“一家獨大”，這樣不僅有失公正，更容易造成拆遷方和被拆遷方矛盾的惡化。應舉行拆方代表和被拆遷方代表、相關專家以及政府部門的三方聽證會議，對安置補償方案進行商討及擬定。這樣不僅可以減少暗箱操作，而且能使政府對拆遷工作更深入的了解，提前做好項目預算，也可對可能出現的問題及矛盾提前做好相應準備。最后，被拆遷人的司法救濟渠道必須通暢。當拆遷安置達不成協議時，被拆遷方要有申訴自己權利和利益的渠道才不會引發使用暴力手段維護自己權益的這種不和諧現象。如果當事人認為自己的合法權益受到侵害，便可以。如果不將該程序正式實施，政府還是“一家獨大”的局面，農民作為被拆遷人的利益及權益根本無從保障。

3.4優化補償制度，提高補償標準

征地征用的不是房屋，而是房屋下面的土地，房屋只是作為一種附著物被征用。被征用土地不僅其附著在土地上面的房屋存在價值，還有其土地的潛在的價值。因此，拆遷只補償房屋價值而忽視了土地的潛在價值是相當不合理的一種做法。現今的補償制度只對房屋外其余土地實行小額補償，甚至于不補償。只有當拆遷行為補償覆蓋到房屋外的土地價值時，被拆遷人才會覺得安置補償方案比較合理、公平。我國的拆遷補償制度要向發達國家看齊，既從現在一般現金補償的“基本補償”制度，向發達國家補償土地實際價值和精神補償的“完全補償”制度看齊。對被拆遷的農民進行土地實際價值補償和精神補償能從根本上消除被拆遷人對拆遷標準和拆遷制度的不合理情緒。

3.5建立被拆遷人的社會保障體系，保障其拆遷后生活質量

西方國家一般都為被拆遷人提供完善的社會保障，我國在此方面相對欠缺。我國應盡快完善該方面的配套設施的提供以及相應制度的出臺。主要可以從以下兩個方面著手進行：一是可以從前面所說的土地增值價值中拿出一部分作為被拆遷人的防老、醫療基金，以及其他社會保障；另一種是對拆遷農民的補償款可以分期支付，且每期支付額度應滿足被拆遷人的生活所需，以此種方式作為被拆遷人的生活保障。這兩種方式都需要政府相關部門的認真監督。同時，農民以土地為生，當土地被征用時，農民便會失業，為失地農民組織職業培訓這一環節必不可少，不僅要為農民提供培訓，更要為其提供工作的機會，減輕其就業的壓力。在培訓時應該特別注意失地農民的年齡結構以及文化程度等特點，針對不同特點給予其不同的培訓。另外，政府可以為失地后自主創業的農民提供財政幫扶，保障其創業順利進行，并應進行相關的調查走訪，為其排憂解難。此外，要為失地農民的文化需求以及失地農民子女的教育問題提供相應的配套設施，達到社會的公平公正并緩解征地拆遷行為帶來的社會矛盾。

［參考文獻］

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［2］王才亮.房屋征收與拆遷［M］．北京：北京大學出版社,2011.

篇8

宅基地使用權征收補償現狀

我國目前關于宅基地使用權補償規定尚不統一，《物權法》肯定了宅基地使用權這一權利地位，對于該權利受到侵害時需要補償做出了原則性的規定，《土地管理法》等公法并沒有明確這一權利。以及各地區各異的地方性法規的規定，對于宅基地使用權這一特殊的財產權，其性質與一般財產權利相比較必然存在著許多的特殊性及局限性，加之地方法規對于《物權法》、《土地管理法》彈性規定的自我限定。因此，現今針對這一權利的補償的法律依據上是處于模糊不清的狀態。

