審查意見范文

導語：如何才能寫好一篇審查意見，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

為進一步加強對規范性文件的監督管理，提高規范性文件質量，維護社會主義法制統一，保證法律、法規、規章的正確實施和政令暢通，根據《江西省行政機關規范性文件制定程序規定》、《贛州市行政規范性文件備案規定》、《贛州市政府規范性文件制定程序規定》精神，結合我縣實際，現就規范性文件制發及備案審查工作提出如下意見：

一、充分認識加強規范性文件制發及備案審查工作的重要意義

規范性文件，是指各級人民政府及其所屬部門依照法定權限和程序制定的，涉及或影響公民、法人和其他組織權利、義務，在一定時期內反復適用，具有普遍約束力的規定、辦法、規則、實施細則、決定、命令、通告、通知等對社會實施行政管理的文件。制發規范性文件，是行政機關貫徹執行法律、法規和規章，依法履行行政管理職能的重要手段。規范性文件合法與否、質量高低，直接關系到政府機關的形象和人民群眾的切身利益。對規范性文件進行備案審查，履行備案監督職能，是各級行政機關的法定職責，對于確保法制統一、政令暢通，規范行政機關的抽象行政行為，提高行政效率，降低行政管理成本，維護公民、法人和其他組織的合法權益，都有著十分重要的意義。各鄉鎮、各部門和單位一定要從實踐“三個代表”重要思想的高度，從立黨為公、執政為民的高度，從依法行政、建設法治政府的高度，充分認識做好規范性文件制發及備案審查工作的重要意義，認真貫徹實施省、市有關規范性文件的制發程序及備案規定，嚴格依法制定規范性文件，切實加強規范性文件備案工作，維護社會主義法制的統一和尊嚴，確保政令暢通。

二、嚴格按照法定權限和程序制發規范性文件

（一）除法律、法規、規章另有規定外，臨時性行政機構、行政機關的內設機構和派出機構，不得制定規范性文件。規范性文件不得創設行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項。沒有法律、法規、規章的規定，規范性文件不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的規定。規范性文件為實施法律、法規、規章作出的具體規定，不得超過法律、法規、規章允許的范圍。

（二）制定規范性文件，必須遵守三道必不可少的程序：一是合法性審查程序。所有規范性文件，都須由法制機構對草案進行合法性審查，并作審查說明。二是審議和簽署程序。規范性文件草案經法制機構審查修改后，由縣政府常務會議審議決定，鄉鎮人民政府或縣直部門（單位）文件須經本級政府或部門（單位）負責人集體會議審議決定，由制定機關主要負責人簽署。三是公布程序。經制定機關主要負責人簽署的規范性文件，要通過縣電視臺、政府網站或者其他規定的方式向社會公布。未進行合法性審查的規范性文件，一律不得公布；未向社會公布的規范性文件，不得作為實施行政管理的依據，對公民、法人和其他組織沒有約束力。各鄉鎮、各部門和單位根據工作需要，今年需以縣政府名義出臺的規范性文件，應在6月底以前向縣政府報送立項請示，立項請示必須對需要制定政府規范性文件的主要依據、目的、所要解決的主要問題及其必要性作出說明。從2008年開始，規范性文件立項請示應在同年1月底以前提出并報縣政府。

三、嚴格依法報送規范性文件備案

（一）規范性文件應當自公布之日起15日內報送備案。縣政府制定的規范性文件，報市政府法制辦備案；鄉鎮人民政府和縣政府所屬部門制定的規范性文件，報縣政府法制辦備案；實行垂直管理的部門制定的規范性文件，報上一級主管部門備案，同時抄送縣政府法制辦。兩個或兩個以上部門聯合制定的規范性文件，由主辦部門報送備案。

（二）規范性文件報送備案時，應當提供備案報告、規范性文件正式文本（復印件無效）和制定說明，并按照規定格式裝訂成冊，一式5份。以縣政府名義下發的規范性文件由部門代擬文稿的，仍由部門代擬制定說明，隨文件草案一并報送審核。

（三）各鄉鎮人民政府、縣直各部門應當于每年1月底前，將上一年度制定的規范性文件目錄報縣政府法制辦備案。縣政府法制辦應當于每年3月底前，將上一年度規范性文件備案審查情況，向縣政府報告，同時抄送市政府法制辦。

（四）各單位法制機構要認真擔負起規范性文件的合法性前置審查和備案審查報送職責，做到“有件必備”。同時要采取措施，杜絕本單位規范性文件不報、漏報、遲報或者報送工作不規范等現象的發生。未設立法制機構的鄉鎮和部門要確定專人負責備案審查工作。

四、加強對規范性文件的備案審查和監督檢查

（一）縣政府法制辦具體負責本縣規范性文件的備案審查和監督管理工作。縣政府法制辦應當按照省、市有關規范性文件的制發程序及備案規定對報送備案的規范性文件及時認真地進行審查,做到“有備必審、有錯必糾”。縣政府法制辦審查規范性文件時，規范性文件制定機關應當予以配合；需要征求有關單位和組織意見的，被征求意見方應當及時反饋意見，必要時還應當征求有關專家及管理相對人的意見。

篇2

一、發揮法制工作機構作用

根據國務院《關于加強法治政府建設的意見》第28條“縣級以上各級人民政府及其部門要充分發揮法制機構在推進依法行政、建設法治政府方面的組織協調和督促指導作用。進一步加強法制機構建設，使法制機構的規格、編制與其承擔的職責和任務相適應”的規定，具備條件的行政執法部門，應設立法制工作機構，未能成立法制工作機構的部門，應設有專兼職法制工作人員。

二、涉法文書須注明法規依據

根據《市人民政府關于進一步規范行政執法行為的通知》第三條第四款規定“行政執法機關在調查終結后、作出具體行政行為之前，應當由本機關法制機構（未設置專門法制工作機構的，應交由專兼職法制工作人員）進行審核把關，簽署審核意見”。第四條第一款“行政執法文書應合法規范”的第3項，“對于法律依據，應當載明法律依據的全稱及所引用的條文，要具體到條、款、項、目”。涉法文書應經法制機構審查，并注明所引用的法律、法規條款，有效減少出錯機率。

三、涉法事務須法制機構審核

國務院《關于加強法治政府建設的意見》（第11條規定：“重大決策事項應當在會前交由法制機構進行合法性審查，未經合法性審查或者經審查不合法的，不能提交會議討論、作出決策。”涉法事務在行政決定作出前，應送單位法制機構進行法制把關（未設置專門法制工作機構的，應交由專兼職法制工作人員審核把關），并出具審查意見。

篇3

一、擬建高速公路北起*市*區雙橋東大徐村接與宣廣高速公路，沿孫埠鎮規劃區外側向南，跨過*江，經勞山林場后，沿皖贛鐵路布線，在中洲梅處再跨*江，經殷白、*，在八里亭與規劃的揚州至績溪高速公路共線，終止于*市平興村，路線全長42.6公里，其中K0+000-K39+300段39.3公里，設計速度120km/h，路基寬28米，雙向四車道；路線K39+300-K42+600段3.3公里與揚州至績溪高速公路共線，設計速度120km/h，路基寬42米，雙向八車道。全線共設置橋梁35座，其大橋3100米/1座、大橋3120米/11座、中橋816米/18座、小橋103米/5座，設涵洞145道，隧道750/1座。全線共設*樞紐、水東互通立交、*北互通立交、*樞紐、*東互通5處，分離式立交4750米/6座，人行通道35道，機耕通道20道，天橋6道，設水東鎮、*北、平興3處收費站，水東服務區1處，*管理處1處。工程全線土石方總挖方量228.5萬立方米，路基總填方量317.3萬立方米，棄方量70.1萬立方米，共設取土場4處，棄渣場5處。工程全線共占用土地319.5公頃，其中永久性占地222.2公頃、臨時占地97.3公頃，拆遷建筑物27870平方米，涉及人口210戶（836人）。擬建公路工程投資總估算30.13億元，計劃建設期4年。在落實《報告書》提出的各項環保措施前提下，同意該項目建設。

