法規和條例范文10篇

尊敬的白主任，各位領導：

今天，市人大白主任一行對我區貫徹落實民族教育法律法規和《包頭市民族教育條例》情況進行調研，是對我區教育事業發展的重視和關心。在此，我代表××區四大班子，向各位領導的到來表示熱烈的歡迎和衷心的感謝！下面，就我區民族教育工作情況，作簡要匯報。

近年來，我區堅持以“三個代表”重要思想和十六大、十六屆五中、六中全會精神為指導，全面貫徹《民族區域自治法》、《教育法》等民族教育法律法規政策、有關實施辦法和《包頭市民族教育條例》精神，依法保障民族教育事業的健康發展。民族教育教學條件得到了迅速改善，師資力量日益增強，教育教學改革不斷深化，教育教學水平得到大幅度提高，民族教育事業邁上了一個新的臺階。目前，我區有1所蒙古族小學，是使用純蒙語授課的寄宿制蒙古族小學。在校蒙古族學生165人（包括學前班、幼兒園學生50人），少數民族學生適齡兒童少年小學入學率達100%。

一、加強領導，認真貫徹民族教育法律法規

民族教育是教育事業的重要組成部分，貫徹落實民族教育法律法規和《包頭市民族教育條例》，依法推動民族教育的改革和發展，是民族教育發展的重要保障，我區高度重視民族教育事業的發展，結合“一法一條例”的頒布實施，在研究制定教育發展戰略時，始終堅持把民族教育作為我區社會主義現代化建設的重要組成部分和貫徹落實黨的民族政策的重要方面，納入經濟社會發展規劃和教育事業發展規劃，擺在經濟社會發展的顯著位置。區委常委會、政府常務會多次就民族教育工作進行專題研究。像新建的××區蒙古族小學的規劃、選址、設計、建設等有關工作都是經過專題研究確定的。我區還針對民族教育的具體情況，制定了一系列的優惠措施、扶持政策和保障廣大少數民族青少年受教育權利的規章制度，建立完善了有利于加強民族團結、促進少數民族發展的教育制度和體制。主要領導、分管領導經常深入學校，解決學校困難。在編制、經費、師資、校舍、設備等方面，都對民族教育實行優先保證、重點扶持。區蒙古族小學從2005年開工建設，去年9月建成投入使用，極大地改善了我區民族兒童少年的學習和生活條件。

二、加大經費投入，改善民族教育辦學條件

黨的十七大報告指出:“要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系”。為了使我省的立法工作符合新的形勢和要求，保證立法工作的連續性和有計劃、有重點、有步驟地進行，切實為我省的改革開放和社會主義現代化建設服務，為依法治省服務，在總結過去立法工作經驗的基礎上，結合工作實際，擬定湖北省第十一屆人民代表大會常務委員會任期內的五年立法規劃如下：

一、指導思想

湖北省十一屆人大常委會立法工作的指導思想為:全面貫徹黨的十七大精神，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀,以憲法和法律為依據，適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步的新形勢、新要求，不斷加強立法工作，創新立法機制，提高立法質量，進一步發揚民主，堅持走群眾路線，保證立法決策更好地體現人民的意志。堅持把立法與改革、發展、穩定的重大決策更加緊密地結合起來，因地制宜地解決我省改革發展中需要用法規來促進、規范、調整的重大問題，為加快推進我省社會主義現代化、全面建設小康社會提供法制保障。解放思想，轉變觀念，以提高立法質量為核心，以立法的民主化和科學化為突破口，進一步增強法規的地方特色和可操作性,在繼續注重經濟領域立法的同時,更加注重關系民生的社會領域立法,使制定的法規符合客觀情況的需要，符合人民群眾的根本利益和社會發展的需要。

二、規劃項目的數量與分類

本規劃列出五年立法項目共90件。其中一類項目59件，二類項目31件（詳見附件）。一類項目中，按涉及的內容不同劃分：有關內務司法方面9件，有關財政經濟方面17件，有關教科文衛方面8件，有關民宗僑外方面2件，有關農村方面13件，有關環境資源方面8件，有關人大工作方面2件；按立法的形式不同劃分：新制定的法規30件，修訂法規29件。一類項目屬于條件比較成熟,今后五年內可以提請審議的項目,二類項目屬于需要認真調研論證,今后五年內可能提請審議的項目。

三、規劃的形成與調整

本文作者：歐陽仁根工作單位：安徽財貿學院法學系

我國農村立法雖然在建國以來取得了不少進展,尤其是改革開放以來,為適應以家庭聯產承包責任制和雙層經營體制改革為主要內容的農村經濟體制改革和農村事業不斷發展的要求而進行了大量的立法,但仍顯得十分滯后,難以適應社會主義市場經濟條件下農村各項事業的發展要求。農村立法所存在的問題主要表現在:第一,具有濃重的計劃管理色彩和痕跡,難以適應市場經濟的要求;第二,政策性、原則性強,規范性和可操作性差;第三,以義務為本位,權利、義務不對稱,難以保護農民合法權益;第四,農村法律薄弱,與農村經濟及各項事業發展的要求不相適應。為了更好地調動農民積極性,維護其合法權益,促進農業和農村事業的發展,應當在充分發揮中央和地方立法主體的積極性的基礎上,構架出新型的農村法律體系。同時,只有明確中央和地方兩個立法主體的立法權限、完善立法體制,才能更好地加快農村立法步伐。