此外，目前地方針對宅基地及其上房屋征收補償設定了許多不同的方案，例如，許多地區將宅基地使用權的補償直接與其他補償結合一體，并沒有明確地指出這一權利所得到的補償具體的數額；另有些補償方案中則是直接用貨幣進行補償；還有則是用“以地換地”的方式來補償被征收人因征收而收到的利益損失。

宅基地使用權征收補償存在的問題

法律法規不具體、不明確

1、《物權法》的相關規定

《物權法》中第一百二十一條規定“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、四十四條的規定獲得相應補償。”其中《物權法》第四十二條、四十四條分別是關于征收、征用的補償規定。《物權法》對宅基地使用權因宅基地及其上房屋的征收而消滅應得到補償做出了明確的原則性規定。

2、《土地管理法》及《土地管理法實施條例》的相關規定

在《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第三款規定“征收其他土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。”再根據其相應的實施條例《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條第一款規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”在此，集體財產的所有人是集體成員，當集體土地被征收時，集體成員當然享有得到補償的權利，集體經濟組織作為權利人僅能對于其享有的集體土地所有權得到補償。那么，在此土地補償費應理解為僅對宅基地所有權被征收的補償，地上附著物補償費則是對宅基地上的住宅及其附屬設施所有權被征收的補償。如此一來，《土地管理法》第四十七條第三款的規定的“土地補償費”被《土地管理法實施條例》限定為集體土地所有權的補償。就宅基地及其上房屋征收補償問題《土地管理法》僅做出彈性極大的規定，并沒有實質性的解決補償標準問題。

3、地方性規章的相關規定

各地區各省人大、其常務委員會及當地政府根據《土地管理法》、《物權法》以及《土地管理法實施條例》結合自身的情況制定相應的地方性法規，這些法規也因其所重點參照的法律不一致而導致在工作中具體補償標準的不一。

當我們看到在各法律法規對于該問題的規定是如此之多，卻得不到一個明確的統一。在法律實施過程中，因為這些法律對宅基地使用權補償問題只是做出原則性規定，這就需要地方性法規對該問題制定出具體的實施細則。據調研所得，2007年通過的《物權法》在各地方制定的相關實施細則中并沒有得到具體的體現，又基于如上所述《土地管理法》并沒有明確的做出規定，僅是總的規定補償問題，而國務院所頒布《土地管理法實施條例》對《土地管理法》中“土地補償費”的限定性解釋，導致許多地方法規也沒有對該項權利的補償問題做出相應規定。

補償不明確及補償標準偏低

宅基地及其上房屋被征收，因此需要給予權利人合理的補償。據前期實踐調研所得，浙江省寧波市鎮海區以房屋的補償與安置相結合的方式來補償被拆遷人，根據浙江省寧波市鎮海區人民政府于2007年的《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十一條規定：“拆遷住宅用房，實行以調產安置和貨幣安置為主、遷建安置為輔的安置方式，嚴格控制遷建安置。選擇遷建安置的，不能同時選擇其他的安置方式。”又據相關部分人員的介紹以及在該地區進行問卷調查的結果分析所得，該地區絕大所數被拆遷人是選擇調產安置。

1、貨幣安置

就以《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》為例，第十一條的規定中有調產安置、貨幣安置和遷建安置，其中最為直接的補償方式就是貨幣安置，貨幣安置即由拆遷人提供相應的安置補償金，由被拆遷人自行選購商品房的調產安置方式。結合當地貨幣安置的具體規定來看，即本意見的第十四條： 被拆遷人選擇貨幣安置的，其補償安置適用下列規定：（1）被拆合法房屋可安置面積內貨幣補償金額=（商品住宅平均價格-基本造價＋被拆房屋重置價格成新）可安置建筑面積