二、在項目建設中應重點做好以下工作

1、擬建工程于K3-K23路段之間設置了方案一和方案二兩個比選方案，根據《報告書》評價比選結果，同意方案一選線。工程線路經過的孫埠鎮東側，*市規劃的預留建設用地路段，工程建設中要做好與城市規劃、城建部門的協調工作。

2、*江為*市重要河流，是城市以及沿線鄉鎮重要水源地，工程線路兩次跨越*江，建特大橋和大橋各1座。在工程施工期要做好*江水質保護工作，禁止在河灘地設置施工營地和施工場地以及隨意取土，對施工生活污水和生產廢水要經處理后達標排放，不得直接排入河流。*江特大橋的橋位下游30km處為*市自來水廠取水口，對大橋建設中應設置污水收集沉淀處理系統，防止危險品交通運輸事故產生的污水對河流污染，保證城鎮供水安全。

3、加強對敏感點的噪聲跟蹤監測，嚴格落實營運期中超標敏感點噪聲防治措施；施工期間的機械設備產生的噪聲影響，應采取合理布局施工現場，相對集中固定噪聲源，強噪聲施工機械運行盡量避開居民休息時間，嚴禁夜間施工作業，確保沿線居民的生活質量。

4、加強施工期的生態環境保護，在初步設計中應進一步優化取棄土（渣）場位置及運輸路徑，做好水土流失防治工作。認真做好施工便道、瀝青混凝土拌和站、灰土拌合站和預制場等臨時性占地的選址，與居民區、學校等敏感點應有一定的防護距離。

5、應做好擬建設的服務區、管理處和收費站的污水治理工作，廢水經處理達標后排放，不得對附近地表水環境質量造成較大影響。

6、應制定移民安置方案和補償措施，妥善做好征地、拆遷及安置工作，確保不降低移民的生活水平。

篇4

意見稿提出，國家互聯網信息辦公室會同有關部門成立網絡安全審查委員會，負責審議網絡安全審查的重要政策，協調網絡安全審查相關重要問題。

國家網信辦相關負責人表示，中國借鑒國外做法，建立網絡安全審查制度。網絡安全審查委員會聘請相關專家組成網絡安全審查專家委員會，對網絡產品和服務的安全風險及其提供者的安全可信狀況進行綜合評估。網絡安全審查不是行政審批，是對重要網絡產品和服務采取的事中、事后監管，堅持實驗室檢測、現場檢查、在線監測、背景調查相結合的原則。

意見稿提出，關系國家安全和公共利益的信息系統使用的重要網絡產品和服務，應當經過網絡安全審查。

國家網信辦相關負責人介紹，并非所有網絡產品和服務都需要審查，是有條件的。而且，重點審查的是網絡產品和服務的安全性、可控性。判定是否影響國家安全和公共利益，主要看產品和服務使用后，是否會危害國家政權和安全，是否會危害廣大人民群眾利益，是否會影響國家經濟可持續發展及國家其他重大利益。

意見稿提出，黨政部門及重點行業優先采購通過審查的網絡產品和服務，不得采購審查未通過的網絡產品和服務。

中國信息安全研究院副院長左曉棟說，這個規定的意思是，如果某個網絡產品和服務可能會影響國家安全，在進行安全審查后沒能通過審查，被列入“黑名單”后不能采購，并不是說黨政部門及重點行業采購的所有網絡產品和服務都要進行審查。

篇5

一、住宅建設單位必須認真研究當地水源條件，量水而行，量水建設。對凡不能通過城市管網供應自來水的住宅建設項目，建設單位均須持由具備資格的水文地質勘測部門和城市供水水質監測站提供的水源評估報告和水質監測報告，到市地礦局和市公用局辦理用水審批手續。

二、建設單位在申請立項或規劃要點時，須持上述主管部門的審查批準文件。否則，市計委不予立項。

三、對不符合水質要求的住宅建設項目須建設水處理設施，保證出水水質達到國家飲用水衛生標準。否則，市建委不予辦理開工手續。

篇6

一、與抗訴相比較，再審檢察建議具有獨特的優越性。

再審檢察建議是檢察機關在民行檢察監督程序立法不完善的情況下，著眼維護司法公正和權威，依據法律原則和立法精神，在履行民行檢察監督權上的發展和創新。［1］司法實踐證明，再審檢察建議與傳統的抗訴監督程序相比較，具有其獨特的優越性，更加體現了“相互制約”和“正當程序”的內在要求。

（一） 實現“同級審，同級抗”，合理運用檢察資源。

受審級管轄的制約，從基層院到分院、省級院辦理申訴案件的數量，層級遞增。基層院沒有抗訴決定權，一方面案源匱乏，經常“等米下鍋”，嚴重挫傷了他們的工作積極性，造成大量的人力浪費；另一方面導致上級檢察機關任務繁重，辦案壓力過大，很難對案件質量精益求精。案件分布失衡成為制約民行抗訴規模化發展的瓶頸。民行檢察的發展要求將案件向下分流，充分利用基層院的人力資源。

（二）縮減辦案周期，減輕當事人訟累。

抗訴程序環節眾多，辦案周期長不利于及時糾正錯誤的裁判。從檢察機關受理申訴到抗訴一般要經過兩級檢察院的審查，兩級審查需要半年到一年的時間。漫長的抗訴審查程序占用了大量的司法資源，增加了當事人的訴累，容易造成當事人的進京訪和越級訪。

（三）操作靈活適用全面，彌補抗訴實體上的不足。

檢察機關往往要在確保司法公正的同時，還要在保護當事人合法權益，維護社會穩定，維護司法權威等方面綜合考慮，審慎行使抗訴權。對于在辦案實踐中發現判決、裁定雖有錯誤，但沒有損害到當事人合法權益的，或雖然案件審判程序上存在瑕疵，但判決結果基本正確的，一般不輕易抗訴，也就是我們通常所說的“可抗可不抗”的案件，可以通過再審檢察建議的方式，由人民法院自行啟動再審程序糾正錯誤。同時，再審檢察建議能避免抗訴工作中存在的抗什么審什么，不抗不審的現象，使再審法院更全面地審理案件，糾正錯誤，維護司法公正。

二、再審檢察建議在司法實踐中存在的問題

“再審檢察建議”在人民檢察院履行監督職能過程中發揮了一定的作用，也取得了一定的成效。但從司法實踐探索過程中，其適用率、采納率不高以及推廣范圍局限的現狀，反映了“再審檢察建議”仍無法落實到實處，難以達到真正監督的目的。

再審檢察建議現行的司法依據僅有一規則一紀要一意見。2001年9月最高人民檢察院討論通過了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》（以下簡稱《規則》），僅在第八章“檢察建議”的內容中第四十七條規定“有下列情形之一的，人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議。2011年3月兩高《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》（以下簡稱《意見》）第七條規定：“地方各級人民檢察院對符合本條第五條、第六條規定情形（即符合抗訴條件）的判決、裁定、調解，經檢察委員會決定，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。人民法院收到再審檢察建議后，應當在三個月內進行審查并將審查結果書面回復人民檢察院。人民法院認為需要再審的，應當通知當事人。人民檢察院認為人民法院不予再審的決定不當的，應當提請上級人民檢察院提出抗訴。”該《意見》由最高人民法院和最高人民檢察院聯合頒發，可見檢法兩家在一定程度上對“再審檢察建議”已達成共識，與《規則》和《紀要》相比較，已有較大進步。