一、農村法律體系的構建:以農業立法和農村經濟立法為重心

今后一個時期是我國農村社會主義市場經濟體制建立和完善的重要時期。農村立法的重點是農業立法、農村經濟立法,同時包括農村社會發展、農村文教衛生事業、農村行政等方面的立法。初步形成農村法律體系的基本框架。1.農業立法農業立法的總體目標應當是確立農業在國民經濟中的基礎地位,逐步理順農業的產前、產中、產后的各種經濟和行政關系,保證農業持續、健康發展。=1>農業法律體系的基本框架包括四個層次:第一層次為農業法。在農業法律體系中處于基礎地位;第二層次為就農業中某些重要領域進行規定的專門法律和法規;第三層次為實施專門法律而制定的全國性法規和規章;第四層次為地方性農業法規和規章。農業法律體系基本框架主要應包括以下幾方面內容:¥農用土地使用制度方面法律、法規。在土地管理法等法律法規基礎上,制定有關土地承包經營權及其轉讓方面的法律法規,以在穩定家庭聯產承包責任制政策基礎上鼓勵農用土地的使用權向種田能手轉移,以利土地的規模經營。¦農業投入及農業利益分配方面的法律法規。如農業投入法、農業信貸法、農產品價格保護法、農資商品價格限制法、農業稅收條例等。以利增加農業投入,保護農民從事農業生產的正常利益等。§農產品流通方面的法律法規。如農產品批發市場條例、農產品期貨貿易條例、糧食管理法等。¨農業生產安全方面的法律法規。除繼續完善現有有關動植物檢疫、水域交通安全管理等方面法律法規外,主要側重制定農業保險法、農藥管理法、肥料法、飼料管理法、鄉鎮企業環保管理條例等法律法規。©農業資源保護方面的法律法規。主要是完善現有的相關法律法規,同時制定種子法、蔬菜基地管理條例、商品糧基地管理條例、水利工程管理法等。ª農科教方面的法律法規。除繼續完善農業科技推廣法律制度外,抓緊制定農業教育法、農業科研法,以確保農業科研、教育、技術推廣方面的投入增長,為農業發展提供知識和技術動力。«支農產業方面的法律、法規。首先,針對以化肥工業為重點的農用工業,包括農膜、農藥、農機具、農產品加工機械等行業的支農特點,體現產業傾斜的要求,制定相應法律、法規;其次,在鄉鎮企業法的基礎上,制定有關鄉鎮企業的支農義務條例,以貫徹鄉鎮企業法的要求;再次,對農業提供系列化服務的農村服務業制定相應條例予以規范和鼓勵。2.農村經濟立法農村經濟立法的目的就是充分利用農村勞動力資源,繼續把發展鄉鎮企業作為繁榮農村經濟的重點,搞好農村小城鎮建設等,同時規范農村市場運行秩序,加強國家對農村經濟的宏觀引導和管理。其立法重點包括:¥農村市場主體立法,明確農村市場主體的地位、建立農村市場主體的組織結構制度,規范其運作行為。主要包括:合作經濟組織立法,如5合作社法6及各類專業合作經濟組織(如生產合作社、供銷合作社、農村信用合作社等)條例及股份合作制條例等;鄉鎮企業立法,在鄉鎮企業法的基礎上制定配套的法規和規章;農民自營服務組織立法,如基金會條例、農業系列化服務組織條例等;農戶經濟行為規范條例等。¦農村勞動力資源利用方面的立法,以充分利用農村勞動力資源,提高農村勞動力素質和鼓勵農村勞動力向非農產業有序合理流動為宗旨。如農村積累勞動用工條例、鄉鎮企業職工素質教育條例、農村勞動力流動管理條例等。§農村市場運行秩序立法,主要是在總體市場秩序立法的基礎上,針對農村市場的特殊性制定相應的實施條例。¨農村經濟的宏觀管理立法,主要是針對農村經濟宏觀管理的特殊性制定相應的法律法規,如農業普查條例、鄉鎮企業會計條例、農村經濟組織財務管理條例等。©農村小城鎮建設立法,以鼓勵發展鄉鎮企業與小城鎮建設相結合,有條件的城鎮發展為小城市,充分發揮其經濟、信息、文化等方面的輻射功能。如:農村小城鎮規劃條例等。3.農民權益保障和農村社會保障立法主要體現公平原則,保障農民合法利益不受侵害和逐漸實現城鄉平等的社會保障制度。包括:¥農民權益保障立法,首先,從總體制定5農民權益保障法6,受保障的權益不僅包括經濟權益(如土地承包經營權、務農合理收益權、拒絕額外承擔費用負擔權等),而且包括受教育權、就業權、政治經濟生活的民主權等多方面。其次,針對農民權益易受侵害的特定方面制定條例等法規和規章,如完善農民承擔費用負擔條例和制定5農村義務教育實施條例6等。¦農村社會保障立法,旨在初步建立農村社會保障體系,規范對農村社會保障的管理,為最終實現城鄉社會保障)體化逐步創造條件。其立法主要包括:農村社會保障法、農民養老保險條例、農村合作醫療條例、農村社會救濟工作條例、農村撫恤工作條例及完善農村五保供養工作條例等。4.農村基層政權和基層自治組織立法農村政權組織,按照現有法律規定分為縣、鄉兩級。關于農村基層政權的立法,其側重點是處理兩個方面關系:第一,如何處理縣級政權尤其是縣政府職能部門的下派機構與鄉級政權的關系;第二,如何處理鄉級政權與村民自治組織的關系。在這兩對關系中,鄉(鎮)政府處于重要和關鍵地位。因此制定鄉(鎮)政府組織法和鄉(鎮)政府工作條例是其主要內容。5鄉(鎮)政府組織法6應體現精簡、效能原則,對該級政府的機構設置、政府行為界定作出明確規定。其中兩個方面應得到充分考慮:第一,對縣政府職能部門的下派機構在精簡的前提下實行雙重領導體制,如公安派出所、財政所、工商所、稅務所等。第二,在村一級建立村公所,作為鄉(鎮)政府的延伸,以解決村級組織職能不清、事實上是基層政權的狀況。村公所人員組成,根據情況由1至2名專職人員(國家干部身份)和村民自治委員會、村級經濟合作組織、村黨支部(總支)負責人兼職組成。同時,村公所及村級各類組織間職責分工要明確,并相互配合和協調。5鄉(鎮)政府工作條例6是依據5鄉(鎮)政府組織法6制定的法規,是其政府行為的細化,主要規范其職能范圍、工作程序、工作人員的獎懲等。5.農村社會、文化等方面立法這方面的立法主要是對農村人口、農村戶籍管理、農村社會治安、農村文化教育、農村社區建設等方面制定相應法律、法規且以法規為主。如5農村計劃生育工作條例6、5農村義務教育條例6等。這些法規大多數應以調整城鄉共同性特定法律關系的法律為依據,針對農村特定情況而制定,其目的是保證該類法律在農村的貫徹實施。

二、明確中央和地方農村立法權限,完善農村立法體制

立法體制是有關立法權限、立法權運行和立法權載體諸方面的體系和制度所構成有機整體。其核心是有關立法權限的體系和制度。0=2>限于篇幅,以下主要探討農村立法中的立法權限劃分問題及農村立法的規范性問題。1.農村立法應充分發揮中央和地方立法主體的積極性從總體上說,我國農村經歷了十幾年的改革,已超越了/放活0階段,進入鞏固改革成果、深化改革階段,黨和政府對農業和農村發展的一系列基本政策已基本成型。為了總結一些好的、成功的做法,需要由國家權力機關和國務院適時地把農村改革中的部分政策上升為法律和行政性法規,以保持其穩定性和增加可操作性。同時,在實行社會主義市場經濟體制的過程中,農業和農村將面臨著新的發展問題,此時,也要求國家權力機關和國務院在借鑒國外同類立法的經驗基礎上進行適當的超前農村立法。因此應發揮中央立法主體的農村立法積極性,加快農村立法步伐,盡快初步建立起農村法律體系的基本框架。由于農村無論在地理環境、經濟發展水平、所有制關系、農村經濟結構,還是在人們的觀念素質、社會心理、改革模式等方面,各地都存在著重大差異。尤其是在農村改革中,很多地方都形成了有自身地方特色的并取得了較大成功的改革模式。這也就要求發揮地方立法主體的積極性,制定相應的農村地方性法規和規章。一方面,為高層次立法主體所立的農村法律法規能更好地在本地區實施而進行執行性、補充性農村立法。另一方面,更為重要的是根據本地區農村發展的實際和特性,在不與憲法、法律和上一層次的法規相抵觸的前提下進行自主性農村立法。2.明確農村立法中中央和地方立法主體的權限鑒于農村法律體系建立的復雜性,要求充分發揮中央和地方立法主體的積極性,逐步構筑和完善我國農村法律體系。但應明確中央和地方立法主體的權限。首先,從中央立法主體看,全國人大及其常委會應盡快對農村法律的主要方面盡快制定相應的法律。如農業投入法、農產品價格保護法、糧食管理法、農藥管理法、肥料法、農業教育科研法、農業保險法、合作經濟組織法、農民權益保護法、鄉(鎮)政府組織法、農村社會保障法等。一方面把原來的一系列行之有效的農村政策法律化,另一方面為國務院制定農村行政法規和地方立法提供法律依據。國務院的農村立法重點:一是完善全國人大及其常委會所制定的農村法律,使其更具有可操作性,如相關法律的實施細則等;二是針對全國農村發展的共同性問題,在憲法和農村法律的精神指導下,制定相應的全國性農村法規,如農業稅收條例、供銷合作社條例、農村信用合作社條例、農業生產合作社條例、股份合作企業條例、鄉(鎮)政府工作條例、農民養老保障條例、農村衛生工作條例、農村義務教育條例、對支農產業鼓勵支持條例等;三是針對農村發展中出現的新問題制定相應政策,這種制定政策的過程雖不是嚴格意義上的立法,但在沒有相應農村法律的情況下也起到一定規范作用。其次,從地方立法主體看,基于憲法和地方人大和政府組織法的規定,一般地方立法主體包括三個層次。即:省級(省、自治區、直轄市)權力機關和行政機關;省和自治區人民政府所在市的權力機關和行政機關;經國務院批準的較大市的權力機關和行政機關。我們認為農村地方立法中,主要由省級權力機關和行政機關進行。而省級政府所在地的市及經國務院批準的較大市的立法應主要側重于城市功能方面的立法,農村地方立法不是其重點。省級權力機關及行政機關的農村地方立法主要側重于對中央所立的農村法律、法規制定執行性法規和針對所在地區農村實際的主動性立法,即在沒有相應中央農村立法的情況下制定地方法規。但應當指出:第一,地方立法主體進行農村立法時,其所立的農村法規不得與更高層次的法律法規相抵觸。這有兩層含義:一是在有更高層的農村法律、法規存在的情況下,既不能與更高層法律、法規的條款相抵觸,也不能與其法律法規精神相抵觸(自治條例只需與更高層次法律法規精神不相抵觸);二是在沒有相應的更高層次的農村法律法規存在的情況下,不得與憲法相抵觸,也不得與中央農村政策的精神相抵觸。第二,地方立法主體尤其是省級權力機關和行政機關所立的農村地方性法規和規章,其實施范圍既可以是立法主體所管轄的全部地域,也可以是其所管轄的部分地域。如可制定單獨適用于特定的農村改革試驗區或幾個所轄地區的地方性農村法規、規章。這樣更有利于引導和規范農村各項事業的發展并使所立的農村法規更具針對性、實用性和可操作性。3.注重農村立法的科學性注重農村立法的科學性,體現在立法原理的科學運用、農村立法活動過程科學性、農村法律法規名稱和內容的科學性等方面。從立法原理的科學運用方面看,首先,農村生產方式是最主要的一種物質生活條件,是農村立法的最重要的基礎,它決定著農村立法的各個側面。其次,農村發展的實際情況和農村改革所取得的實踐經驗是農村立法的最基本依據。再次,農村立法需要以馬克思主義理論尤其是鄧小平建設有中國特色的社會主義理論為指導。因此,我國農村立法時機選擇上應以常規的同步立法(即與所調整的社會關系同步)為主,輔以一定的超前立法,而應避免農村立法的滯后。農村立法活動過程包括立法準備、由法案到法、法的完善等方面,但應特別重視農村立法的準備環節。這不僅在于立法準備是否充分、科學,直接關系到所立的法是否成功,而且更在于立法準備就其主要傾向來說具有決策性。農村立法的準備階段應在立法規劃的指導下,及時有關立法意向信息,擴大參與起草和討論法案人員面,尤其要注意吸收農民利益代表、農村經濟和法律等方面的研究專家、各相關部門代表等,以增強立法的科學性。

