轉移深化分稅制改革

導語：轉移深化分稅制改革一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

*年開始實行的分稅制改革，經過10年的發展，顯示出仍然存在著一些問題，最突出的就是導致了基層財政困難和地區間差距的日益擴大。其中轉移支付制度的薄弱和不規范則是導致地區間差距拉大的因素之一。目前改革的任務，除了緩解基層政府的收支矛盾外，更為重要的是構建一個具有自律機制的能有效運行的基層財政體制

。

分稅制導致的問題之一：基層政府財政陷入困境

1.分稅制使基層政府財源縮減，只能把籌資目光集中于農業

分稅制改革中一項重要的制度變革，就是把一些原來由地方財政支配的收入劃歸中央政府所有，從而改變了地方財政收入的來源結構。在這一制度安排下，基層政府為了自身收入的穩定，就把籌集收入的關注點由*年以前的偏向工業，部分地轉向了農業。這種行為的改變具有一定的積極意義，特別是可以減少當時地方政府爭投資、忙于上短線項目的短期化扭曲行為。

但是，規范的農業各稅數量是有限的，規范的轉移支付制度尚未健全，因此難以提供基層政府正常運轉所需要的資金。特別是處于財政級次最低層的鄉鎮財政，在巨大的支出壓力下，為了彌補財政收支缺口，不得不在制度外采取非規范的籌資行為，形成了“費大于稅”的局面。

繼之而來的農村稅費改革，堵住了基層政府的亂收費渠道。農村稅費改革的宗旨是對基層政府的收入來源，以及征集方式進行規范，同時降低農民負擔。

取消農業稅政策的出臺，意味著因農村稅費改革已經大大降低了的基層政府收入來源的進一步枯竭，使鄉鎮政府機關的運作只能依靠上級的轉移支付。特別是對于以農業為主的地區，取消農業稅對基層財政的影響很大。在一些以農業為主的區縣，國、地稅收入所占比重很低，農業稅占到當地財政收入的1/3以上，有些縣甚至高達70%-80%。調查顯示，中西部貧困地區，一些鎮的地稅和國稅收入占其財政總收入的比重只有5.5%。

2.其它導致基層政府財政陷入困境的體制因素

（1）過多的財政層次導致處于分稅體制末端的基層財政收入來源有限。現行《預算法》含有一級政府一級財政的規定。*年分稅制改革，基本確立了中央和各省之間分稅財政體制的基本框架，也決定了各省對下進行財力分配的資金總量。在中央與省，省與地市，地市與縣，縣與鄉鎮的財政關系中，基本是財力集中在上一級政府，支出放在下一級政府，這樣的安排是符合公共財政理論的成本效益原則的。但是，過多的政府級次帶來的中央與地方政府之間財政關系的復雜，導致了基層財政收入來源的不穩定。一方面導致基層政府缺乏自有的主體稅種，另一方面給轉移支付、特別是省以下的轉移支付帶來困難。

*年的分稅改革，允許省以下的財政體制隨地區不同而存在差異，因此許多地區的基層財政體制是過去的財政包干制和現行的分稅制的結合。省以下，特別是縣鄉兩級處于政府級次的末端，轉移支付鏈條過長，在經過了多級次財政的缺少透明度的轉移后，盡管有專項撥款，到政府級次末端已所剩無幾。

（2）基層政府職能轉換導致政府資金缺口加大。在財力集中的同時，按照公共財政框架的要求，基層政府職能逐步調整，縣鄉財政支出更多地集中在提供教育和行政事業費、基礎設施建設等地方性公共物品開支部分。另外，省以下地方政府還要承擔額外職責，如工資調整須由地方負擔的部分等。職能范圍的擴大加劇了基層政府的收支矛盾。

（3）機構臃腫、冗員過多也是鄉鎮財政緊張的重要原因。雖然有關法律規定作為農村基層政府的鄉鎮政府，其機構不要求與上級政府的部門進行對口設置，但對鄉鎮政府機構設置的審批程序沒有嚴格規定，造成機構設置隨意性大，機構和人員不斷膨脹。據國家統計局對1030個小城鎮的調查，每個鎮的機構一般都在30-40個，其中鎮屬機構的干部人數平均為158名，上級政府派出機構的干部人數為290名，每40個農民就養一個鄉鎮干部。減免農業稅將會使農民負擔有所減輕，但如果不能盡快解決基層政府的收入來源，政府機構維持不下去，農民負擔還會反彈。