第一，《意見》明確了“再審檢察建議”的準確提法，提高了其法律地位，過去的《規則》和《紀要》僅描述為“檢察建議”和“檢察建議書”的一種形式。

第二，《意見》廢除了《規則》和《紀要》所要求的提出再審檢察建議必須經與法院協商同意的前提條件，只要符合抗訴條件的判決、裁定、調解，經檢察委員會決定，即可向同級人民法院提出再審檢察建議，擺脫了“監督者反遭被監督者制約”的尷尬局面，激發了監督者的積極性，增強了監督力度。

第三，《意見》明確規定人民法院收到再審檢察建議后必須作出回復，并對回復期限和形式均作出規定，規范了再審檢察建議的反饋和跟蹤制度，糾正過去人民法院對再審檢察建議是否采納的隨意性，強化監督效力。但《意見》仍存在一些不足有待進一步完善。如：相關條文少且簡單，僅作原則性規定，可操作性較差；沒有對再審檢察建議的概念含義作出具體描述，致其法律定位模糊；適用范圍不明確，容易與抗訴的適用范圍混淆；相關配套程序不規范等等。具體表現為以下幾方面：

（一）法律地位不明確，檢法認識不到位。

憲法已經明確規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，依法進行監督是檢察機關必須履行的職責。然而，從立法上看，再審檢察建議在憲法和部門法中都不是法律上明確的監督方式。《民事訴訟法》第14條、《行政訴訟法》第10條規定了人民檢察院有權對人民法院的民事、行政訴訟活動進行監督。但只規定了以抗訴的方式進行監督，并未規定再審檢察建議的監督方式，這使得再審檢察建議在運用過程中無法律支持。因此，各地法院對檢察建議的認識和做法均各不相同，

（二） 程序不規范，文書質量不高。

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關鍵詞：羈押必要性審查；運行機制；歸口辦理

修改后刑訴法第93條確立了我國的羈押必要性審查制度，將羈押必要性審查引入我國刑事訴訟過程，這體現了我國刑事訴訟活動中尊重和保障人權的原則。修改后刑訴法第93條規定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院。” 最高人民檢察院刑事訴訟規則中的第616條至第621條，對修改后刑訴法的羈押必要性審查制度在檢察機關的職能方面進行了細化，從內部職能分工、審查啟動方式、審查內容、審查方式等方面進行了詳細規定。但這項制度畢竟剛剛實行，在檢察機關內部職能的劃分、程序運行模式、審查內容等方面還存在一定分歧，需要在實踐中進一步探索積累，并在理論上不斷深入研究。本文擬從筆者所在單位羈押必要性審查試點情況為模板，從機制的審查主體、審查依據、流程規范、時間節點等方面進行探討，為檢察環節羈押必要性審查審查機制的成熟提出一點建議。

一、檢察環節羈押必要性審查相關法律的梳理

檢察環節羈押必要性審查職權的來源主要源自修改后刑訴法和刑事訴訟規則。從明確授權與分責的角度來看，主要有以下法律法規對檢察環節的羈押必要性審查做了規定：修改后的刑事訴訟法第93條規定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院。”第95條規定：“犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、監護人或者辯護人有權申請變更強制措施。人民法院、人民檢察院和公安機關收到申請后，應當在三日內作出決定；不同意變更強制措施的，應當告知申請人，并說明不同意的理由。”刑事訴訟規則第616條規定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。人民檢察院發現或者根據犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近親屬或者辯護人的申請，經審查認為不需要繼續羈押的，應當建議有關機關予以釋放或者變更強制措施。” 第621條：“人民檢察院向有關辦案機關提出對犯罪嫌疑人、被告人予以釋放或者變更強制措施的建議的，應當要求有關辦案機關在十日以內將處理情況通知本院。有關辦案機關沒有采納人民檢察院建議的，應當要求其說明理由和依據。對人民檢察院辦理的案件，經審查認為不需要繼續羈押犯罪嫌疑人的，應當建議辦案部門予以釋放或者變更強制措施。具體程序按照前款規定辦理。”而刑事訴訟規則第617條至620條從檢察環節羈押必要性審查的啟動、審查職責分工、審查內容、審查方式及審查效力等方面對該項制度進行了規定。

修改后刑訴法只對檢察機關羈押必要性審查的職能進行了籠統的規定，而試行的刑事訴訟規則則是在幾種分歧較大的方案中折中出臺，對審查主體、審查依據等方面的困惑并未真正予以解決，這也使得司法實踐者在執法中存在困惑，導致在具體的實踐中常常帶著種種疑問執法。筆者將在下面將運行中的幾個問題一一道來。

二、檢察環節羈押必要性審查運行存在的問題

（一）羈押必要性的審查主體問題

關于羈押必要性審查主體應當歸屬于檢察院內部的哪個部門，實務中的觀點分歧是最大的。刑訴法修改后，一些專家教授認為，規定羈押必要性制度的審查主體應當具有客觀中立的立場、能夠在偵查直至訴到法院的全程中進行跟蹤、本身的職責范圍就是保障在押人員的合法權利等條件的部門。在此基調下，專家與實務部門多數觀點認為檢察院監所部門具有明顯的優勢，構建以監所部門為主導的羈押必要性審查制度，使監所部門從單純的看護型監督變成全方位的審查型監督具有明顯的合理性。還有一些觀點認為，從對案情、偵查進展、變化的把握上看，偵監部門優于監所部門，在職能上，偵監部門對于延長羈押期限的審查與羈押必要性審查密切關聯，在操作上也較為便利。而且，偵監部門對公安機關的制約比較大，有利于保障偵查監督工作的剛性特點，因此偵監部門承擔羈押必要性審查工作理所當然。還有一些觀點認為，可以由偵監、公訴、監所三部門在不同訴訟階段各司其職，分別承擔各訴訟階段的審查任務。

（二）羈押必要性審查依據問題

關于羈押必要性審查的法律依據及范圍，現在存在大羈押必要性審查與小羈押必要性審查的分歧。前者認為修改后刑訴法第93條、第95條均可以納入檢察機關羈押必要性審查的范圍，其中第93條規定的是檢察機關對案件不在本單位辦理階段案件，沒有直接決定權的羈押必要性審查，第95條規定的是檢察機關對在本單位辦理階段，對是否變更強制措施有直接決定權的案件的羈押必要性審查。但在提起程序上，又分為兩種意見，一種意見認為兩者均可依申請或職權提起，另一種意見認為按照法條的字面意見第93條需依職權啟動，第95條屬依申請啟動。而小羈押必要性審查則認為羈押必要性審查的授權應當僅僅來自于修改后刑訴法的第93條，屬檢察機關專有，第95條屬公檢法三家均有的權利，屬于變更強制措施的范圍。

（三）羈押必要性審查的審查流程、方式問題

羈押必要性的審查涉及檢察機關內部部門、外部機關眾多，一個決定的做出往往要改變幾個部門之前做出的決定，筆者細細算來，涉及的部門可能有檢察機關內部的自偵部門（反貪局、反瀆職侵權局）、偵查監督部門、公訴部門，公安機關的派出所、案審中心、法制辦，法院的刑庭等，所以溝通協調機制必須完善。同時羈押必要性審查部門對一個案件的審查需要采取客觀中立的態度，還要聽取犯罪嫌疑人、被害人等當事人的意見，采取何種方式能在這么短的時間，這么多部門的利益糾葛中得出一個公平、公正的結論是值得仔細探討的問題。

（四）羈押必要性審查的審查期限問題

關于羈押必要性審查的時間節點除了第95條有三天的硬性規定外，第93條沒有對檢察機關作要求，這可能處于案件不在檢察機關，需要協調溝通的時間難以精確，同時依職權啟動的案件無法規定時間，但對于依申請啟動的案件來說，但這可能造成辦案時間的拖延，激化案件的矛盾。