其中“商品房平均價格”該意見則是根據《鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷有關價格和費用標準》而定的，該標準中規定：“2007年有關地段商品房住宅平均價格指導價為：一類地段每平方米3600元，二類地段每平方3500元，三類地段每平方米3200元，四類地段每平方米2500元。”被拆遷房屋充值價格“則按房屋結構等姐分為多個標準：鋼混結構則從一等至三等的住宅重置價格分別為1060、800、720，非住宅為1260、1000、870元；磚混結構也從一等之三等分別為：700、620、520，非住宅分別為850、700、600元。”基本造價“則也分為兩個部分，即：鋼混一等1060元，二等為800元，三等為720元；磚混一等為700元，二等為620元。”

除此之外，還需結合地段等級范圍劃分、房屋成新標準、住宅樓層差價、住宅朝向差價率等等相關因素的影響，最終才能得到貨幣安置的貨幣補償數額。據相關部門的工作人員介紹，選擇這一安置補償方式的人是非常少的，理由則是該補償方式所得到的補償是很少的。那么在2011年的現在，房價的飛快上漲已是有目共睹，但在政府部門網站上所看到相關公開的近期（2011年7月26號）的拆遷公告中補償安置標準按鎮價[2007]33號、鎮價[2009]38號及相關文件執行，即根據鎮海區物價分局2007年及2009年的標準進行補償。在鎮海區國土資源分局網站上所公開的征收補償標準則是籠統地將耕地、建設用地等合并補償，則不能看到其具體相關標準。基于選擇貨幣安置的人非常少，則按照常理即可知補償之中針對宅基地使用權的補償標準事實上則也是相應偏低的。

2、調產安置

調產安置是多數人所選擇的補償方式，這一方式既能夠滿足被拆遷人在房屋被征收時的需要，也便于政府各種拆遷工作的實施。但是其中一個重大的問題就是宅基地使用權補償問題！根據《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十三條的規定：“（2）被拆遷合法建筑面積可安置面積部分給予安置補貼，補貼金額為：（安置房基準價格－基本造價）可安置建筑面積。

拆遷人選擇了安置房屋，他所能得到的補助是相對較少的，據當地調查結果顯示，在有些情況下，被拆遷人還是需要向政府補一定數額的錢才能得到被拆遷人理想中的、適當的安置房。但是，在此，需要說的并不是這一問題，而是宅基地使用權實際上并沒有得到很好的補償，雖然說安置房也涉及到土地使用權，但是該土地的性質是國有土地，即國有土地作為建設用地其使用權為70年，而宅基地使用權法律并沒有明文規定其使用年限，只要該被拆遷人是其農村集體經濟組織的成員，那么就享有申請宅基地用于建造房屋的權利，如此一來，許多學者認為，宅基地使用權期限為永久性。

完善宅基地使用權征收補償制度的建議

立法原則上歸于統一

基于上文已分析宅基地使用權年限問題，永久性一詞，相對于調產安置中的國有土地使用權70年，這是一個沒有辦法計算差價的，那么這必須將這種償轉化為另一形式，而不是直接地計算比較。但是，于立法上而言，這里所說的立法，指的是《土地管理法》的明確宅基地使用權的補償以及各地的地方立法的修改。這樣至上而下的統一，在執法過程中也將是保障宅基地使用權人的最有力的依據了。將宅基地使用權補償的具體化，又將成為一個權力下放的問題，各地方具體情況不同，也必將產生不同的補償方案。但是，這對于目前的宅基地征收補償問題來說既是迫在眉睫的，也是從立法上根本的解決這一補償問題，只有在立法上做的更完美，才能有法可依。有法必依則也是一個關鍵環節。有法可依，有法必依，執法必嚴這都是環環相扣的關系。

合理規劃，適當選擇安置補償方式

與調產安置相比，遷建安置是一種在征收補償過程中較為公平的補償方式。遷建安置指由拆遷人按被拆除房屋重置價格結合成新對被拆遷人予以補償，并提供遷建用地的有關費用，由村民委員會負責按有關規定辦理用地手續，在規劃確定的農居點復建多層住宅進行安置。《物權法》第一百五十四條對定“宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消失。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。”因此該遷建地應為宅基地，在此種情況下，宅基地使用權便能得到延續。但是，在實際情況中，由于規劃的嚴控和土地集約利用的要求，也不符合我國當前土地利用的嚴峻形勢，遷建安置的適用范圍較小。