《中國共產黨黨內監督條例（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例》即將出臺，不少地方媒體上將這兩個《條例》概括和提升為“黨內法規”的字眼頻頻出現。仔細推敲，“黨內法規”的提法不妥。

其一，政黨組織不擁有立法權限。從2000年7月1日起開始實施的《立法法》規定了立法權限的七個層次：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權；國務院根據憲法和法律制定行政法規；省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規；較大的市的人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規，但須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行；民族自治地方的人民代表大會有權制定自治條例和單行條例；國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構可以在本部門的權限范圍內制定規章；省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以制定規章。顯然，作為政黨組織的共產黨沒有立法權限，不能成為立法主體。以《中國共產黨黨內監督條例（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例》作為“黨內法規”與《立法法》相違背。

其二，黨內條例不具備法規特征。《中國共產黨各級領導機關文件處理條例（試行）》規定“條例”是十三種正式常用的文件中的一種，“由領導機關制定或批準，規定某些事項或機關、團體的組織、職權等帶有規章制度性質的文件用‘條例’”。可見，黨內條例屬于黨的政策性和制度性的文件范疇，如《中國共產黨各級領導機關文件處理條例（試行）》本身就是一種文件，不具備法規特征，與法規是兩種不同屬性的概念。

其三，“黨內法規”的提法不能嚴謹、準確地反映黨與法的關系。《黨章》明確提出，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。這里起碼有兩層含義：黨既不能超越于憲法和法律之外成為“法外黨”，搞黨大于法，也不能將黨與法混為一談，以為黨就是法，法就是黨。但“黨內法規”的提法很容易產生歧義，一方面將法的適應對象區分為“黨內”與“黨外”，被人誤解為黨內存在著法之外的一套“法規”，另一方面認為黨與法就是一回事。這都與《黨章》原則不相適應。

《中國共產黨黨內監督條例（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例》是規范黨組織和黨員活動的重要政策依據和紀律保障措施，對黨組織和黨員具有普遍的強制力和約束力，對于完善黨內監督制度，加強黨的建設影響重大、意義深遠。盡管提出“黨內法規”的本意可以看作是為了強調兩個《條例》的地位和作用的重要性，但畢竟其不具備法的特征和效力，也不能體現依法治國的精神，所以應避免使用“黨內法規”這種不妥當的提法。

本文作者：梁旺貴

根據現行憲法和地方組織法的規定,現行中國立法體制的結構是:全國人大及其常委會行使國家立法權;(二)國務院根據憲法和法律行使行政法規制定權;(三)省、自治區、直轄市和省級人民政府所在地的市以及經國務院批準的較大的市的人大及其常委會,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下一,制定地方性法規,報全國人大常委會和國務院備案,(四)民族自治地方的人大有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例,報全國人大常委會批準后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省或自治區的人大常委會批準后生效,并報全國人大常委會備案。對于憲法上的這一規定表明現行中國立法體制是怎樣的立法體制,法學界看法不一。有人認為是一級立法體制,有人認為是二級立法體制。“一級立法體制”說顯然失之偏頗。“二級立法體制”說認為,憲法確立了中央和地方兩級立法體制。“兩級”是指全國人大及其常委會制定法律和國務院制定行政法規為一級,一般地方制定地方性法規、民族自治地方制定自治條例和單行條例為一級。在這里,“二級立法體制”說將一般地方制定的地方性法規和民族自治地方制定的自治條例、單行條例都作為一級看待,是不合適的。因為:第一,憲法規定地方性法規不得同法律和行政法規相抵觸,但憲法并沒有規定自治條例和單行條例不能同地方性法規相抵觸,這表明自治條例和單行條例不需要象一般地方性法規那樣必須以行政法規為依據,所以,在這一點上就不能說它們同地方性法規是同一級。第二,我國許多法律明文規定民族自治地方的人民代表大會可以根據當地民族特點制定變通規定或補充規定。以婚姻法為例,結婚年齡男不得早于22周歲,女不得早于2周歲的規定,省和直轄市的人民代表大會和它的常務委員會制定的地方性法規無權改變這個規定,但民族自治地方的人民代表大會則可以根據當地民族的風俗習慣等具體情況制定單行條例作出變通規定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治縣、松桃苗族自抬縣、鎮寧布依族苗族自治縣等都先后制定了執行婚姻法的變通規定,即把結婚年齡變通為男不得早于2周歲,女不得早于18周歲。從這方面著眼,自治條例和單行條例不應和地方性法規是同一級。那么,應當怎樣表述我國現行的立法體制更為確切一些呢?分析中國現行立法體制,可以發現這樣三個特點:第一,實行中央集中統一領導,國家立法在整個立法體制中處于領導地位,行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例要以憲法和法律為依據,不得與之相抵觸。第二,實行多級并存。全國人大及其常委會制定國家法律,國務院制定行政法規,一般地方制定地方法規,它們在效力上有著明顯的級別之差。第三,多種立法權相結合。如前所述,由于一般地方性法規和自治條例、單行條例在效力等級上無法作出明顯的劃分、“級,的概念無法表明一般地方性法規同自治條例、單行條例的關系,所以,我們不妨用“種”的概念來反映各種立法權的關系,即多種立法權相結合。這多種立法權相結合的含義是:國家立法權、國務院行政法規立法權,一般地方性法規立法權、民族自治地方立法權。把以上三個特點綜合起來,可作這樣的表述:中國現行立法體制是中央集中領導的、多級并存、多種立法權相結合的立法體制,而不是所謂的二級體制。