三、對檢察環節羈押必要性審查運行的改革性建議

（一）建立由監所檢察部門為主導的羈押必要性歸口審查機制

刑訴法賦予了檢察機關羈押必要性審查權，但檢察機關內部關于職權的分配存在很大的分歧，是歸口于一部門集中審查，還是分階段分部門審查，兩種形式各有利弊。試行的刑事訴訟規則采用了后者，但在司法實踐中也并未完全放棄前一種形式，許多地區采用了試點的歸口管理模式，以期為將來刑事訴訟規則的修改提供經驗做法。經過這一階段的試行，筆者覺得羈押必要性案件歸口監所部門統一審查具有以下幾大優點：

一是歸口監所部門統一審查體現了獨立客觀原則。羈押必要性審查涉及到偵查監督、公訴和監所三個部門，在三個部門中，羈押必要性審查的案件本身就是對偵查監督部門作出批捕的案件進行審查，其自己對逮捕后的案件進行審查屬于既當運動員，又當裁判員的行為，對否定自己的決定主動性有所欠缺。而公訴部門從辦案便利的角度考慮一個羈押的犯罪嫌疑人比一個取保候審的犯罪嫌疑人更能保證訴訟的順利進行，積極性也不高。只有監所部門具有相對中立性，由于監所部門不承擔訴訟職能，對變更強制措施沒有利害沖突，同時在減少看守所羈押量的同時，監所安全也得到更好的保障，因此能夠客觀公正地進行羈押必要性審查。

其次，羈押必要性審查的監督屬性決定其應當有直接作出決定以外的部門來進行審查。羈押必要性審查的主導部門應當與和案件有利害關系的部門分離，同時公訴部門主要承擔的是訴訟職能，偵查監督雖然屬于訴訟監督職能，但是其已承擔了批捕的職責，不宜再對自己以前所作的決定進行評判。監所部門本身具有監督對司法部門犯罪嫌疑人、被告人的羈押超期等違法情況的職權，將羈押正當性作為其一項新的職能來行使，具有職能上的正當性。

再次，對犯罪嫌疑人情況的把握決定監所部門歸口審查節約司法成本。一個案件歷經刑拘、逮捕、、審判幾個階段，在檢察機關部門只有監所部門對犯罪嫌疑人、被告人的情況全程跟蹤。偵查監督部門審查案件的期限上的限制，公訴部門指控犯罪的天職決定這兩個部門對案件的掌控往往有所側重。監所部門正好可以彌補這一缺陷，通過收集來自各方的影響羈押變更的信息，適時發出變更羈押的建議維護被告人的權利。

2013年3月份，筆者所在的區縣院向市院申請對該區的羈押必要性審查工作統一歸口監所部門辦理并獲批復。自4月份以來該院共辦理羈押必要性審查案件78件，其中依職權啟動37件，依申請啟動41件，經審查建議變更強制措施并采納的24人。羈押必要性審查的案件數量，建議釋放人員的數量都有了很大幅度的提高，相比較于沒有試行歸口管理的區縣院來說，數量上升尤為明顯。

（二）檢察機關內部應啟用大羈押必要性審查的概念

刑事訴訟規則雖然單獨規定了改變強制措施的條文，但在第621條有“對人民檢察院辦理的案件，經審查認為不需要繼續羈押犯罪嫌疑人的，應當建議辦案部門予以釋放或者變更強制措施。具體程序按照前款規定辦理。”的規定，這使得對檢察機關內部歸口羈押必要性審查后向辦案部門之間建議變更強制措施成為可能。就檢察機關內部來說，修改后刑訴法第93、第95條均可成為羈押必要性審查職權的來源，對檢察機關以外的機關通過建議書的形式提出建議，而對于檢察機關內部的部門，歸口審查部門以建議函的形式向案件辦理部門提出建議，同時，這兩種案件均可依職權或依申請啟動。修改后刑訴法第93條成為檢察機關羈押必要性審查職權的來源并無異議，就第95條來說，歸口審查部門對辦案部門辦理案件的羈押必要性進行審查體現了內部監督，其與對公安機關、法院的外部監督意義并無不同，只是在形式上有所區別，這樣可以更好的實現權力的內部制約。

（三）規范案件審查流程，建立以書面審查為主，必要時召開聽證會為形式的審查方式

羈押必要性的審查應當從內部規定的制定、審查部門與內部部門、外部機關的協調機制的建立等方面著手。內部規定的制定必須從審查部門的權限，內部部門關于案件來源，案件材料的銜接等方面進行規定。至于外部的協調機制，則應當通過會議紀要的方式，通關各個部門的職能部門進行銜接，防止案件的多頭管理或相互推諉。

羈押必要性審查決定的做出一定要審查，特別是決定建議對犯罪嫌疑人變更強制措施時，這個決定關系到公安機關、偵查監督部門、公訴部門等多個單位或部門的利益，同時在有被害人的案件中，被害人訴求也應當得到充分考量。在進行審查時，應當向各個階段的案件辦理機關或部門調取書證，以書面審查為主，也應當對犯罪嫌疑人、被害人等當事人提供的書證予以審查，根據這些材料得出是否建議變更強制措施的決定。

必要時應當就羈押必要性審查案件召開聽證會，聽取案件各方的意見，聽證會應當由羈押必要性審查部門主持，提出申請的一方與辦案部門、被害人一方可以發表自己的見解，并提供支持己方觀點的證據，審查部門可將聽證會的情況作為重要依據。我院在辦理一起犯罪嫌疑人鄭某羈押必要性審查案件時，鑒于犯罪嫌疑人詐騙數額巨大，可能判處三年以上有期徒刑，

為增強羈押必要性審查的司法屬性，體現辦案的嚴肅性和公正性，監所檢察部門決定對該案召開聽證會，充分聽取有關各方的意見，以便依法妥處。在監所檢察部門負責人的主持下，公安機關偵查人員，本院偵查監督部門、公訴部門案件承辦人，看守所監管民警，本案被害人和鄭某的辯護律師到場，就鄭某有無繼續羈押的必要，發表了各自的意見。經過聽證，各方一致認為鄭某認罪悔罪態度較好，并悉數退贓，另家有老人確需照顧，不羈押不致發生社會危險性，故可不再繼續羈押。由于聽證目的明確，程序公開透明，各方參與人充分發表意見，使與羈押必要性審查的相關情況更為清晰明了，為依法作出審查意見奠定了堅實基礎。后我院監所檢察科通過對鄭某羈押必要性的全面深入審查后，根據刑事訴訟法第93條和《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第621條之規定，經報請分管檢察長審批，于2013年4月2日依法向本院公訴科制發了對鄭某變更強制措施的書面建議，同日公訴科采納了該建議，對鄭某變更強制措施為取保候審。

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二、督查內容

一）取消、調整的行政審批事項貫徹落實情況。進駐政務大廳的各職能部門是否按照《縣人民政府關于保留行政許可審批項目的決定》民政發〔〕229號）和《縣人民政府辦公室關于保留非行政許可審批項目和備案制管理項目的通知》民政辦發〔〕259要求，將本部門保留的行政審批事項和服務事項全部納入政務大廳集中辦理，已經取消的項目是否仍然實施審批或者變相審批，調整的項目是否落實到位。

二）行政審批工作實施情況。否嚴格規范管理，認真落實承諾服務、限時辦結、責任追究等制度；否嚴格審批程序，做到陽光操作、公平公正和便捷高效；否存在違法違規審批、利用審批職能吃、拿、卡、要以及擅自設立審批項目等現象。

三）規范審批行為和提高行政效率情況。對保留下來的行政審批項目的依據、內容、條件、程序、時限、結果等有關事項是否已向社會公布，以及采取的公布形式；否對行政審批收費行為加以規范；否減少了審批環節，簡化了審批手續，改進了審批方式，提高了審批效率。

