稅源管理環節及化解措施

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據世界貨幣基金組織保守估計，近年來我國每年稅收流失的絕對額均在4000億元以上。該組織專家估算我國主要稅種的流失情況：增值稅流失率為44％，所得稅流失率為79％，關稅流失率為56％；我國著名經濟學家劉新利博士用稅收能力指標估算的增值稅征收努力為64.17％，營業稅的征收努力為62.84％。國家稅務總局公布，自*年至*年底，全國稅務稽查部門共立案查處稅收違法案件432萬件，查補收入1665億元，*年全國各級稅務稽查機構查補稅款367億元。上述列舉不同層面地反映了現階段我國稅收流失的存在和嚴重性。也使我們更加深刻領會國家稅務總局將“強化科學管理”作為新時期稅收工作的主題之一的內在用意。我們認為：我國稅收流失與稅源管理關系重大；只有把握住稅源，控制稅源流失，才能控制稅收流失，才能保證稅收足額入庫。本文試圖結合稅收的基本原理，沿著稅收征管流程從實踐出發，對當前稅源管理的薄弱環節做粗淺剖析，提出化解拙見，期盼同仁賜教。

一、稅源管理概述

現代漢語詞典解釋：“源”指水流起頭的地方或來源，如源頭、源泉等。據此理解“稅源”即稅收的“源頭、源泉”，是指稅收的最終來源或者說稅收負擔的最終歸宿。我們認為稅源管理是稅務機關依據法律法規，通過對“應納稅行為”及國家稅收的來源要素（包括納稅人、課稅對象、課稅環節和稅基等）進行調查、分析、評估，并實施監控、把握發展趨勢的動態過程。稅源管理既要把握和分析已經實現并入庫的稅收規模、結構和規律，又要把握和分析已經實現但未入庫的稅收狀況，通過對現狀的分析，找出存在問題和原因，研究對策和建議，并積極探索稅收變動規律，把握后期稅收發展趨勢。從內涵上講，稅源管理是對形成稅收的稅基的調查、了解、分析、掌握的過程，具體講就是對應征稅收的監控過程。它的主要任務和主要內容應包括：一是掌握納稅戶戶數、分布和基本情況，努力實現“零漏戶”管理。二是了解和把握當期納稅人的生產經營狀況、銷售狀況，包括納稅人生產經營的物流和資金流狀況。三是了解和把握納稅人的財務核算情況和納稅申報情況。四是了解和把握納稅人的稅收潛力和納稅能力，并對同一行業不同納稅人進行稅收統計分析和稅負評估。五是對各類納稅人的納稅真實程度進行分析和信譽等級評估等。從外延來看，稅源管理應涵蓋從掌握稅基的各種制度、指標、流程到服務征管、稽查等稅收工作的全過程。

二、當前稅源管理的薄弱環節

1、稅務登記方面（1）稅務登記證的漏辦、逾期登記和逾期變更現象普遍存在。據《中國稅務年鑒》、《中國工商年鑒》2003年全國“國稅局登記戶數1296.35萬戶，地稅局登記戶數1664.7萬戶”。同期工商登記總戶數則為3088.7萬戶；即使考慮交叉或重疊等原因，全國仍有127.65萬戶漏辦稅務登記證。2006年1月18日國務院信息化工作辦公室、國家稅務總局、國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局四部門聯系會上國家稅務總局副局長許善達明確指出，“由于工商、稅務等機關各自辦理登記發證工作中的信息共享度低，目前仍有相當一部分從事生產經營、負有納稅義務的單位和個人游離于稅務部門的監管之外，逃避國家稅收”。2006年全國工商登記的總戶數和稅務登記的總戶數來看，把不可比因素剔除，兩者的差距還在20%以上。由于稅務登記覆蓋不到所有的納稅人。漏管戶或逾期登記的存在，一定程度上造成了稅源管理的失控。另外，逾期變更稅務登記證會使稅務管理機關缺乏前哨信息。影響較大的如現行稅制中的商業和工業企業的小規模納稅人的適用征收率不同，企業的經營由商業轉為工業或由工業轉為商業時，稅負就相應變化，稅務登記證不及時變更，稅務機關就不能及時掌握稅源的變化。（2）違反稅務登記管理行為的處罰條例缺乏可操作性。根據《稅收征管法》第三十七條第一款規定，對納稅人不按照規定的期限申報辦理稅務登記、變更登記或者注銷登記的行為，“由稅務機關責令限期改正，逾期不改正的，可以處以二千元以下的罰款，情節嚴重的，處以二千元以上一萬元以下的罰款”。但在日常工作中，由于缺乏工商部門反饋的資料和難以對企業發出“責令限期改正”的通知，當處罰以上違章行為時，往往被“責令限期改正”的規定“噎”住。稅務部門對此違章行為往往只能不了了之。