我國地域遼闊,民族眾多,無論經濟、文化,還是交通運輸等,南北東西相差甚遠,再加上少數民族自身的特殊性和復雜性,可以說構成了一個多極化的中國版圖,因此,我認為無論什么法律都不可能包羅萬象、一法貫穿,即使是憲法和民族區域自治法,也只是一些原則性的東西,具體的東西都必須通過單行法規和自治地方制定的自治法規來補充和完善,但是無論地方法規、單行法規,還是自治條例都不得與母法(憲法)相低觸。這是由我國的國體和政體所決定的,也是立法工作必須遵循的一條根本原則。這一點不僅中國是這樣,外國也是這樣;不僅社會主義國家是這樣,資本主義國家也是這樣。試想,如果沒有民族區域自治法,沒有民族自治地方的自治條例,我國159個自治地方(即5個自治區、3個自治州、124個自治縣、旗)、45個自治民族的自治權怎樣體現,實行民族區域自治的含義何在,如果沒有執行《婚姻法》的變通規定,全國數十個民族自治地方批準的“男不早于2周歲,女不早于18周歲”的結婚年齡又豈不是違法行為嗎?等等,等等。所以我得出這樣一個結論:即民族自治地方的立法是其它法律法規的補充和完善,任何國家立法機關和一般地方立法機關都不能隨意取締。四、我國現行立法體制存在的問題制約著民族自治地方的立法工作。我國現行立法體制在立法權的歸屬、范圍的關系和立法權使等方面而已形成基本完善的制度,但也存在著許多缺陷和弊端,這些缺陷和弊端在民族自治地方的立法權上有所表現,也制約著民族自治地方的立法工作。關于民族自治地方立法權的歸屬。中國現行立法體關于立法權的歸屬已形成較完善的制度,但也需要進一步完善之處。表現在民族自治地方立法權歸屬方面有兩個問題需要探討:(1)在全國人大及其常委會制定的法律中,有些有授權民族自治地方人大及其常委會對該法律作變通或補充的規定,有些卻沒有這方面的規定,于是有人認為,只有法律授權民族自治地方對該法律作變通或補充規定的,民族自治地方的權力機關才能對該法律進行變通或補充,否則就不能變通或補充。也有人認為,國家法律沒有作授權規定可以變通的,要作變通規定則需要報全國人大常委會批準。這樣,就產生了一個間題:法律沒有授權民族自治地方對該法律作變通或補充,民族自治地方的權力機關能否進行變通?(2)有的自治州、自治縣的人大常委會未經授權制定了單行條例,這又是否妥當?我國憲法和民族區自治法規定:“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。”這表明我國民族自治地方立法權的歸屬應是民族自治地方的人民代表大會,自治州、自治縣(旗)的人大常委會不享有立法權,民族自治地方立法的依據是“當地民族的政治、經濟、和文化的特點。”由此,我們又得出以下結論:第一,即使法律沒有授權民族自治地方對該法律作變通和補充,根據當地的實際情況認為確實需要變通或補充的,民族自治地方仍然可以對該法律進行變通和補充,只是變通和補充的主體應是民族自治地方的人民代表大會,而不是它的常委會,第二,自治州、自治縣(旗)的人大常委會本身沒有立法權,無權制定單行條例,它只能根據法律的授權對該法律作變通或補充。這一結論同全國人大常委會有關部門的解釋是一致的。如1984年,四川省涼山彝族自治州制定選舉法變通規定時,因選舉法中沒有授權規定,請示人大常委會有關部門答復說:“民族自治地方的人大常委會可以對《婚姻法》制定變通規定或補充規定,是因為《婚姻法》中特別作了這樣的規定。《選舉法》中沒有這方面的規定,因此,對《選舉法》的變通規定應由民族自治地方的人民代表大會制定,不能由它的人大常委會制定。萬這個結論是根據我國現行憲法、地方組織法、民族區域自治法的規定得出的。在目前的情況下我們只能得出這樣的結論并用以指導立法實踐。不過,我想提出這樣一個建議:即國家立法機關應通過法律的形式賦予民族自治州、自治縣(旗)人大常委會部分立法權,因為隨著我國法制建設的發展,越來越多的民族關系需要用民族自治法規來調整,而人民代表大會一般一年只召開一次,一次會議不可能審議太多的立法議案,所以,自治州、自治縣(旗)人大常委會享有單行條例制定權是必要的,建議國家立法機關修改民族區域自治法、地方組織法時賦予自治州、自治縣(旗)人大常委會單行條例制定權。關于民族自治地方立法權的行使。立法權的行使制度,是立法體制中一個很重要的內容。有了這方面較為完善的制度,才能保障享有立法權的機關充分行使立法權。在民族自治地方立法權的行使方面,如何理解和把握民族自治地方立法不得同憲法和法律相低觸這一立法原則,是一個值得探討的問題。這個間題處理不好,或者影響國家法制的統一,或者會損害民族自治地方的立法權,挫傷民族自治地方立法權的積極性。什么叫不與憲法、法律相低觸呢?通常有兩種解釋:一種認為是指不得同方針、政策、法律原則相抵觸,一種是說同具體政策、具體法律條文也不能相抵觸。對這個問題,前任全國人大常委會委員長彭真同志在《關于地方人大常委會的工作》一文中有過闡述。他說:“地方立法的根據是什么?一是根據當地具體情況,二是省、自治區、直轄市的實際需要。限制只有一條,就是同國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸。這里講的政策,是中央總的方針、政策,而不是一些具體的政策,具體的政策要根據具體的情況具體解決。”彭真同志在這里是針對地方立法而言的,對民族自治地方立法也同樣適用。在同國家總的方針、政策、法律的基本原則不相抵觸的前提下,民族自治地方根據當地的實際情況,對國家法律的具體規定作某些變通,是必要的。例如,婚姻法規定的結婚年齡,民族自治地方作了變通應當允許的。因為作這樣的變通,并不違背婚姻法的基本原則。由于“不抵觸”的確切含義不明確,實踐中就難以把握。如四川省阿壩州制定實施四川省土地管理實施辦法變通規定時,將“征用耕地三畝以下,其他土地十畝以下的,由縣人民_政刪比準”變通為“征用耕地五畝以下,其他土地十五畝以下的,由縣人民政府批準。”四川省人大常委會在審議時,有的同志認為,縣級人民政府審批土地的權限是國家土地管理法規定的,自治州人大常委會無權變通,要變通須報全國人大常委會批準。于是四川省人大民二委和法制工作室聯名向全國人大有關部門請示。最后,全國人大有關部門答復以不作變通為宜。如呆作這樣的變通就是與國家土地管理法的基本原則相抵觸的話,那么我們對以下現象又作如何解釋呢?現行憲法規定全國人大常委會在全國人民代表大會閉會期間有權對人大制定的法律進行部分補充和修改,但不得同該法律的基本原則相抵觸。請看:全國人大制定的邢法第141條規定:“拐賣人口的,處五年以下有期徒邢。方但全國人大常委會關于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定規定,,拐賣人口罪情節特別嚴重的可到處死刑。這一修改使對犯拐賣人口罪的處罰可超過有期徒刑的范圍,這是否與邢法的基本原則相抵觸呢?如不相抵觸,那么,前述四川省阿壩州人大常委會對縣級人民政府審批土地權限的變通是否與國家土地管理法的基本原則相抵觸,就值得思考了。如果說不抵觸的基本原則是提法上要完全一致、數據上要絕對相同,那么,所謂自治條例也好,變通規定也好,都只能比照相應的法規重抄一遍。如果完全照搬照抄,那就沒有必要搞什么自治法規和單行法規了。要搞,就必然要有所區別,有所發展。然而,前述的幾個婚姻法變通規定是把結婚年齡提前了兩歲,拐賣人口罪的處罰又從五年上升到了死刑,唯獨四川省阿壩州將征用耕地三畝以下變通為五畝以下,其他土地十畝以下變通為十五畝以下就不行,這是難以自圓其說的。

關于民族自治地方立法權的范圍。立法權的范圍,也是立法體制中一個很重要的內容,有了這方面較完善的規定,享有立法權的機關才能在明確和規定范圍內進行立法活動。現行立法體制在這方面存在的一個較大間題就是地方性法規和行政規章的范圍如何劃分?與此相關,在民族自治地方立法權的范圍這個間題上,提出了自治州、自治縣人民政府是否有行政規章制定權這個間題上。根據現行憲法和地方組織法的規定,享有行政規章制定權的有國務院各部、委、省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府。這里沒有提到自治州、自治縣的人民政府,表明自治州、自治縣的人民政府沒有行政規章制定權。但是根據民族區域自治法的規定,自治州、自治縣的人民政府又有行政規章制定權。民族區域自治法第34條規定,民族自治地方的自治機關對本地方的各項開支標準、定員、定額,可以制定補充規定和具體辦法。第43條規定,民族自治地方的自治機關根據法律規定,制定管理流動人口的辦法。第44條規定,民族自治地方和自治機關制定實行計劃生育的辦法。民族自治地方的自治機關是指民族自治地方的人民代表大會和人民政府,根據這些規定,我們可以得出以下結論:自治州、自治縣的人民政府有權制定行政規章。事實上,自治州、自治縣的人民政府也在行使行政規章制定權。如云南省德宏傣族自治州人民政府及其州級機關制定的實施《自治條例》的具體辦法,就是行政規章,四川省的甘孜州、阿壩州制定的計劃生育辦法規定州人民政府可就實施中的間題作出規定,這實際上是明文確認了州人民政府享有行政規章制定權。自治州、自治縣人民政府到底能否行使行政規章制定權,建議國家法律對此明確規定。我認為,國家法律應該賦予自治州、自治縣人民政府行政規章制定權。理由是:第一,民族自治地方的立法權由民族自治地方的人民代表大會行使,而人民代表大會通常是一年召開一次,一次會議不可能審議太多的立法議案,所以,有些調整民族關系的規范性文件無法以民族自治法規的形式表現出來,只好以行政規章的形式頒布施行。第二,各自治州、自治縣制定了或正在制定的自治條例,但自治條例畢竟規定得過于原則,為了便于自治條例的順利實施,自治州、自治縣人民政府需要制定便于操作的實施細則。