四）進駐審批大廳部門的工作進展情況。派駐政務大廳的窗口工作人員是否按要求選派；審批項目是否應進必進；審批項目的受理、審查、決定、送達、收費、發證等環節是否全部在大廳窗口辦理；窗口單位首問負責制、一次性告知制、限制辦結制、無缺位制等制度是否建立健全完善；部門對大廳窗口是否徹底授權；窗口職能是否明確。

五）政務信息公開工作情況。政府信息公開目錄、指南是否完善、否方便操作和及時更新情況；政府信息查閱場所、設施建設和服務情況；否編寫了政府信息公開年度報告，并對外進行；自查報告、年度報告是否報縣政府信息公開辦。

三、督查方式

督查采取聽取匯報、查閱資料、實地檢查、反饋意見，提出要求等方式進行。

四、督查人員

本次督查由縣政府辦公室牽頭，從監察局、政務中心抽調人員配合落實。

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【關鍵詞】 司法會計鑒定結論； 審查； 證明力

司法會計鑒定結論 ，是指司法會計鑒定人運用專門的知識與方法，通過檢驗分析案件所涉及的財務會計資料及相關證據，研究并解決司法機關提請鑒定的財務會計問題，為司法機關辦理各類訴訟案件提供科學真實的鑒定結論。鑒定結論也是一種證據，而不是判決，因此對鑒定結論同樣需要審查判斷，查證屬實后才能作為定案的依據。

我國雖有對司法會計鑒定結論進行審查的規定，但是對審查的方式、審查的方向等具體問題沒有規定，在司法會計實踐操作中也存在著諸多問題。

一、司法會計鑒定結論審查的必要性

由于司法會計鑒定機構在鑒定過程中會受到技術、經驗、心理狀態、職業道德素養、外界環境等情況的影響，因此司法會計鑒定結論帶有一定的不確定性（賴華平、張如曦，2009；李領臣，2011）。另一方面，人類的認識無限接近真理，但永遠達不到絕對真理的程度（王素芳，2011）。從這個意義上講，司法會計鑒定結論雖然是建立在一定的科學基礎知識之上，但其準確性必定受制于主觀認識。為了減少鑒定過程中出現的問題，要求司法會計鑒定結論一定要經過嚴格的審查。

鑒定過程中可能出現的問題不是我們憑空想象的，如下問題的存在印證了我們的假設，也證明了司法會計鑒定結論審查的必要。

（一）鑒定結論的形式不嚴謹

司法會計鑒定結論文書的模式主要包括序言、檢驗、論證和結論四部分。從表面上看這似乎僅僅是一種格式，但實質上是一種嚴謹的邏輯結構。在眾多的鑒定結論文書中，往往只重視某一部分，而簡化對其他部分的陳述，或者在陳述的過程中，沒有邏輯、沒有層次，這些情況的出現都會使鑒定結論缺乏說服力。

（二）鑒定結論不能滿足鑒定要求

送檢材料不完整，或者鑒定人員偷工減料、投機取巧等消極行為，都會造成鑒定結論不充分、不完整，不能滿足送檢單位的要求，但這些都是可以避免的。

在實際工作中，由于案件復雜，往往會使辦案人員歸納不出證明涉案會計事實的要點，無法概括出明確的鑒定要求。而司法會計鑒定人員又缺乏相應的訴訟經驗，也只能按照傳統的查賬思路來處理。在這種情況下，司法會計鑒定結論往往不能滿足辦案人員的實際需求，不能直接證明案件的關鍵，對訴訟活動的幫助不大。

另外，部分司法會計鑒定人往往由于缺乏經驗，其鑒定結論中出現超出法律規定范圍的情況，例如對某案件作出定性意見，或者出現個人評價觀點。司法會計鑒定必須限定在有關的特定司法會計方面的問題，不包括訴訟上的法律定性的問題，即鑒定結論不能超出法律規定的范圍。

（三）鑒定文書論證簡單或者邏輯性差

通常情況下，司法會計鑒定結論中會被直接采用的部分是文書的第四部分，即結論部分。這會使得很多鑒定人員認為只有這一部分有用，從而在簡單地檢驗之后，得出結論，將司法會計鑒定認同為查賬。其實這是完全錯誤的。司法會計鑒定與其他證明手段的區別就在于論證，如果放棄了論證，鑒定結論就等同于勘驗報告、一般證人證言等感知陳述材料。通過論證，可以發現和刪減那些不能自圓其說的部分，能夠盡最大可能作出理性的分析判斷，是結論部分強有力的支持和保證。論證，會使整個鑒定文書飽滿而有說服力。

司法會計起步較晚，尚處于探索實踐階段，在理論知識、體系制度等方面還有欠缺，存在以上問題也是在所難免的，鑒定結論的審查必然成為其作為證據的前提條件。

二、司法會計鑒定結論審查的方式

司法會計鑒定結論審查的方式有四種：

一是鑒定人員復核審查。司法會計鑒定完畢并不等于此次任務結束，一定要謹慎地復查，盡最大可能減少錯誤。在實踐操作過程中，很多鑒定人員不重視最后的復核審查，導致出現很多低級的錯誤。

二是委托方審查。這需要委托方人員具備一定的證據審查素質，例如經常涉及的一般財務會計知識、不同類型證據的審查方法、辯證的方法論、崇尚科學和實事求是的態度等。

三是專家詢問審查。委托方針對鑒定結論中比較重要或者專業性較強的問題，可以咨詢該領域的專家。這種咨詢不僅可以減少鑒定結論中的錯誤，還能夠增加委托方人員的經驗、知識。

四是開庭審查。即通過法庭質證、論證和辯證來核實鑒定結論，這是鑒定結論能否作為定案依據的關鍵，相對來說更加嚴格，不僅要求依照法定程序出示、審查鑒定結論，還要求鑒定人出庭作證、接受控辯雙方提問，以及對專業知識作出解釋等。

三、司法會計鑒定審查的內容

司法會計鑒定結論是用來證明案件中所涉及到的財務會計事實，但其證明力如何，應當經過法庭嚴格的審查。《民事訴訟法》第56條規定：人民法院應當按照法定程序，全面地、客觀地審查核實證據。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第39條第1款規定：“當事人應當圍繞證據的關聯性、合法性和真實性，針對證據證明力有無以及證明力大小，進行質證。”關聯性，指證據材料與案件事實之間具有客觀聯系，對案件具有證明作用。合法性，指證據是法律所允許的，包括符合法律規定的程序、符合法律要求的形式，不符合法定程序收集、獲取的證據以及不符合法定形式的證據，均不屬于合法證據。真實性，又稱客觀性，是指證據反映的內容應當客觀、真實存在。

審查的主要目的是判斷證據材料能否作為定案的依據，因此，依據我國現行法律對證據條件的若干規定，一般認為對司法會計鑒定結論的審查也要從兩方面入手：一是審查證據是否有證據力，二是要審查證據證明力的大小。

（一）對司法會計鑒定結論有無證據力的審查

證據力，也稱證據能力或證據資格，是解決司法會計鑒定結論能否被采信的問題。司法會計鑒定結論證據力的審查一般從以下幾個方面入手：

1.鑒定主體的審查

我國司法鑒定主體資格的確認采取預先審定的方式 。鑒定人資格的確立，包括鑒定人資格的申請、審查、考核、授予都應規范化，具體表現在：（1）凡是專職司法鑒定機構都由司法行政機關統一審核確認、登記造冊。其他可以從事司法鑒定的機構及其鑒定人員的司法鑒定資格也應由司法行政機關預先統一審定，并登記造冊。確保鑒定人必須有解決案件中專門性問題所需要的專門知識。對訴訟中涉及需要進行司法鑒定的專門性問題，一般情況下只能由預先審定注冊的法定機構及其法定人員進行鑒定。（2）鑒定人在案件中的中立性，主要是指當鑒定人與案件有利害關系或者其他關系時應當回避，如果鑒定人應當回避而沒有回避，則其所作出的鑒定結論不具備合法性，沒有證據力。