安置區的土地特殊化

將征收補償的安置房相對集中，重新規定其土地使用年限，即將國有土地特殊化。農民因征收而失去賴以生存的土地，這將直接導致農民失業，隨即影響農民的生活水平。眾所周知，目前城鎮居民與農村的生活水平還是有比較大的差距的，雖然說對農民往后的生活水平問題應由安置等措施來給予幫助的，但是將安置區的土地特殊化，在房屋問題上解決被征收人的后顧之慮，或者是說在被征收人在失去宅基地的那一刻開始，起點的拔高，也許有利于其往后保持一定的生活水平。隨著經濟的發展，安置區內被安置人員的生活水平與原城鎮人口生活水平差距逐漸縮小，被征地人能夠適應新的生活環境及模式，能夠有一定高度的生活水平之時，或者一種更加理想的狀態之下，即待到兩者在生活水平處于相當水平線上，即完全城市化，這將會是一個漫長的過程。待到這時則是要保證全體人們的平等性問題，即可再將其土地性質變更、統一。

篇9

一、辦理公司各項初始登記手續

作為一個新成立的公司一切都要從頭開始，辦理銀行開戶，驗資，辦理稅務登記等，這些是我既熟悉又陌生的工作，我在辦理的過程中遇到了很多問題和困難，經過多方咨詢，和不懈的努力終于圓滿完成。

二、建立財務帳套

領導從公司發展的角度考慮，決定啟用比用友財務軟件更先進和規范的金碟財務軟件，我根據財務管理及房地產項目核算的需要、根據納稅申報的需要，設計了一套較為科學、完整的會計核算科目體系，制定了詳細的二級和三級明細科目，及輔助核算、項目核算帳，首次啟用了固定資產核算系統，在較短的時間內，完成了難度較大的全部帳套初始化工作。并根據公司內部業務的需要，印刷了統一的粘貼單，收據，借款單等常用單據。

三、建立健全各項財務制度流程

制度化管理是企業發展的基礎，建立一套科學、完整、實用性強的規章制度，是規范財務管理及核算的基礎，公司成立初期我和主管領導一起根據《會計法》、《企業財務準則》和《企業財務通則》及相關法律法規,結合公司的實際情況及經營特點，經過反復討論、研究、起草了宇都公司的，會計核算管理辦法，內部會計控制制度與經濟業務審批流程等制度。對資金的收支，個人借款的管理，實物資產的管理，會計核算原則等都做出了詳細的規定和流程。

四、認真執行財務會計制度，提高財務信息質量

會計核算是財務部最基礎也是最重要的工作，是各項財務工作的基石和根源。在日常的工作中，我嚴格遵守國家財務會計制度、稅收法規、公司的各項制度，認真履行會計的工作職責。審核原始憑證、錄入記賬憑證，計提各項稅費，申報納稅、上繳稅款，編制資金收支計劃并審核支出，及時準確的編制財務會計報表，為領導決策和進行財務分析提供全面、可靠的信息。

五、加強自身建設，提高工作能力

篇10

【關鍵詞】房屋拆遷；公共利益；個人利益

一、房屋拆遷的現存問題

（一）房屋拆遷的背景

房屋拆遷是城市化進程的重要推進力。始于上世紀 50 年代，經過 80 年代的“危房改造”，直至 90 年代，我國城市化進程加快，日益增長的經濟態勢與人民的物質文化需求對城市的發展與擴大提出了新的要求。舊城本身的硬件、軟件設備的位問題開始暴露，我國的城市主要面對的問題在于城市規劃先天的缺陷，有限的基礎設施、極低的土地利用率、惡劣的居住環境……這些問題的凸顯嚴重制約了經濟的發展。城市亟需大規模擴張。城市化進程必然帶來房屋性質改變及房屋大范圍拆遷的現實影響。在新科學規劃下，利用財政資金和商業資金進行房屋拆遷，使得我國城市整改頗見成效。城市功能的提升與居住環境的改善反過來也促進了經濟發展與社會穩定，是利國利民的良策。