分稅制導致的問題之二：區域間不平等

地區差距的存在，導致基層政府收入來源的不平等；在轉移支付制度不規范的條件下，基層政府收入的不平等反過來又加劇了地區間的差距。基層政府收入不平等帶來的重要危害之一，是導致了教育、公共衛生、基礎設施等公共產品供給的不平等。資料表明，東、中、西部地區政府在義務教育投入水平上存在嚴重差距，同時各省內的教育投入也存在不均衡。另有資料表明，中國的健康不平等也是地域性的，富裕省份的平均健康結果更好。

1.轉移支付制度存在的問題

分稅制實施以來，中央財政已經具備充裕的財政自給能力，征收的收入除了滿足本級支出外，有相當一部分可以用于對地方政府實施轉移支付。雖然中央財政具備了向地方財政實施大規模轉移支付的財力基礎，但直至目前為止，轉移支付仍存在很多問題：

（1）均等化轉移支付的總量仍然偏小。1995年實施的過渡期轉移支付首次引入了因素分析法，利用公式計算中央對各省級政府的轉移支付額度，但絕對數量十分有限。1995-1999年分別只占當年中央補助地方支出總額（財政口徑，下同）的0.82%、1.27%、1.76%、1.81%和1.83%。2000年一般性轉移支付額61.65億元，加上民族政策優惠轉移支付額23.8億元，占全部中央財政對地方財政補助支出的1.83%。

省級、地市級財政對縣鄉財政的轉移支付力度明顯不足。據統計，全國縣鄉級財政供養人員占地方財政供養人員總數的約70%，但縣鄉財力卻僅占全國地方財力的40%。不少縣鄉拖欠工資問題，不僅與其機構冗員有關，也是縣鄉財政困難的真實反映。

（2）轉移支付結構不盡合理，專項轉移支付比重較大。雖然根據國際經驗，專項轉移支付對于實施中央政府特定政策目標、發揮中央財政宏觀調控作用、引導地方合理配置資源、推動地方經濟發展等方面，具有使用方向明確、見效快、便于監督等特點。但是，在中央和地方政府事權劃分尚不明晰的情況下，影響了專項轉移支付應有功能的充分發揮，并帶來一系列的問題：一是在地方財力有限的情況下，一些困難地區存在專款被擠占挪用的現象；二是要求地方政府安排配套資金，加重了地方財政負擔。三是專項轉移支付的立項審批不規范，也缺乏對資金使用的監督手段。

2.稅收政策和稅收制度對地區差異的影響

（1）區域稅收優惠政策。改革以來業已出臺的一些地區稅收優惠政策，導致企業尋求逃避稅收的保護傘，投資向有優惠政策的地區轉移，形成了各地區間、各級政府間橫向和縱向的稅收競爭。地方政府一方面積極游說中央政府出臺有利于本地區的稅收優惠政策，另一方面也積極運用業已出臺的稅收優惠政策吸引稅收資源，不僅減少了總體的稅收收入，也導致了地區間差距的拉大。事實證明，區域稅收優惠政策對地區差距拉大的作用是明顯的。

（2）稅法的漏洞。現行稅法存在漏洞和相互矛盾之處，在實際工作中出現責任不清的問題，造成不同地區的稅務機關在征管方面爭搶稅源。如征收地問題，稅收實體法中的營業稅、企業所得稅、增值稅和消費稅的規定各執一詞，各地的稅務機構從自身利益出發做出征管決定，經常出現爭奪稅源現象。

（3）改革措施對地方稅收收入的侵蝕。一些改革措施，如支持下崗職工再就業的優惠政策、啟動房地產市場的優惠政策、支持技術創新和技術改造的優惠政策等，都會涉及營業稅、個人所得稅、企業所得稅等與地方收入密切相關的稅種，影響基層財政收入。

深化分稅制改革的對策建議

1.減少財政級次，解決基層財政困境

一般認為，基層財政體制改革應該在政府體制改革的基礎上進行。但事實上，基層財政體制的改革，也可以為未來的簡化政府級次的政體改革提供有力的前提條件和改革經驗。*年的分稅財政體制改革，已經為建立規范的分級財政體制奠定了基礎，目前的任務是構建一個可以有效運行，并具有自律機制的基層財政體制，而不僅僅只是為了緩解當前的收支矛盾。

三級政府體制在國際上較為通行。不僅聯邦制國家的政府體制是三級，單一制國家中也不是單純的兩級政府。中國目前政府體制下的分稅財政體制，要求每級政府都有自己的稅種和穩定的稅收收入是不可能的，從中央政府下撥的轉移支付資金到達基層政府時的數量也已經極為有限，現行預算法又不允許地方政府發債，這些因素導致了基層政府獲取穩定財政收入的困難。一些省份針對財政級次問題進行了若干試點性改革。