各省、自治區、直轄市人事廳（局），新疆生產建設兵團人事局，副省級市人事局，國務院各部委、各直屬機構人事部門：

《行政機關公務員處分條例》（以下簡稱《條例》）已于2007年4月4日經國務院第173次常務會議通過，自2007年6月1日起施行。2007年5月30日，國務院辦公廳印發了《關于認真學習貫徹〈行政機關公務員處分條例〉的通知》（國辦發〔2007〕40號），對《條例》的學習貫徹工作提出了明確要求。為認真貫徹落實國務院辦公廳文件精神，做好《條例》的學習宣傳和貫徹實施工作，現將有關問題通知如下：

一、充分認識貫徹實施《條例》的重要意義

《條例》是新中國成立以來第一部全面、系統規范行政機關公務員紀律處分的專門性行政法規，是《中華人民共和國公務員法》配套法規體系的重要組成部分。《條例》的公布施行，是我國行政機關公務員制度建設的一件大事，對于嚴肅行政機關紀律，規范行政機關公務員行為，健全行政機關公務員監督約束機制，具有十分重要的意義。

《條例》著眼于加強對行政機關公務員的教育、管理和監督，確立了行政機關公務員紀律懲戒工作的指導思想、基本原則和制度框架，明確了行政機關公務員在公務活動和社會生活中應遵守的各項紀律，對處分的原則、種類、適用、權限、程序和申訴等作出了全面規定，是開展行政機關公務員紀律懲戒工作的基本依據和準則。制定頒布《條例》，是行政機關公務員紀律懲戒工作法制化的重要標志，是堅持用制度管權、用制度管人、用制度管事，規范行政權力運行的必然要求，是加強行政機關公務員隊伍建設和政府自身建設的重要舉措。各級人事部門要從全面落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的高度，充分認識貫徹實施《條例》的重要意義，深刻領會和準確把握《條例》的基本內容和精神實質，切實增強貫徹實施《條例》的責任感和主動性，通過貫徹實施《條例》，進一步提高公務員管理的法制化、規范化水平，促進行政機關公務員依法履行職責，提高政府的執行力和公信力，建設行為規范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府。

二、認真做好《條例》的學習、宣傳和培訓工作

本文作者：王允武田釩平工作單位：西南民族大學

我國現行的民族區域自治立法體制與我國的國情是相適應的。新中國成立后,我國依照“一元性兩級”民族區域自治立法體制的規定,不斷加強關于民族區域自治的立法工作,已經形成了以《憲法》為基礎、以《民族區域自治法》為主干,包括各項國家調整民族關系的法律、法規、規章以及地方性法規、自治條例、單行條例等在內的民族法制體系”,為正確調整我國的民族關系,有效地解決各種民族問題,加速少數民族地區政治、經濟和文化等各項事業的發展,發揮了巨大作用,從而為民族自治地方法治的順暢運行奠定了基礎。但我們也應當看到我國現行的民族區域自治立法體制還存在諸多問題,如果對其不進行充分研究并予以完善,勢必阻礙我國民族區域自治立法的發展,制約民族區域自治法制建設和法治的健康運行。這些問題突出表現在:一是民族自治地方自治立法權限的范圍不統一;二是民族自治地方立法主體的設置不科學;三是特殊民族立法程序不合理。本文將對這三個方面的問題分別進行論證并提出改進的路徑。

一、關于民族自治地方的立法權限

根據我國現行的立法體制,與民族區域自治相關的立法權分別由中央和地方的立法主體行使,而且,民族自治地方的自治立法權源于全國人民代表大會及其常委會通過的憲法和其他法律的授權。《憲法》第116條、《民族區域自治法》第19條和《立法法》第66條第1款均規定:“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。”《立法法》第66條第2款規定:“自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點,對法律和行政法規的規定作出變通規定,但不得違背法律或者行政法規的基本原則,不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作出的規定作出變通規定。”從上述法律規定來看,民族自治地方的立法主體享有兩種類型的自治立法權。一是原創立法權。即國家的法律、行政法規沒有明確規定的,民族自治地方的立法主體可以根據當地民族的政治、經濟和文化的特點制定法規范和法規則,包括自治條例和單行條例兩種形式。二是變通立法權。即國家法律和行政法規有明確規定,但這些規定不適合當地民族的特點,不宜適用時,民族自治地方的立法主體可以根據法律和行政法規的基本原則制定變通的法規范和法規則。在行使變通立法權時,必須遵循法定的立法權范圍,即對憲法、民族區域自治法的規定以及其他法律、行政法規專門就民族自治地方所作出的規定不得進行變通立法。變通立法通常采用單行條例的形式,對某些重大問題也可以在自治條例中予以規定。民族自治地方在行使自治立法權時,應當以其自治權限的范圍為依據。根據《憲法》第117條至第122條和《民族區域自治法》第21條至第45條的規定,民族自治地方可以就以下事項制定自治條例和單行條例:(1)自治條例和單行條例的制定原則、調整范圍、制定程序和技術,變通法律、行政法規有關規定的條件、原則和程序等;(2)自治機關使用當地通用語言文字的條件、原則、方法等;(3)干部、人才的培養以及招收企事業單位人員等有關事項;(4)組織和使用本地方維護社會治安的公安部隊;(5)如何行使經濟建設和管理以及外貿活動方面自治權;(6)如何行使財政稅收自治權;(7)教育、科技、文化、體育和醫藥衛生管理工作;(8)流動人口管理;(9)計劃生育;(10)自治機關的組織和工作。應該說,在立法權的歸屬方面,憲法、民族區域自治法和立法法對民族自治地方自治立法權的授權規定并不存在矛盾。但是,我國現行的其他法律也存在授權民族自治地方變通立法的規定,并且呈現混亂狀態。到1997年底,共有10多部法律作出了對民族自治立法的授權性規定。具體分為以下幾種情況:一是授權民族自治地方的人民代表大會,如民法通則、民事訴訟法、繼承法、婦女權益保障法。二是授權民族自治地方的人民代表大會及其常務委員會,如婚姻法、收養法。三是授權民族自治地方的自治機關(人民代表大會及其常委會、人民政府),如森林法、國旗法。四是授權自治區人民代表大會和轄有民族自治地方的省人民代表大會,如刑法。五是授權自治區和省人民代表大會常務委員會,如傳染病防治法。六是授權自治區人民代表大會常務委員會,如全民所有制工業企業法。此外,行政法規如婚姻登記管理條例,授權民族自治地方人民政府,結合當地民族婚姻登記管理的具體情況,制定變通或者補充規定。有的學者將這些法律、法規的授權歸納并稱之為變通規定和補充規定制定權,以區別于自治條例和單行條例制定權,[1]并以民族區域自治法第20條的規定為證據。這種觀點是不能成立的。首先,《民族區域自治法》第20條規定:“上級國家機關的決議、決定、命令和指示,如有不適合民族區域自治地方實際情況的,自治機關可以報經該上級國家機關批準,變通執行或停止執行;該上級國家機關應當在收到報告之日起六十日內給予答復。”這一條款賦予民族自治地方自治機關“對上級國家機關的決定等可以報經批準后變通執行或者停止執行”,言說的并不是自治立法權,而是行政管理權;從“該上級國家機關應當在收到報告之日起六十日內給予答復”的規定,亦可以看出此條規定的不是立法權和立法程序。其次,憲法是一國的根本大法,任何法律、法規的規定都不能與之相抵觸。因此,民族自治地方的自治立法權只能源于憲法的授權,其他有關法律、法規的授權性規定只能是對憲法規定的具體化,而不能成為獨立于憲法的權力或權利的源泉。第三,上述法律、法規的授權規定存在不一致,尤其是在立法主體上出現混亂現象,這是立法不規范、不嚴謹所致,屬違憲行為,應當予以糾正,更不能將之視為合法現象作為自治立法理論探討的理論源點。第四,不論是變通規定和補充規定制定權,還是自治條例和單行條例制定權,其最終的法律依據都是憲法的授權,其事實依據都是民族自治地方的政治、經濟和文化的特點,在本質上都是一致的,沒有必要也沒有理由將二者嚴格地區分開來。第五,從法理上分析,上述六種不同的授權也無充分的理由支撐。前三種屬于一般性授權,由民族自治地方的人民代表大會、人民代表大會及其常務委員會、自治機關分別行使民族區域自治立法權。這樣的“分別”并沒有一個統一標準,既不是按授權法律的效力等級,也不是按授權法律的性質內容。如繼承法和婚姻法,兩者的效力等級、性質內容大致相同,但在授權民族自治地方制定變通規定和補充規定時,繼承法授權給民族自治地方的人民代表大會,婚姻法則授權給民族自治地方的人民代表大會及其常委會。后三種屬于特殊性授權規定,由省和自治區的立法機關統一行使民族區域自治立法權。由省的立法機關制定的法規還能稱之為民族區域自治法規嗎?在省和自治區統一行使立法權的情況下,自治州、自治縣的立法自治權又如何體現呢?這種授權規定實際上是通過一部基本法律剝奪了自治州和自治縣的部分自治立法權,是無法體現自治民族人民的意志的,特別是那些轄有多個民族自治地方的省、自治區如青海、新疆、廣西等,制定一部統一的變通規定和補充規定,不可能兼顧在經濟、文化、風俗、習慣等方面各具特色的各民族的實際狀況,這種法規范和法規則在實踐中是無法適用的。立法法的頒布和實施為我們的主張提供了有力證據,并為立法授權不統一的解決指明了路徑。《立法法》第66條第2款規定:“自治條例和單行條例可以對法律和行政法規作出變通規定,……”,并授權民族自治地方的人民代表大會可以變通除憲法、民族區域自治法以及其他法律、行政法規就民族自治地方所作的規定以外的所有法律、法規。所以,其他法律在進一步明確、細化民族自治地方的變通立法權時,應按照立法法的規定,規范授權的條款。例如新修訂的婚姻法,就將授權條款修改為“民族自治地方的人民代表大會有權結合當地民族婚姻家庭的具體情況,制定變通規定。自治州、自治縣制定的變通規定,報省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會批準后生效。自治區制定的變通規定,報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。”