2、納稅申報方面（1）應申報而未申報、超過納稅期限申報、進行虛假申報、申報不全，填寫不規范，少申報稅費的種類現象凸顯。申報方式的多元化，一些網上申報的納稅人向稅務機關報送的申報材料，一稅一表，稅種多，報表就多，單是增值稅申報表就達5份之多，企業所得稅申報表更是一個主表9個附表，填寫起來十分繁瑣，在錄入時不認真或操作技術生疏，造成申報數據錯誤，直接影響稅務機關對宏觀稅源的分析和把握。（2）郵寄申報以郵局的掛號收條為準，納稅人信封里放了幾張報表也說不清楚。法律責任難界定。（3）現行的稅收法規對納稅申報期限的規定：增值稅、營業稅、消費稅、個人所得稅、城建稅、教育費附加除按次進行臨時申報納稅外，具體納稅期限核定以一個月為一納稅期的，自期滿之日起10日內申報納稅；個人所得稅雖然個人所得稅法規定自期滿之日起7日內申報納稅，但也是在次月10日內一并申報納稅；企業所得稅按年計算，分季預繳，納稅在季度終了后15日內，向其所在地主管稅務機關進行預繳申報。相對比較雜亂無章。

3、納稅評估方面（1）納稅評估指標存在一定局限性。現行的納稅評估指標體系所確定的行業預警值，實際上是企業真實納稅標準的一種假設?，F在的評估是將評估指標的測算結果直接與行業正常值進行比較，如果該企業被測算的指標處于正常值的合理變動幅度內，就被認為已真實申報。實際上，評估對象的規模大小、企業產品類別多少等因素都對“行業峰值”有較大影響，企業還經常受到所處環境、面臨風險、資金流向等諸多因素的影響，單憑評估指標測算和評價很難合理確定申報的合法性和真實性。納稅評估指標體系的局限性，制約著納稅評估工作的效果和方向。（2）納稅評估與征收、稽查各環節不夠順暢。我們認為納稅評估是介于征收與稽查間的“濾網”，能夠解決一般性稅收違規問題，緩解稽查壓力，增強選案準確性，有利于充分發揮稽查的“重點打擊”作用。目前，評估工作還處在探索階段，納稅評估操作程序有待進一步完善，在與征收、稽查等環節的聯系過程中，尚需積極的協調配合。（3）評估分析方法落后，方式單一，影響了評估質量。目前納稅評估基本上都是采取手工操作，而納稅評估常常需要對納稅人不同時期、不同申報信息進行比對，需要進行大量的指標測算及數據比對分析，以便發現異常情況和疑點，工作量大，計算復雜，稍有不慎就會出現誤差，從而影響納稅評估的準確率。此外，納稅評估工作基本上都是采取與企業財務負責人約談的方式來舉證，評估人員就審核分析發現的疑點問題通過約談來核查，這樣很容易被表面現象和某種似乎合理的理由蒙蔽，比如企業會以“資金短缺，生產不正常，銷售少”等各種理由搪塞過去，不能對納稅人評深評透，從而影響納稅評估對稅源把握的有效性。

4、稅務稽查方面（1）目前增值稅稅務稽查中，鑒別納稅人取得專用發票是否真假、是否虛開，已成為稅務稽查工作的一大內容。如何去取得準確無誤的書面證據來證明我們的懷疑是正確的?，F在的常規做法是，請有關發票鑒定機關進行鑒別并出具書證或通過發票交叉稽核、網上協查來加以認定。但事實各地發出的增值稅專用發票交叉稽核單,大量石沉大海。即使收到回復，上面也只是籠統地寫上一句話“查無此單位”或是“該票非我局發售”等。稅源流向難確定，打擊難。（2）對征收機關的過錯追究難。目前我們所發現的一些偷稅行為，納稅人固然負有不可推卸的主要責任，但征收機關在日常管理上也是有一定的責任的。如某機械廠將稅法規定應按17%的某農機類產品按13%的稅率進行納稅申報達數年之久，稅務機關曾做出限期糾正的決定，僅因未能以書面形式通知納稅人，致使納稅人遲遲不愿改正。這種因稅務機關自身及稅務人員的工作失誤所造成的納稅人少繳稅款，按《稅收征管法》的規定在3年之內可以要求納稅人補繳稅款。然而稅務稽查機關對這樣的問題在做出具體稅務行政處理時往往不敢下手。一是有礙征管分局的“面子”；二是征管分局的意見與稽查機關的意見相左；三是征收機關的意見被納稅人獲知后對稽查機關的意見持強硬態度；四是有資格最終做出處理決定的部門舉棋不定。這樣會造成稅源量的“縮水”。（3）注重納稅大戶，忽視繳稅小戶。注重具名來信，忽視匿名舉報。這樣會造成稅源面的“縮水”。（4）查補執行入庫難。目前的實際情況，不僅大、要案的稅款入庫極為困難，而且一些查補金額并不大的納稅人，在收到稅務處理決定書后，采取“失蹤”、“關閉注銷”的方法，逃、拒履行繳稅義務。稅款的入庫也非常吃力。盡管有稅收保全措施、稅收強制執行措施但在實際運用中手續繁雜操作乏力。即使申請人民法院強制執行其效果也不理想。