我國房屋拆遷主要包括國有土地上房屋征收與農村集體土地的騰退兩大類。國有土地上房屋征收即常提的城市房屋拆遷，是指在國有土地所有權與國有土地使用權相剝離的情況下行政機關代表國家以舊房改造等其他公共利益目的而開展的收回房屋使用權的征收行為，具有行政行為的性質。農村集體土地的騰退是指集體經濟組織基于土地所有權授權于房地產開發商，開放商以此與基于宅基地使用權而實際享有房屋的村民簽訂騰退補償協議，這樣一個三方的合同關系，摒棄了行政的色彩，具有民事合同的性質。

（二）房屋拆遷現存問題的產生原因

居住環境發生翻天覆地的變化的另一面，是房屋拆遷過程產生各種問題。住房的供需矛盾激化，暴力執法、抗法增多，“釘子戶”頻出、自傷行為等拆遷糾紛時有發生，群眾上訪事件增多，訴諸媒體又加強了渲染，給拆遷工作造成了很多阻力，給社會增加了不穩定因素。

1. 立法的重大缺位

我國房屋拆遷方面的法律法規并不完善，我國沒有出臺明文的拆遷法律，主要是地方性規范性文件與非規范性文件在調整。就城市拆遷而言，現行有效的是《國有土地上房屋征收與補償條例》，而具體實施細則地方性色彩濃重，以北京市為例，就包括《北京市宅基地房屋拆遷補償規則》、《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》、《實施意見》、《北京市城鄉規劃條例》、《北京市房屋拆遷評估規則》、《北京市建設征地補償安置辦法》、《北京市人民政府辦公廳關于進一步明確拆除違法建筑物或者設施有關執行程序問題的通知》、《北京市人民政府關于加強農村村民建房用地管理若干規定》、《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》……中央政策缺乏、北京市條例與辦法繁雜、具體區縣的細則不勝枚舉。這充分說明，繁多的規范性及非規范性文件效力低、操作差，房屋拆遷決定具有相當的隨意性，各拆遷主體在拆遷行為過程中無明確的法律法規可循，無正當程序所依托，被拆遷戶利益受到侵害后救濟道路不明確，探索實踐的道路步履維艱，我國的立法現狀堪憂。此處尚未考慮立法內容的合理性問題。

2. 拆遷行為背后的多種利益沖突

拆遷行為是由多方主體構成的，法律關系錯綜復雜。國有土地上征收的主體是國家行政機關和城市居民；農村集體土地騰退的主體是集體經濟組織、房地產開發商、集體經濟組織成員。幾方利益沖突時有：（1）國家公職人員的貪污賄賂行為導致拆遷款流失，執法人員不乏暴力執法，使得被拆遷戶對行政機關工作并不信任，不配合拆遷工作乃至暴力抗法，這是上層的污泥；（2）被拆遷戶的貪婪欲望，在社會矛盾少量突出的現實情況下，尤其是舊房改造和農村集體經濟組織的貧困被拆遷人把拆遷當做是此生翻身轉運的唯一機會，將拆遷作為發家致富的新方法，這是底層的貪婪；（3）行政機關的監管職責不到位，部門間分工不到位，被拆遷戶的救濟途徑不明確，這是監管的漏洞；（4）媒體捕捉新聞的敏銳角度恰恰在于新聞的震懾力，難免添油加醋、夸大事實或虛寫材料，新聞媒體的熱力炒作正是拆遷矛盾的助推力。