二、關于民族自治地方的立法主體

根據我國憲法、民族區域自治法和立法法關于民族自治地方行使自治立法權的法律規定,行使自治立法權的主體是自治區、自治州和自治縣的人民代表大會,而自治地方的人民代表大會常委會則沒有自治立法權。我們知道,自治條例是民族自治地方的人民代表大會行使自治立法權制定的,“有關本地區實行民族區域自治的基本制度的綜合性的規范性法文件”[2](P354)。單行條例則是民族自治地方的人民代表大會行使自治立法權,“根據憲法和法律規定的基本原則,依照本地方的實際情況,為保護和解決當地少數民族某一方面的特殊利益而制定”[3]的地方性自治法規。自治條例主要是關于本民族自治地方的轄區范圍、自治機關的組成及活動原則,自治機關對本地區的政治、經濟、財政、教育、科技、文化和衛生事業的管理以及自治條例的實施等重要內容的規定。在任何一個民族自治地方都只能存在一部自治條例,俗稱民族自治地方的“小憲法”,其地位是非常重要的,所以只授權民族自治地方的人民代表大會制定自治條例是科學的,也是必要的。而單行條例是對民族自治地方某一方面的具體事項所作的規定,是就某一專門問題進行規定的法規,這樣的問題在民族自治地方非常多,從加強民族自治地方的立法工作,促進民族自治地方法制建設和法治的順暢運行來看,僅授權民族自治地方的人民代表大會制定單行條例缺乏科學性。“我國立法體制中的薄弱環節是,民族自治地方的立法機關,相對于其他立法機關而言,……立法活動不甚活躍,尤其是自治縣一級的人民代表大會更突出,有的縣多年來僅制定過一部單一條例。”[4]要改變民族自治地方自治立法工作的這種狀況,關鍵在于完善立法主體的設置,賦予民族自治地方的人民代表大會常務委員會制定單行條例的權力,以適應民族自治地方法制和法治建設的需要。首先,賦予民族自治地方人民代表大會常務委員會制定單行條例的權力具有現實必要性。社會主義民族法制,尤其是民族自治地方的自治立法是國家法律體系中的一個重要組成部分。1982年憲法施行以來,我國民族立法工作取得了很大的成績,初步解決了民族工作中無法可依的問題。但是,從我國民族自治法制建設的現狀來說,民族法律法規,特別是民族自治地方的單行條例中存在著不適應建立和完善社會主義市場經濟體制要求、不適應國家西部大開發要求、不適應WTO規則要求等問題。有些規定明顯落后于實際需要,而且實際上也不能執行和沒有執行,必須根據社會主義市場經濟的特點、西部大開發的政策和WTO規則的要求對有關內容適時地進行修改、補充和完善。“民族自治地方要加強制定單行條例、變通規定和補充規定的工作。屬于某個自治地方的某些特殊問題,國家沒有也不可能專門統一立法,但又確實需要通過立法有所規范和保障,自治地方要充分行使憲法賦予的自治權,通過制定單行條例的辦法來解決;有些問題國家雖已制定法律,但不適合自治地方的特殊情況或者規定不具體,自治地方可以制定變通規定和補充規定。”[5]然而,在我國現行的民族區域自治立法體制下,只能由民族自治地方人民代表大會制定單行條例,由于立法主體受限制,制約著單行條例的制定過程,立法效率低下,使之不能適應民族自治地方制定單行條例工作的要求。這在客觀上要求賦予民族自治地方人民代表大會常務委員會制定單行條例的自治立法權。其次,賦予民族自治地方人民代表大會常務委員會制定單行條例的權力是節約立法成本,提高立法效益的要求,在理論上具有可行性。憲法、立法法和民族區域自治法規定單行條例只能由民族自治地方的人民代表大會制定的目的是嚴格單行條例的制定程序,但卻增大了單行條例的立法成本。法律的經濟分析是運用經濟學的基本原理和原則分析立法現象,從成本—效益的角度尋求和實現法律效益的最大化,分析和闡明法律的必要性、收益性、合理的調控范圍以及法律效益的歸屬主體。[6]從經濟學角度分析立法,涉及到三個指標:立法的社會效益、立法成本、法律價值,三者的關系是:立法的社會效益等于法律價值和立法成本的差額。其中,立法成本包括直接立法成本和間接立法成本。直接立法成本也稱為狹義的立法成本,僅指立法活動所耗費的成本,包括立法機關的運行、立法的程序性活動和立法監督的成本;間接立法成本即法律實施成本,包括執法主體實現法律的執法成本和法律實施中某些相對人損耗的守法成本和違法成本。在單行條例的制定過程中,雖然《地方組織法》第11條規定:“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。經過五分之一代表提議,可以臨時召集本級人民代表大會”,但在現階段,我國地方(包括民族自治地方)各級人民代表大會每年只召開一次。這樣,單行條例制定工作從計劃立項、起草到形成草案,提請常務委員會審議法規草案,一般都需要一年左右的時間,有的還需要2—3年。常務委員會審議后還要征求上級國家機關對單行條例草案的意見,并由上級人民代表大會常務委員會工作機構協調條例草案中涉及到的自治地方與上級國家機關及其有關部門在利益分配等方面的問題。然后再由常務委員會提請本級人民代表大會審議。如果本級人民代表大會在審議中認為法規草案中的某些問題不適當,需要作進一步的修改才能交付表決,那么,該草案就必須繼續擱置到下一次人民代表大會開會時,即第二年才有可能得到重新審議、通過。[7](P104-105)因此,受人民代表大會會期的限制,如果不賦予民族自治地方的人大常委會制定單行條例的立法權,必然增加立法機關運行的立法體制成本,降低制定單行條例的立法效益。此外,在我國地方各級人民代表大會制度的實踐中,“會期短、議程多”是一個突出的特點。一般地說,自治區人民代表大會的會期每年是7天—10天,自治州人民代表大會的會期是3天—7天,自治縣人民代表大會的會期是2天—5天。在這樣短的會期中,每年召開一次的人民代表大會的議程較多。[7](P105)在這種情況下,由人民代表大會制定單行條例,有時候很難將應當列入的制定法規的議題列入會議議程。特別是每次換屆選舉的第一次人民代表大會的召開,由于會議議程多,選舉任務較重,并且新當選代表還不夠熟悉人民代表大會會議的議事規則等,通過單行條例就更困難。因此,受人民代表大會會議的限制和議程的限制,也勢必增加立法的體制成本,降低制定單行條例的立法效益。所以,為了完善民族區域自治立法體制,提高自治立法的社會效益,應當賦予民族自治地方的人民代表大會常委會制定單行條例的自治立法權。

各鄉鎮（管理區）黨委、街道黨工委，市直各黨（工）委：

為深入學習、宣傳、貫徹好《黨政領導干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《干部任用條例》）等干部選拔任用工作法規，根據自治區黨委組織部、地委組織部的通知要求，現就今年9月第一周全市開展第二個《干部任用條例》和相關法規學習活動提出如下實施意見，請認真遵照執行。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，圍繞實現領導干部熟悉、組工干部精通、黨員干部了解《干部任用條例》的目標要求，采取多種形式，廣泛深入地開展《干部任用條例》和相關法規的學習宣傳活動，為整治用人上的不正之風、營造風清氣正的用人環境奠定堅實的思想基礎。