5、稅務行政處罰方面（1）地方政府擅自制定稅收政策，越權減免稅收稅務行政處罰難。從近幾年全國統一開展稅收執法檢查統計，各地查出地方黨政部門制定的與國家稅法不符的違規文件分別為：1996年514份，1997年466份，1998年1048份，1999年694份，總體上呈上升趨勢。每年截流稅源數千億。另外“費擠稅”現象令人憂慮。據不完全統計，至1997年底全國性的行政事業性收費項目344項，全國各類的基金有421項，收入達3000億元左右。由于稅費不分、政務腐敗等問題，名目繁多的收費項目日益侵蝕稅基，造成了稅源“變種”。嚴重損害了稅法的權威性。稅務行政處罰對地方政府幾乎不起作用。（2）稅務行政執法自由裁量權濫用，容易寄生收人情稅、罰人情款。國家稅務總局根據《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》對稅務違法案件處罰標準作了一定程度的細化，同時也給予稅務執法人員在實施行政處罰時一定的自由裁量權。此舉在一定程度上實現了對基層稅務機關執法本身的規范和監督。但事實上稅務行政執法自由裁量權的濫用屢見不鮮。收人情稅、罰人情款等腐敗問題也十分凸顯。造成了稅源的法外游離。

三、化解措施

1、嚴格稅務登記管理（1）密切與工商、國稅、民政、衛生、技術監督等部門通力合作，建立信息資源共享。在對納稅人監管流程梳理的基礎上，通過交流與傳遞納稅人登記注冊、年檢、納稅、組織機構代碼等信息，提高稅務登記內容的錄入質量，切實把好稅收管理的源頭入口。（2）要加大戶籍巡查力度。對已在征管軟件中存在的一些找不到人、查無實體、無限期待經營、一個實體多個營業執照多個稅務登記證的戶頭要加大清理力度，收回稅務登記證，責令辦理注銷手續，同時將相關情況向工商行政管理機關通報。要特別做好對法定代表人（負責人）身份和資格的確認，杜絕名不符實情形的發生。征管系統應開通變更法定代表人調查維護工作流，確認無問題后方可變更發證。

2、強化納稅申報（1）采取多種形式，通過各種渠道，向納稅人、扣繳義務人進行納稅申報宣傳，使納稅申報法律、法規和規章力爭人人皆知。對不進行申報、不按期申報、不報送納稅申報資料和編造虛計稅依據的納稅人或扣繳義務人，根據稅法賦予的權力，堅決依法處罰，并通過新聞媒體曝光，達到懲一儆百，營造誠信納稅、依法治稅的良好社會氛圍。（2）加大申報管理工作的考核力度。要明確受理納稅申報工作人員的崗位職責，明確工作要求。考核過程中要通過征管信息系統產生申報戶、未申報戶、非正常戶、失蹤戶等分類報表抽取納稅人的申報資料，審查申報的及時性、完整性、準確性；要認真檢查逾期未申報戶的處理情況，申報資料的整理、匯總、歸檔及分析利用情況等，通過嚴格的考核促進申報管理工作質量的提高。