二、房屋拆遷的合法性分析

（一）公共利益的法律論證

法律中自憲法開始就肯定了公共利益作為房屋拆遷目的的合法性地位。2004年修訂的《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”同時，第13條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”2004年修訂的《土地管理法》遵循《憲法》的精神，在第22條中規定：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。……”2007年修訂的《城市房地產管理法》第6條規定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益……”第20條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。2011年頒布并實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》第2條規定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下稱被征收人）給予公平補償。”該條例第8條用概括式加列舉式的立法模式對公共利益做出了努力的描述。這些法條與理論上關于房屋拆遷合法性論證是一致的。

（二）公共利益的理論論證

公共利益作為房屋拆遷合法性基石的地位雖然在法律上得到了肯定，但法律并未明確給出公共利益的含義界定，這一缺憾形成了房屋拆遷行為的阻力的本質來源。推進房屋拆遷行為的合法進程，必須明確界定公共利益的內涵，進行公共利益的理論論證。

從理論上來說，公共利益之所以是房屋拆遷行為的合法性支撐，主要有兩個原因：

1. 社會契約論和人民說

根據社會契約論，一個運行良好的社會需要人和人之間的契約契約關系；根據人民說，國家的一切權力來源于人民。前者從公共利益和個人利益角度選擇支持公共利益，后者從權力來源肯定了公共利益。這兩大學說共同奠基了西方政治文明的發展史，同樣影響了我國的政治發展進程，公共利益的價值理念是被這兩大學說認可的。房屋拆遷行為作為國家意志的表征，必須以公共利益為價值選擇。

2. 所有權的附隨義務

權利不能脫離義務而存在，所有權享有占有、使用、處分、收益的權能，因而更要踐行公共利益之義務。德國1919年的《魏瑪憲法》第153條規定：“……公用征收，僅限于裨益公共福利及有法律根據時，始得行之……所有權為義務，其使用應同時為公共福利之役務。”這里所說的公共福利，即公共利益。之后的《德國基本法》第14條第2款規定：“財產權負有義務。財產權之行使應同時有益于公共福利。”此為所有權固有的約束，自由與限制相伴相生，構成所有權的內容。

公共利益之于房屋拆遷的合法性地位毋庸置疑，如何界定公共利益才是關鍵。“整體國家觀”在公元前6世紀古希臘肯定了全社會存在與社會成員的一致性，之后，哈耶克對公共利益中“公共”的概念做出了整體的界定，由此將公共利益看做整體的普遍的利益，與個人利益、少數人利益區分開。邊沁認為，公共利益不是獨立于個人利益的特殊利益，他認為全社會的公共利益是每個個體個人利益的加和。隨后，博登海默認為前述觀點未區分公共利益和個人利益，他認為公共概念本身意味著在分配和行使個人權利時決不可以超越的外部界限，提出了“外部界限”的概念，“外部界限”是指個人利益的實質范圍，他認為公共利益的基本前提就是個人利益的實質性范圍。

本文認為，公共利益是在提取個人利益的實質成分之后將其衍生出全社會的共同需要，具有社會導向性，并非個人利益的簡單加總。公共利益依照不同的地域、時間的比較標準，有時差異很大，在踐行時，須從本質著手，不可片面。公共利益并不等于將少數被拆遷戶的利益讓位于代表多數人的政府決策。

三、房屋拆遷爭議的解決機制

（一）以公共利益為導向引導立法

1. 擴大行政公開，完善拆遷公共決策中的公民參與

拆遷是國家之于民眾的行為，具有強烈的行政色彩，因此要遵守行政公開、行政參與原則，這與憲法規定的民主原則是一致的，這也是民主法治的彰顯。行政公開原則是第二次世界大戰之后提出來的，這一原則要求政府等行政機關公開行政權力行使的依據、過程和結果。這一原則必然要求公民的行政參與，利害關系人在行政公開的前提下，參與行政行為，反過來，通過利害關系人的參加，提高行政效率并減少行政風險。在拆遷這項浩大的工程中，當事人必須要參與拆遷的決策，得到質證和辯駁的機會。行政機關要通過展開政府信息公開、調查研究、聽證程序等制度，使被拆遷戶有效地參與到規劃決策的過程中去。被拆遷戶只有在知曉政府信息之時在決策過程中充分表達自己的意見，才能在實施程序中捍衛自己的合法權益。