二、活動方式

重點開展好“三個一”活動：

稽查半年工作總結

文化市場稽查大隊崗位練兵活動總結扎實開展崗位練兵不斷提高業務素質文化稽查隊伍擔負著打擊違法經營、保護合法權益、規范文化市場秩序的職責，這既是黨和國家給我們的重托，也是維護人民群眾利益的需要。執法人員的綜合素質直接關系到文化市場稽查工作的能力和水平，文化市場迅猛發展，新鮮事物層出不窮，研究新情況，探索新辦法，總結新經驗，解決新問題，對執法人員的思想意識、政策水平、業務技能提出了更高的要求。我們只有通過多種形式、多種方法、多種途徑有針對性地、有組織地對稽查人員進行培訓，才能在長期的執法工作中立于不敗之地。為此我隊以“崗位練兵”為抓手開展了一系列業務練兵活動，收到了較好的效果：一、充分認識開展崗位練兵的重要性和必要性，增強全體人員參與崗位練兵的自覺性為扎實開展崗位練兵活動，我們進行了廣泛的動員教育，使全體稽查隊員進一步統一思想，提高認識，從以下3個方面充分認識開展崗位練兵的重要性和必要性，并以積極主動的態度投入到崗位練兵活動中去：1、從文化市場的發展特點來充分認識開展崗位練兵的重要性和必要性。特點一，市場經濟的發展和人民群眾文化需求的增長，促使文化市場門類日益增多，經營規模不斷擴大，使稽查管理的范圍越來越廣；特點二，文化市場行政審批制度的改革放寬了相當一部分經營活動的市場準入條件，有的甚至取消了經營許可審批，使稽查的難度越來越大；特點三，城市文明程度的提高、文化市場的繁榮發展同樣促使著經營者法制觀念的提高，對稽查工作的要求越來越高；特點四，科學技術日新月異，在社會生活各個領域的結合越來越緊密，應用越來越迅速。在文化市場領域，高新技術與文化產業的結合更加是勢不可擋，給稽查工作帶來更多的挑戰與壓力。2、從文化市場管理法規的變化來充分認識開展崗位練兵的重要性和必要性。為適應文化市場的發展變化，國家先后制定、修改了音像、演出、娛樂、電影、網絡市場等行政法規及相應部門規章，了《文化市場稽查暫行辦法》、《文化部文化行政處罰程序規定》、《文化市場行政執法錯案責任追究暫行辦法》等三個專項執法規章，使各市場門類實體、程序法規基本齊備。我們只有廣泛開展崗位練兵，及時學習新變化的法規和規章，才能更好的依法稽查、依法辦案，才能保障執法工作及時、準確、公正、高效。3、從稽查人員業務現狀存在的差距來充分認識開展崗位練兵的重要性和必要性。差距一，加入世界貿易組織后，文化市場對外開放的程度越來越高，外國文化產品和服務將更多地進入國內文化市場，中外兩種價值觀念和經營方式的碰撞和沖擊將會進一步加劇，也對市場監管理念和方式提出了嚴峻挑戰。而我們的隊伍整體素質相對仍然不高，監督檢查工作應當具備的法律知識、業務技能掌握不夠；差距二，文化市場門類日益增多，逐漸形成了包括演出、娛樂、音像、電影、文物、藝術品、書報刊、網絡等文化市場。這些市場的執法工作大都由文化稽查隊承擔，同時文化稽查隊還承擔著出版物市場的“掃黃打非”工作，而我們的稽查隊伍建設相對滯后，行政執法力量相對薄弱；差距三，文化市場難點問題不斷產生，一直是社會各界關注的焦點、熱點，文化法規條例也隨之在不斷修改完善，我們之所以能從較為被動到較為主動，從相對無序到規范有序，主要得益于法規制度建設。而我們的稽查隊伍法規制度掌握相對不夠完善，應用相對不夠靈活。二、采取積極有效的措施，扎實開展崗位練兵活動我們覺得，崗位練兵不能是形式上走過場，而是要利用各種行之有效的方式和載體，促使和引導每個隊員積極參與投入到崗位練兵中，通過崗位練兵真正達到提高和完善業務素質的目的。1、搞好一次法律法規系統學習：每年我們都會利用一至兩個雙休日集中組織隊員學習文化法規條例，如去年我們集中學習了《音像制品管理條例》、《出版物市場管理條例》、《互聯網上網服務營業場所管理條例》、《演出場所管理條例》、《印刷業管理條例》等新修訂頒布的法規和條例，今年我們學習了《行政訴訟法》、《行政許可法》等，并針對法規的難點、疑點、新舊法規的區別以及實際工作中碰到的新情況新問題進行討論，及時解決在執法過程中碰到的困難，使隊員全面掌握有關法規和條例，進一步提高執法水平。法規學習培訓我們采取條線分管隊員主講、集體討論的形式，促使分管隊員對自己分管條線的法規條例全面的掌握和了解，提高了隊員熟悉并靈活運用條例的能力。同時我們對個別案件中碰到的特殊情況及時進行討論和研究，以提高隊員在執法過程中應對突發事件的能力，從而不斷完善執法程序。2、搞好一次法律法規知識競賽：今年上半年我隊開展了法規知識競賽，題目來自執法中涉及常用的法規條例：《娛樂場所管理條例》、《演出市場管理條例》、《互聯網上網營業場所管理條例》、《出版物市場管理條例》、《音像制品管理條例》以及行政執法基本法規。題型有填充、單項選擇、多項選擇和判斷，考卷題目雖然不多，但涉及的法規卻不少，這就要求隊員每種條例法規都要認真學習并掌握。我們要求隊員平時自己安排時間復習，然后進行閉卷考試。做完試卷后當場把試卷封好交由總隊領導批卷。這種做法使隊員自覺端正了學習態度，認真投入到活動中，使活動不走形式主義而落到實處，起到實效，并體現了嚴格公平的原則。通過競賽，隊員們進一步認識到了自己在法律法規方面的不足并不斷完善，從而不斷提高執法水平。3、搞好一次非法出版物鑒別培訓：隨著社會的進步、物質生活水平的提高，出版物市場越來越繁榮，非法出版物的類型也是越來越多，盜版的層次、質量也越來越高，我們需要不斷學習才能正確區分非法出版物，從而提高工作效率。去年和今年上半年我隊都請來了市新聞出版署的老師來為隊員們講課：如何區分非法音像制品和如何區分非法出版物。老師的講課使我們對非法出版物的鑒別有了新的認識，走出了原本以為紙張差、印刷差的就是非法出版物的誤區，對出版物市場和非法出版物的理解有了新的提高，并學習到如何在檢查過程中發現線索、提高辦案質量的許多經驗。通過培訓，我們明顯感到在非法出版物的檢查中少走了許多彎路、提高了工作效率。4、搞好一次法律文書制作比賽：今年上半年我隊請來市文化稽查總隊的領導來主持我們的法律文書制作比賽。題目由總隊出，每個隊員都參加了比賽。因為法律文書是我們辦每個案子的重中之重，它直接反映出我們辦的每個案子是否有法可依、辦案的程序是否符合法規條例的規定等等。這就要求我們必須不斷完善執法程序和法律文書的制作，其中最關鍵的是現場檢查筆錄和調查詢問筆錄。為了使每個隊員都意識到執法程序和法律文書的重要性，進一步完善執法程序和法律文書制作，我隊首先認真學習了總隊關于執法程序和法律文書制作的有關要求，開展討論并尋找差距，在此基礎上自己隊里進行法律文書制作模擬比賽，并為此進行了充分的準備。因為準備的過程就是提高的過程，而比賽的目的就是為了提高。法律文書制作完畢后，總隊領導當場批閱并進行講解，使隊員們對自身存在的問題有了更深刻的認識和體會，提高了對法律文書制作的重視程度，使法律文書的制作質量有了質的提高，使隊員的辦案質量有新的突破。三、注重實效，在提高全體人員業務技能上見成效通過開展崗位練兵活動，我們收到了較好的效果，做到了一個進一步熟悉，三個進一步提高：1、進一步熟悉了文化稽查的法律法規。規章制度都是死的，要想真正發揮他們的作用，還得靠人來執行。崗位練兵活動使我們進一步熟悉并掌握了文化稽查的法律法規，從而真正保障了法律法規的貫徹執行，使執法工作有法可依。2、進一步提高了依法稽查的水平。文化稽查隊伍的執法形象某種程度上也代表著一個地區或城市的法制建設和文明程度，依法稽查是對我們最基本也是最嚴格的要求，通過崗位練兵活動，隊員進一步加強了依法稽查的意識，增加了依法稽查的水平。3、進一步提高了非法出版物的鑒別能力。通過崗位練兵活動，現在我們每個隊員都能正確鑒別非法出版物，使有限的稽查隊伍資源得到充分發揮和利用，從而提高了稽查工作質量，增加了工作效率。4、進一步提高了稽查工作的質量。首先在現場檢查中，我們進一步加強了發現問題、把握問題的能力，提高了現場檢查筆錄的質量，為辦案提供了可靠證據；其次在辦案過程中，我們進一步提高了調查詢問的技巧，使調查詢問證據落實，有法可依；最后在法律文書制作方面，我們進一步減少了差錯，規范了法律文書制作程序。文化市場稽查工作要再上新臺階，開創新局面，還需靠提高隊伍素質來推動。所以我們要在隊伍建設上再接再厲，繼續狠抓崗位練兵，不斷加強業務素質，與時俱進，不斷開創文化稽查工作的新局面。