鑒定人資格合法性是鑒定結論合法性的前提條件，鑒定人具備從事司法鑒定的法定資格和鑒定人的中立性，是鑒定主體審查的主要方面。

2.送檢資料的審查

司法會計鑒定中送檢的材料就是司法會計鑒定的材料，是司法會計鑒定人進行鑒別、分析，并作出鑒定結論的事實依據，其內容主要包括財務會計資料、勘驗、檢查筆錄等。送檢材料的來源、內容真實性以及與本案的關系，是審查的重點。

不真實的依據必將導致不真實的結論，確保鑒定材料的真實性是保證鑒定結論具有客觀性、真實性的前提條件。另外，司法會計鑒定人的訴訟地位和訴訟任務，決定了其在鑒定過程中無權自行收集鑒定所需的鑒定材料。司法會計鑒定人在鑒定中發現缺少必需的司法會計鑒定材料時，也不應該自行補充，應當向委托機關提出補充資料的要求，由委托機關負責補充收集。否則，鑒定結論無證據力。

3.鑒定程序的審查

對于司法會計鑒定過程的審查，首先是審查司法會計鑒定機構在接受與受理司法機關、仲裁案件當事人的司法鑒定委托時是否符合司法鑒定的程序規定。

其次，司法會計鑒定結論必須依法告知案件當事人，這是保證當事人依法享有訴訟權利的重要途徑。另外，在開庭前通知當事人，也保證了當事人有足夠的時間來申請補充鑒定或者重新鑒定。

最后，還要審查當事人對鑒定人是否有回避的請求。申請回避是當事人的一項重要訴訟權利，違反有關回避規定的行為是嚴重違反訴訟程序的行為，在這種情況下取得的證據必然是無效的，不能作為定案依據。

4.鑒定結論的形式要件的審查

《民事訴訟法》第72條規定：鑒定部門和鑒定人應當提出書面的鑒定結論，且應當有兩名具備資格的鑒定人在鑒定書上簽字或者蓋章。鑒定人鑒定的，應當由鑒定人所在單位加蓋印章，證明鑒定人的身份。

最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第32條規定：人民法院對委托或者指定的鑒定部門出具的鑒定書，應當審查是否具備以下內容：1.鑒定的內容；2.鑒定時提交的相關材料；3.鑒定的依據和使用的科學技術手段；4.鑒定的過程；5.明確的鑒定結論；6.鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明；7.鑒定人及鑒定部門簽名蓋章。內容欠缺或者鑒定結論不明確的，人民法院可以要求鑒定部門予以說明、補充鑒定或者重新鑒定。

《刑事訴訟法》第120條規定：鑒定人進行鑒定后，應當寫出鑒定結論，并且簽名。鑒定人故意作虛假鑒定的，應當承擔法律責任。《司法鑒定程序通則》第39條第4款規定：鑒定（檢驗、審查、咨詢）人應當在司法鑒定文書上簽字并注明專業技術職稱，對司法鑒定文書復查的鑒定人也應當在司法鑒定文書上簽名。司法鑒定文書經簽發人簽發后加蓋司法鑒定機構司法鑒定專用章。同法第42條規定：未加蓋司法鑒定機構司法鑒定專用章或者無司法鑒定人簽字的司法鑒定文書無效。

司法會計鑒定結論，作為法庭證據，在鑒定主體、檢材、鑒定程序、鑒定結論形式上一定要符合法律的規定，這是司法會計鑒定結論具備證據力最基本的保證。

（二）對司法會計鑒定結論證明力大小的質證

證明力的大小屬于事實認定的范圍，法律一般不作規定，而交由法官、陪審團判斷。對于司法會計鑒定結論證明力的審查，以鑒定文書的內容為基礎，分析內容的準確性以及與案件的關聯性，以確定要證明的案件事實。

1.審查鑒定結論的論證

司法會計鑒定結論不是主觀臆斷的結果，是依據一定的技術標準，對檢驗結果充分分析后得出的結果。對司法會計鑒定結論的審查，事實上就是對分析、鑒別、推理、判斷過程的審查，主要包括鑒別方法是否科學、推理過程是否嚴謹、判斷結論是否準確。具體來說，就是要審查鑒定結論所依據的原理是否科學，是否經過了實踐的反復證實，在科學上、法律上是否得到認同，審查技術標準的權威性、認可性和適用范圍。另外，還要審查鑒定結論語言上是否準確、嚴謹。

論證過程是現在司法會計鑒定結論中普遍簡化的一點，很多鑒定結論流于形式，缺乏完整、嚴謹的論證過程。任何依據模糊或者推導過程不科學的鑒定結論，都不可用作定案的依據，這也是訴訟活動公平、公正的體現。

2.審查鑒定結論內容與案件的相關性

司法會計鑒定結論可采信的審查判斷主要是對鑒定結論本身的審查判斷，但是具備可采納性的結論究竟有多大的證明價值，還要從鑒定結論與案件其他證件的關聯程度、鑒定結論與案件的關聯程度進行綜合性分析、判斷，才能得出結論，這是鑒定結論審查的重要步驟。

例如，在某經濟糾紛中，原告、被告因公司收益發生爭議，申請啟動司法會計鑒定，鑒定結論是對該公司截至期末的資產負債狀況的確定。那么，雖然鑒定結論能夠通過以上方面審查，但就本案而言，該鑒定結論并沒有多大的意義，不能作為定案的證據。

3.審查鑒定結論的內容是否超出法律規定

鑒定結論在內容上應當具備兩個條件：（1）所證明的是事實問題而非法律問題。通過分析財務資料來證明會計事實，但法律定性問題不屬于司法會計的范圍。例如，鑒定人員可以通過盤查賬簿證明資金短缺，但是由當事人“貪污”還是“侵占”，是由于“過失”還是“故意”，這些問題都不可以由鑒定人員回答。（2）該事實問題只有借助專門知識和技能才能認定。對于一般經驗層面的事實問題，可以通過當事人舉證、司法者判斷來處理。司法會計鑒定結論所針對的是要借助財務會計專門知識和技能才能認定的事實問題。

4.鑒定結論全面審查與判斷

全面審查就是將司法會計鑒定結論與案件中的不同類型的證據進行對比、判斷，審查不同類型證據所證明的案件事實是否一致，它們與司法會計鑒定結論之間是否存在矛盾。對于每個單一的證據，有時很難辨別其真偽，難以確定其對案件的證明力度。但是如果與其他證據對照，進行全面分析，從相互間的聯系來審查，將很容易發現其中的問題，辨別各證據的真偽。

因此，即使上述方面都已經通過審查，也要綜合整個案件的其他證據進行全方位的判斷，以免證據之間出現矛盾的現象。

全面審查鑒定結論，還包括對鑒定人的法庭詢問。《民事訴訟法》第125條規定：當事人經法庭許可，可以向證人、鑒定人、勘驗人發問。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第47條規定：當事人要求鑒定人出庭接受詢問的，鑒定人應當出庭。《刑事訴訟法》第47條規定：證人證言必須在法庭上經過公訴人、被害人和被告人、辯護人雙方訊問、質證，聽取各方證人的證言并且經過查實后，才能作為定案的根據。法庭查明證人有意作偽證或者隱匿罪證的時候，應當依法處理。