2. 規范最低限度的拆遷實施程序

就農村集體土地而言，仍適用《土地管理法》，而《土地管理法》最新一次修訂在2004年，亦不足夠滿足現狀。

以城市土地為例，《國有土地上房屋征收與補償條例》已經于2011年1月21日公布并實施，新條例相對于舊條例，在拆遷實施程序中由5個步驟增至20個步驟，充分說明了我國立法的不斷發展。該條例第28條規定：“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。”取消了行政機關自行強制拆遷的規定。強制執行其實是對私有財產的征收，關系被拆遷戶最根本的財產權益，對待應謹慎，新條例中仍需完善：

（1）引入提存程序

（2）引入強制執行見證制度

（3）加強對拆遷違法行為的制約

（二）完善監管部門職能界定

以國有土地上房屋征收為例，本級政府的職能定位在組織人與負責人，上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監督。國務院住房城鄉建設主管部門和省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門應當會同同級財政、國土資源、發展改革等有關部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導。實踐中，無論是國有土地上房屋征收還是農村集體土地騰退，政府以行政許可或行政裁決的形式介入商業拆遷或成為拆遷當事人參與其中，以牟取暴利，這種來自官位的壓迫侵犯被拆遷人應獲取的利益。法律的規定使政府既是拆遷的負責人又是監督人，這種界定很容易使得政府等行政機關。沒有有效的監督就不會有穩定的秩序，政府的權力應有一定的限度和范圍，政府不能直接成為拆遷當事人，過度干預房屋征收與騰退工作。

（三）豐富拆遷補償方式

我國目前的拆遷補償方式只有兩種：貨幣補償和房屋產權調換。前者是由評估機關作出的評估價，不低于拆遷決定公告之日前的市場價格。實際上，目前的補償標準正伴隨著經濟發展逐步走高，越是新公布的拆遷決定，補償標準越是優越。然而，也正因如此，新老補償標準不一致，很多老拆遷戶會群體性上訪來斥這種不公平，這是思想心態的問題，在此不予置評。后者是指計算置換房屋的價款，清結原房屋價款，再由被拆遷戶來補其間差價。兩者可以互相選擇。

本文認為，這兩種補償方式不足夠滿足被拆遷戶的需求，應增加以下幾種方式：實物補償、安排就業、通過稅收方式支持興辦企業。實物補償可以提供被拆遷人的現實物質生活需求，安排就業能夠長久地從收入源保證被拆遷戶的生活能力，興辦企業的稅收支持能夠更有效促進被拆遷戶的未來發展。這幾種方式與貨幣補償、產權置換相配合，才能從根本上幫助被拆遷戶減少拆遷對其產生的負面影響，保證其過渡期的生活質量。

（四）完善被拆遷戶的救濟途徑

《國有土地上房屋征收與補償條例》規定了被征收人行政復議和行政裁決的權利。這兩者都是有限的司法變更權，復議機關大多是行政機關自身，充斥了行政性質，被征收人仍處于弱勢地位，其權益很難得到真正救濟。本文認為引入司法審查程序是較為中立、公正的做法。步入訴訟程序，法院系統獨立于行政系統也獨立于被征用人，法院內部獨立，法官有更多的司法自治權，不偏不倚，以此適用法律法規，發揮主觀能動性，合理使用自由裁量權。法院須審查拆遷的前置程序是否符合法律規定以及本案具體行政行為的相關證據。審查行政機關只能有否越位，法律法規應用是否得當，行政機關工作人員有無違法違規行為，最終標準在于是否符合公共利益。

參考文獻

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