編者按：本論文主要從證券法律責任概述；中國證券法律體系存在的問題；國內外法律對比等進行講述，包括了較高層次的法律法規較少，主要是規章和規則、較高層次的法律法規較少，主要是規章和規則。從現行證券法律法規體系的構成來看、立法過程的市場化和國際化、證券市場投資者所有成本最終都要由投資者承擔等，具體資料請見：

論文關鍵詞：證券法律體系證券法律體系內幕交易行政制裁法律模式

論文摘要：中國證券法律存在許多法律和制度問題，因而是我們的證券市場的發展衍生放多難題，導致了證券市場發展的委摩，因此有效的證券責任實現的前提和保證。我們對比國外及中國香港先進成熟的證券法律體系，主要來自于英國的普通法和衡平法體系，證券市場的運行機制比較健全，并處于法律的嚴密監管之下，相比之下，內地的證券法律體系仍有待完善。

一、證券法律責任概述。目前我國已經形成了由法律、法規和部門規章等構成的數量達三百多種的規范證券市場的法律體系。因此，調整證券法律責任的證券法是廣義上的。證券法律責任是指證券市場行為主體對其違反證券法行為以及違約行為所應承擔的某種不利的法律后果。…證券法律責任是法律責任的一種，因此，它具備法律責任的一般特征，但證券法律責任也有以下獨特的特征。(一)證券法律責任主要是財產責任。無論對行為人進行行政罰款，還是要求其承擔民事賠償責任，其責任必然以財產為主要內容。證券法律責任按照法律性質可以劃分為證券民事責任、證券行政責任和證券刑事責任。按照主體不同可以劃分為證券發行人的法律責任、證券公司的法律責任、證券交易服務機構的法律責任、證券監督管理機構的法律責任、證券交易所于證券登記結算機構的法律責任以及其他主體的法律責任。(二)證券法律責任常常具有職務責任和個人責任并存的特點。證券發行人、證券公司、會計師事務所、律師事務所、資產評估機構、證券交易所以及證券監督管理機構的工作人員在履行職務過程中違反法律規定導致承擔法律責任時，其所在單位要承擔有關賠償等責任，其負責人和直接責任人也要承擔相應的法律后果。(三)證券法律責任是與有價證券相關的一種具有綜合性特點的法律責任，既具有公法責任的性質，也具有私法責任的性質。

二、中國證券法律體系存在的問題。第一，較高層次的法律法規較少，主要是規章和規則。從現行證券法律法規體系的構成來看，全國人大常委會的證券立法雖然有3部，但因為調整范圍較窄，如《證券法》僅調整股票和債券；《投資基金法》僅調整公募基金。國務院的行政法規也不多，證券市場急需的證券法配套法規如《證券違法行為處罰辦法》、證券公司管理條例、上市公司監管條例》等法規一直沒有出臺。現行體系中主要是證監會的部門規章和證券交易所的規則。較高層次的法律法規較少，嚴重影響了證券法律法規的有效實施。第二，實踐中法律規則的作用較大，自律陛規則或合同規則的作用較弱。通常將證券監管體制分為法定型和自律型兩種，但不管哪一種監管體制，都離不開自律。我們將基于公權制定的規則稱為法律規則，基于私權、并通過合同對當事人產生約束力的規則稱為自律性規則或合同規則。在證券法律法規體系中，自律型規則是重要的組成部分。但是，在現行的證券法律法規體系中，證券交易所和證券業協會制定的規則不僅數量相對較少，作用也沒有充分發揮。尤其是，法律規則和合同規則的適用范圍沒有明確的區分，導致合同規則基本上沒有獨立發揮作用的空間。第三，部門規章在立法形式上不夠規范，在內容上存在重疊、交叉甚至沖突。根據2000年3月頒布的立法法的要求，部門規章的制定應當遵循一定的程序，并以中國證監會令的形式實施。中國證監會的其他規范性文件不具有行政規章的法律效力。但立法法》頒布以后，證監會以證監會令形式頒布的規章只有26件，大量的是其他規范性文件，在立法形式上不夠規范。而證監會頒布的數以百計的規范陛文件中，在內容上存在重疊、交叉甚至沖突的現象，需要及時清理，進行廢止或修改。第四，有些證券法律機制的構造不夠合理，甚至會造成實施上的障礙。法律本質上是政策的反映，許多法律問題的討論其實涉及政策問題，但法律機制本身也有一個是否合理的問題。如證券法》規定的股票審核制度。股票發行審核委員會作為證監會內設的獨立機構，它所行使的審核和證監會核準權之間的關系，在法律上是不夠明確的。第五，證券市場本身存在的嚴重不規范現象，影響了證券法律法規的有效實施。如市場結構、股權結構和公司治理結構不夠規范，導致法律法規無法有效實施。如上市公司股權結構中，存在流通股和非流通股的區別，而(《證券法》關于上市公司收購、信息披露、股票交易的規定，沒有根據這種不規范的實際情況制定，這樣，就出現了法律法規在實際執行中的困惑和困難。第六，制度成本過高。健全、明確、透明的法律法規體系固然是證券市場發展的客觀要求，但是，如果法律制度的設計不科學，不僅發揮不了促進市場發展的應有作用，還有可能大大增加市場成本。例如，在制度設計中，動輒要求出具審計報告、法律意見書，就會增加市場成本。這方面的問題比較多。此外，現行法律法規從總體上說還存在審}比．覘定多、監管覘定少的問題。

三、國內外法律對比。中國香港特別行政區證券法律責任由于香港的法律制度長期受英國的影響，因此，以判例為主的普通法成為香港法律的一個特點。香港沒有綜合性的證券法，有關政權的法律主要包括條例、附屬法例、規則及一系列守則，如：《公司條例》、《證券條例》、《證券(內幕交易)條例、保障投資者條例》、《證券(公開權益)條例))、《證券(在交易所上市)規則》。除了以上法律法規之外，還有香港《公司收購及合并守則》、((香港公司購回本身股份守則》和香港<(單位信托及互惠基金守則>>等法律。(一)證券民事責任制度在證券條例、公司條例》、《保障投資者條例》、《證券及期貨條例》、失實陳述條例等中規定違反信息公開義務的民事責任主要是：賠償金支付、撤銷合同、恢復原狀。1990年頒布的《證券(內幕交易)條例對內幕交易所發生的民事責任進行了規定。可分為對公司的責任和對股東或其他人的責任。前者是公司可要求內幕人士歸還通過內幕交易而獲得的利益；后者則是將公司成員的整體利益作考慮。香港證券條例第135條、第136條、第137條規定了市場操縱行為：制造虛假交易、制造虛假市場、不涉及是以擁有權轉變的證券交易、流傳或散播資料、使用使用欺詐或欺騙手段、證券價格的限制。第141條對違反這幾條規定的人做出了民事損害賠償的規定。(二)證券行政責任制度。1、不符合條件上市。在某種證券不滿足理事會規定的上市條件或委員會處于保持有秩序的香港市場的目的而認為有必要的情況下，取消其在香港聯合交易所的上市資格。2、違法經營股票市場。任何人不得在香港聯合交易所之外零星建立或經營股票市場，不得有意協助經營香港聯合交易所之外的股票市場。否則，可被處50萬港元的罰款。3、擅自使用“股票交易所”、“聯合股票交易所”、“聯營交易所”或“聯營股票交易所”等名稱。