司法會計鑒定結論，經過鑒定人員復核、委托方審查、專家詢問、法院開庭四種方式在是否存在證據力以及證明力大小方面的嚴格審查后，可以作為嚴謹的定案依據。

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篇10

一、從個案中發現當前社會經濟活動的熱點問題

近年來，刑法進行了多次修正，補充完善了一些罪名，其中涉及非法經營、金融證券犯罪等多個罪名，經濟發達地區的檢察機關辦理的金融、證券、知識產權類刑事案件數量逐漸增多。例如，針對實踐中POS機非法套現行為嚴重，《刑法修正案（七）》增加了“非法從事資金支付結算業務”的規定，完善了非法經營罪的罪狀。信用卡支付手段逐漸替代現金交易，成為人們日常生活中不可或缺的金融工具，而犯罪分子利用信用卡惡意透支、非法套現，侵蝕信用卡信用安全網絡，增大了銀行金融經營風險。二審檢察機關在辦理金融等新型犯罪上訴、抗訴案件時，要具有高度的社會責任意識，善于通過具體個案揭示社會經濟活動的熱點問題，形成具有政策性、時效性、針對性和操作性的檢察建議，供相關金融行業主管單位決策參考。

[案例一]被告人黃某某、葉某某等四人經預謀，由葉某某等人招攬客戶，黃某某提供POS機與葉某某等人共同經營信用卡套現業務。四名被告人先后向某工商銀行、某農村商業銀行申領多臺POS機，非法套現金額上億元。

二審檢察機關在辦理上述黃某某等4人非法經營上訴案件時，敏銳地發現了該案暴露出的金融機構資金信貸監管安全問題。黃某某等4人在長達半年的非法套現期間一直未被相關銀行發現和查處，反映出有關銀行對POS機特約商戶審查不嚴，對POS機日常使用情況了解掌握不夠，對信用卡套現支付環節監管不力等問題。二審檢察機關針對這些問題，提出了三點可操作性較強的建議：一是加強對POS機特約商戶資質的審核，并對特約商戶進行定期或不定期現場調查，核查POS機使用范圍、裝機地址是否與已簽訂的協議一致，并實地了解商戶日常交易情況。二是根據特約商戶的業務性質、業務種類、營業狀況等，對特約商戶設定動態營業額上限。對特約商戶交易量突增、頻繁出現大額交易、交易額與經營狀況明顯不符等情況的，應及時調查處理。三是對POS機特約商戶進行法制宣傳，使其認識到使用POS機非法套現的違法犯罪性質。

二審檢察機關在制發檢察建議時，不但直接發送給涉案的兩家銀行的上海分行，還將檢察建議書抄送給中國銀監會上海監管局，希望能夠及時引起金融監管部門的注意和重視，配合好檢察機關共同督促相關涉案單位落實檢察建議，形成監督合力。從建議反饋情況來看，兩家涉案銀行均認識到其下屬支行業務經驗不足，對POS機套現風險預警核查工作流于形式，對簽購單和送貨單等單證審查不嚴，并且均能按照檢察建議書的要求，逐條落實，采取有效措施堵塞監管漏洞。中國銀監會上海監管局收到檢察建議抄送函后，該局領導高度重視，要求立即約談兩家涉案銀行相關管理部門負責人，深入了解情況。兩家涉案銀行均復函及時，且復函內容較為具體詳細，對檢察建議指出的問題均能接受，并對照問題認真查找原因，采取的整改措施較有針對性和可操作性。二審檢察機關訴訟層級相對較高，根據個案情況向相關金融、證券、醫藥、衛生、貿易等單位制發檢察建議時，可考慮借助相關行業主管部門的作用，積極與其溝通協調，幫助查找分析問題，將檢察工作與其他社會管理工作有機融合，更好地發揮檢察建議的社會效應。

[案例二]被告人楊某某為歸還因賭博而欠下的高利貸，向某銀行提供了虛假的工作單位、住宅地址以及聯系方式，申領了該銀行商旅白金信用卡一張，然后直接將該信用卡交由放貸者消費、透支，用于歸還其所欠賭債。后經銀行多次催收超過三個月仍未歸還，共計拖欠銀行本金人民幣近10萬元。

由于近年來各發卡銀行之間競爭激烈，一些銀行的信用卡部門為了追求業務數量，增加效益，對申領信用卡對象的基本情況、資信狀況審查不嚴，流于形式，有的隨意放寬申請人、擔保人的條件、簡化申請手續等，致使不法分子有機可乘。無序發卡成為信用卡詐騙犯罪的重要誘因，規范信用卡的發放工作，謹防無序發卡，是遏制信用卡詐騙犯罪的重要舉措之一。中國銀監會曾于2009年6月底專門發文《關于進一步規范信用卡業務的通知》，從建立科學、合理、均衡的信用卡的營銷考核機制角度強調，嚴禁對營銷人員實施單一以發卡數量作為考核指標的激勵機制。但實踐中片面追求發卡數量而忽視發卡質量的情況仍時有發生，本案即為一例。雖然惡意透支型信用卡詐騙犯罪比較常見，但本案被告人楊某某使用完全虛假的材料成功申請到較高透支額度的信用卡，且被告人申請信用卡的目的就是為了非法占有透支款項，案件的主觀惡性及客觀危害均較大，足以引起發案銀行的高度重視。基于此，二審檢察機關就該案反映出的銀行發放信用卡審核不嚴等問題制發檢察建議書，要求發案銀行進一步加強對信用卡申領的審核把關，重點審查核實信用卡申領人的年齡、職業、收入、住所、聯系方式等重要信息的真實性，避免審查工作流于形式。要求發案銀行完善內部監督制約機制，建立和完善覆蓋申領、審核、發放等信用卡全過程的風險控制機制，在程序上強調后道環節對前道環節的監督制約，明確各環節工作人員的職責，及時發現和剔除不符合信用卡發放條件的申領人。要求發案銀行樹立正確的信用卡業務經營理念，轉變片面追求數量而忽視質量的信用卡業績觀，改進信用卡業務的后續服務工作，開發優質可靠客戶，設置合理的透支額度，提升信用卡業務的內在競爭力。發案銀行分行高度重視該檢察建議，組織相關業務部門逐條分析整改，強化對信用卡申請人的資信調查，并表示將建立信用卡交易監控制度，針對持卡人大額交易或非日常消費型交易保持持續關注，并隨時根據風險狀況采取止付、調低信用額度、鎖卡等措施，確保信用卡交易安全。

二、從個案中查找社會治安管理的薄弱環節

刑事案件發案原因復雜，既有行為人自身法制觀念淡漠，自我行為約束失控等主觀原因，也有社會治安防控松懈等客觀原因。二審檢察機關處理大量刑事上訴、抗訴案件，不少案件既存在法律適用、證據認定等規范視角下的問題，二審檢察機關需要向二審法院依法提出相應的檢察建議；也暴露出社會綜合治理方面的薄弱環節，二審檢察機關需要充分發揮法律監督職能，督促相關單位改進管理措施，堵塞管理漏洞。

[案例三]被告人陳某某等人均為某市郊區農婦，因錯誤認為罌粟可以預防畜禽疫病，遂在田頭、屋旁非法種植，其行為構成非法種植原植物罪。該案因一審法院適用罰金刑錯誤而由區檢察院提出抗訴，二審檢察機關經審查后認為抗訴理由充分，予以支持，二審法院采納了抗訴意見進行了改判。

二審檢察機關在辦理該案時并不局限于糾正一審判決的法律適用錯誤，而是注意到此案種植原植物犯罪案由的特殊性，積極與區檢察院取得聯系，了解掌握類似案件的案況。通過調研發現，近一段時期城市郊區非法種植罌粟的農民有所增加，主要有三方面的原因：一是少數村民法律意識單薄，尤其是有的農村老人甚至不知道種植罌粟是違法行為。二是受當地醫療衛生條件限制，村民種植罌粟大多是為了治病或防治家禽瘟疫。三是相關職能部門的宣傳和監管力度不夠，不能及時發現和制止村民種植罌粟的違法犯罪行為。針對上述問題的現象和根源，二審檢察機關向市委農村工作辦公室發出檢察建議書，建議在郊區全面開展禁止種植原植物的法制宣傳活動，對某些高發、易發地段進行專項清查整治，會同有關部門同步整治收購罌粟殼、籽市場，同時要重視和抓好農村牲畜防疫工作，向村民傳授日常農用醫學知識。該檢察建議發出后得到了市委農村工作辦公室等牽頭協調機構的高度重視，專門會同市禁毒辦召開專題會議，研究制訂農村禁毒工作的具體措施，對遏制、杜絕郊區種植罌粟等原植物犯罪行為起到了積極作用。