3、深化納稅評估（1）建議在《納稅評估管理辦法（試行）》的基礎上制定《納稅評估工作操作規程》，對納稅評估的概念、評估的范圍、內容、崗位職責、執法方式、工作規程、評估程序、責任追究以及納稅評估分析方法、評估文書資料等予以明確與統一；將納稅評估作為稅源監控的重要內容納入《征管法》或《征管法實施細則》之中，使評估工作有章可循，有法可依。（2）加快研發納稅評估的專業應用軟件，充實軟件的評估分析內容，提升納稅評估的智能化程度，并與金稅工程、稅收征管軟件等稅收管理軟件緊密結合，建立預警機制，提高納稅評估準確性，（3）要高度重視約談、舉證工作。約談、舉證是納稅評估工作中認定處理階段的重要環節。評估人員應在查閱企業報送的財務報表、納稅申報表等申報資料以及向稅務機關其他崗位了解情況，全面掌握企業生產經營情況、財務核算狀況、日常納稅情況、發票管理及稅款交納情況的基礎上，做好約談前的各項準備工作，并擬好約談提綱。只有掌握納稅人的基本情況和概貌，才能把握約談的主動權。但在實際工作中，僅憑評估人員提出的疑點就想通過約談來解決問題，顯然不可能。企業解釋“市場不好，虧本經營”等各種理由很容易搪塞過去。約談除了需要納稅人配合、主動承認問題外，評估約談人員的詢問方法、技巧很有講究。有不少問題要從生產工序、出入庫手續記錄、庫存變化、銷售數量差異、成本核算漏洞、毛利水平與應納稅金配比、預收應付賬款的來龍去脈等各方面提問，并對應答理由是否真實合理進行即時分析反應，提出不同看法，巧妙利用談話中的矛盾之處，找出疑點深入挖掘不放，才不會被表面現象和某種似乎合理的理由蒙蔽。

4、完善稅務稽查（1）強化稽查剛性，完善稅務司法。稅務稽查剛性缺乏和稅務司法體系的不完善，越來越成為稅務稽查實踐的突出問題。制約著稅務稽查執法的深度和廣度，使一些嚴重的稅務違章案件得不到徹底查處。因此，建議立法上賦予稅務機關在稅務檢查中對經營者的住所或有關地方進行搜查權。這樣可以有效地遏制納稅人利用兩套帳或帳外經營進行偷稅的行為。在立法上對稅務機關賦予必要的拘留權和起訴權，可對嚴重的偷騙稅犯罪活動，從廣度和深度上進行徹底查處和打擊。（2）要按《稅務稽查工作規程》等有關法規結合當地稅務稽查辦案的實際情況，對稅務稽查運作制定切實可行的稅務稽查工作制度，規范稅務稽查執法權限和程序，嚴格執行調查取證與處罰分開，聽證、罰款與收繳相分離，選案、檢查、審理、執行相分離。堅決杜絕以補代罰、以罰代刑等情況的發生。

5、規范稅務行政處罰（1）要建立典型案例的宣傳，公開細化稅務行政處罰標準。加強執法監督，建立制約機制。要做到對號準、把關嚴。（2）現行稅收征管規程中關于稅務行政處罰程序需要進一步完善。根據《行政處罰法》第二十條規定行政處罰由縣以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄，《稅收征管法》第七十四條規定“本法規定的行政處罰，罰款額在二千元以下的可以由稅務所決定?！币虼似叻N稅務行政處罰措施中停止出口退稅權、沒收違法所得、收繳發票或者停止發售發票、提請吊銷營業執照、通知出境管理機關阻止出境應當由縣級稅務機關做出。然而在《稅收征管規程》中，對警告和罰款外的稅務行政處罰規定得不具體，在基層稅務機關執行中很不規范。急需完善現存的稅收征管規程中稅務行政處罰程序，當相對人違反稅收管理秩序，需要給予稅務行政處罰時，除警告和罰款外，稅務機關應當按照行政處罰一般程序處理，例如對欠繳稅款的出境前，需要阻止出境的，主管稅務機關應當將欠繳稅款情況及催繳文書報縣級稅務機關審理，縣級稅務機關將欠稅情況及文書審理后向當事人下達《稅務行政處罰告知書》，然后在當事人陳述申辯后制作阻止出境的《稅務行政處罰決定書》交當事人，并制作《阻出境通知書》附《稅務行政處罰決定書》交進出境管理機關執行，當事人在收到稅務行政處罰決定書后不服的，可以對稅務機關的處罰決定申請復議或提請行政訴訟。因此，對除警告、罰款外的稅務行政處罰程序需要的稅務文書應當盡早制定，以便于稅務管理程序的規范化、合理化。

6、切實提高干部執業素質稅源控管能力的提高，關鍵在于稅務干部素質的提高。建立穩定性、連續性、全員性的學習制度。開展“以考促學、以賽促訓”活動。加強考核，落實激勵機制。抓好崗位技能的培訓，開闊崗位人員的工作思路，提高稅源控管的整體水平。加強稅收政策法規、征收管理、財務會計、稽查審計、信息化運用等知識和技能的學習。特別是要著重提高稅收管理員在內的稅源管理一線人員的綜合素質。開展稅源管理經驗交流、納稅評估案例分析，切實提高征管一線各個崗位工作人員的稅源管理能力和水平。