三、關注案件程序細節促進刑事訴訟活動依法規范

二審檢察機關處于刑事訴訟活動的最后環節，能夠較為全面地掌握案件的立案、偵查、、一審判決以及上訴或者抗訴情況，發現案件經歷的刑事訴訟程序中可能存在的各種問題，及時向有關公安司法機關提出相應的提醒、糾正、改進等內容的檢察建議。

[案例四]偵查機關在對被告人楊某某的租住房搜查時，查獲疑似槍支四把，疑似槍支散件若干，子彈一發。經檢驗，兩把槍支為以火藥發射動力的自制槍支，具有殺傷力；槍支配件八件系以壓縮氣體為動力的槍支配件；一發子彈為制式手槍子彈，系有效子彈。因偵查機關辦案人員在偵查該案時未按照公安部有關公安機關辦理刑事案件程序的規定妥為保管涉案槍支，且對涉案槍支的特征描述與鑒定機構所述不一致，導致被告人及其辯護人在一審開庭時對該槍支鑒定意見提出質疑并申請重新鑒定。因該涉案槍支已被偵查機關銷毀，無法重新鑒定。被告人楊某某為此辯解只非法持有一把槍支，認定兩把槍支的證據不充分，并在一審有罪判決后提出上訴。

二審期間，二審檢察機關向偵查機關調取相關物證照片，采取技術措施補強了該鑒定意見，并經二審開庭質證后獲得二審法院的確認，該案被二審法院裁定駁回上訴，維持原判。該案發生于修訂后刑事訴訟法實施期間，刑事訴訟程序對物證的審查以及對鑒定意見的采信提出了較高的證明要求，司法機關必須適應刑事訴訟法的新要求，轉變辦案觀念，樹立程序正當的追訴理念，杜絕各種形式的程序違規現象。最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》相關規定強調，要審查物證是否為原物，物證的照片、錄像、復制品是否與原物相符，是否由二人以上制作，有無制作人關于制作過程以及原物存放于何處的文字說明和簽名。據以定案的物證應當是原物。如果原物不便搬運，不易保存，依法應當由有關部門保管、處理。物證的照片、錄像、復制品，不能反映原物的外形和特征的，不得作為定案的根據。物證的照片、錄像、復制品，經與原物核對無誤、經鑒定為真實或者以其他方式確認為真實的，可以作為定案的根據。對鑒定意見的審查，要審查檢材的來源、取得、保管、送檢是否符合法律及有關規定，與相關提取筆錄、扣押物品清單等記載的內容是否相符，檢材是否充足、可靠。如果鑒定對象與送檢材料、樣本不一致的，鑒定意見不得作為定案的根據。對照上述規定，不難發現偵查機關在辦理楊某某非法持有槍支一案時，對物證的保管、移送、鑒定等環節存在不夠規范的問題，影響了案件質量，雖經二審檢察機關采取補救措施完善指控證據，使案件終審得以維持一審判決，但辦案中存在的證據上和程序上的瑕疵應當引起辦案單位的足夠重視。二審檢察機關在案件重審裁定后及時向偵查機關發出檢察建議，要求其嚴格依法處置涉案物證，對作為定案證據的違禁物品，應當在訴訟終結后銷毀處置；對查封、扣押的贓證物品，在填寫清單時應規范描述，客觀全面詳盡地標明物品的內外特征；送交專門機構鑒定的物品，要嚴格履行交接手續，仔細核對物品特征描述的一致性；提高執法辦案人員的程序意識和證據意識，注重細節。偵查機關將檢察建議書中指出的問題在全單位范圍內予以通報，并進行案例講評，采取有效措施進一步提高辦案民警的程序意識和責任意識。

四、剖析相似案件共性問題制發類案檢察建議

實踐中，針對個案問題的檢察建議較多，而針對類案問題的檢察建議相對較少。從效果上看，類案檢察建議反映的問題更具普遍性和代表性，更容易引起被建議對象的重視。二審檢察機關在處理案件時要善于運用發散思維，找準類似案件中的共性問題，提出解決問題的“一攬子”方案。

[案例五]被告人李某2010年5月17日因涉嫌盜竊罪被甲區公安分局監視居住，同年11月11日取保候審，并于2011年8月5日經甲區檢察院決定繼續取保候審。期間，李某還因涉嫌盜竊罪被乙區公安分局于2011年4月8日取保候審，直至2012年2月被刑事拘留，并于同年2月23日被逮捕；乙區檢察院于2012年5月22日向乙區法院提起公訴，乙區法院于2012年6月4日判處被告人李某有期徒刑一年六個月，并處罰金人民二千元。在此之前，甲區檢察院于2011年12月23日向甲區法院提起對被告人李某的公訴。被告人舒某因涉嫌虛開增值稅專用發票犯罪，于2012年3月25日被取保候審，丙區檢察院于2012年12月25日向丙區法院提起公訴，丙區法院于2013年1月22日判處被告人舒某有期徒刑一年，緩刑一年。在此之前，舒某還因同樣的罪行于己2012年9月18日被乙區法院判處有期徒刑十個月，緩刑一年。上訴人李某某因犯盜竊罪被丁區法院于2012年11月8日判處有期徒刑七個月，并處罰金人民幣一千元。李某某在上訴時稱，其在一審和審判階段曾交代過在乙區犯有盜竊罪行。經二審檢察機關查詢，李某某供述的所涉盜竊犯罪的同案犯已被乙區法院作出有罪判決，李有漏罪嫌疑。

二審檢察機關在辦理、指導該三起案件時，發現有關區偵查機關存在管轄引起的訴訟重疊、追訴期限交叉等問題，根源在于個別偵查人員和辦案單位片面追求案件數量而忽視辦案質量，對案件流程管理不夠嚴謹，審查核對犯罪嫌疑人、被告人身份不嚴，未能嚴格依法審核適用取保候審的條件。二審檢察機關考慮到三起案件涉及多個區的偵查機關，因此向市公安局發出檢察建議，建議其采取適當措施，增強辦案人員依法辦案的執法意識，完善全市偵查辦案數據庫，及時上網更新受案信息，杜絕重復追訴現象，嚴格適用取保候審，履行好對取保候審對象的監督、考察等職責，對確有差錯的案件，要加強監督并予以糾正。市公安局在接到檢察建議書后，對反映的跨區刑事管轄案件中存在的重復追訴等問題進行了核實，并認真查找了具體原因。針對這些問題，市公安局將重點落實相關措施，進一步加強執法理念教育和執法能力培訓，著重提升基層民警執法的規范意識、程序意識和權益保護意識；進一步強化內部執法監督和突出問題整改，跟蹤督促相關單位整改；就跨區犯罪刑事案件的管轄、移送、并案等問題，商本市檢法等部門，明確操作要求，規范工作流程。該檢察建議的效果比較明顯，除了查找問題準確、對策建議具體外，關鍵還是二審檢察機關選擇以出現問題的單位的上級主管機關作為建議對象，如果分別向各個區偵查機關制發檢察建議，雖也能達到改正問題的目的，但效果不如向上級機關制發，且對涉及多個管轄區域的共性問題，通過上級機關統一協調也有利于問題得到及時解決。