（1）鄉財縣管：安徽省的經驗。始建于上世紀80年代的鄉財政一直不甚完備，各地的情況也有不同。從目前的收入情況看，進行了農村稅費改革，以及取消農業各稅的改革后，鄉鎮一級已經沒有了自己的收入來源。從支出的角度看，原來鄉鎮支出一半以上的教師工資，已經由縣級政府統一發放，公共衛生等其他支出的改革，也在進行中。從其它經濟管理系統看，金融、工商的基層己經按照經濟區域設置，而不再按行政區劃。因此，鄉鎮一級的財政工作實際上已經減少了很多。由縣財政代管鄉級財政是可行的。

安徽省是最早實行農村稅費改革的省份，在兩年前又開始推行鄉鎮財政由縣級財政代管，并建立了一套較為行之有效的規章。在進行鄉財縣管之前，進行了并鎮改革，減少了鄉鎮數量。但不可否認的是，鄉鎮政府的職能仍然是存在的，特別是在一些交通和通訊設施較差的山區。

（2）省直管市、縣財政的思路。地區一級政府原先曾規定為省級的派出機構，近年一些省份的地市合并后，有很多市級政府是由地區行署轉化而來的，可以取消。然后，地級市、縣級市、縣等，作為同級單位，都由省級財政直接管理。

在浙江、安徽等地，省和縣之間的體制聯系較多，市是一種過渡的形式。浙江市和縣的財政都和省財政對話，即在財政體制上，市與縣實際是“平級”的地位。但在省份，如吉林省，則各級次的依次管理仍然很強。

在目前市縣行政不同級的情況下，可以先實行財政同級的改革。

（3）三級財政體制的設想。中間層次的政府，是聯系中央政府與基層政府之間的必要橋梁，特別是對于大國更是如此。但中間層次的政府級次太多必然增加交易費用，降低效率。如果能把財政體制縮減到三級，對于解決基層財政問題可能是一個相對簡單的體制框架。當然，為了切實解決基層財政問題，還需要繼續改革轉移支付制度。可以先考慮實行鄉財縣管的財政體制，然后推開市縣財政同級的改革。

與此同時，分級財政體制中的基層政府具有了解當地居民公共產品和公共服務需求的信息優勢，出于政府資金使用效率的考慮，凡是一級政府可以有效提供、有效管理的公共產品及服務，應賦予該級政府相應的職能，逐步完善多級財政體制。

2.構建地方稅體系

地方政府存在的基本經濟理由，是由于它能夠有效率地提供滿足本轄區居民需要的公共服務。設置地方稅的意義即在于使地方政府能夠具有一部分較為穩定的收入以便提供這種公共服務。因此，在分稅財政體制中，地方政府穩定的稅收能力是應該首要解決的問題。

第一，目前地方政府主要稅收來源是營業稅和企業所得稅。但一般說來，間接稅不宜作為地方稅收的穩定收入來源。特別是一旦進行增值稅擴大范圍的改革，會大大縮小營業稅的稅基。企業所得稅因其不穩定性，作為地方主體稅種也有缺陷。雖然個人所得稅由地方政府管理成本較低，但出于稅制公平的考慮，其主要部分應放在中央政府，地方政府只作分率的加成征收，這是世界各國的慣例。

第二，財產稅（或稱不動產稅）是最適宜成為基層政府地方稅的稅種。一是因為財產稅的非流動性，使其可以成為地方政府的穩定的收入來源，并且隨著地方基礎設施建設的發展，這一稅基會越來越大。二是因為財產稅是一種受益稅，財產所有者（或使用者）是當地公共服務的受益者，因而較易推廣。目前中國有關財產方面的稅收，只占稅收總量的不足5%，還有很大的發展空間。資源稅基于同樣原因，也是地方政府較為穩定的收入來源。

第三，關于分稅財政體制中的共享稅，應該采用國際通行的稅基分享、分率計征的辦法，即中央政府統一確定稅基，不同層次政府分率計征。這種辦法可以使中央和地方收入都能隨經濟發展而自動穩定增長，使各級政府財政收入具有一定的可預見性。

第四，地方政府的非稅收入也要逐步規范化。一是取消地方政府和事業單位的預算外資金，將其納入征稅范圍，接受本級人民代表大會審議、批準和監督。二是對地方政府提供的公共服務進行正確定價，合理收取使用者付費，彌補其投資成本，作為正稅的必要補充。

3.稅權的適當下放

地方政府一定的稅收立法權是實現地方公共服務自主權的保障。稅收管轄的分權，包括稅收的立法、執法、司法權在不同級次立法機構間的配置，特別是稅收立法權在中央和地方立法機構之間的合理劃分，不僅有利于稅收法制化建設，也有利于分稅制財政體制的進一步完善。中國稅收立法權的劃分，應以中央立法為主，省級立法為輔，建立兩級立法相輔相成的立法格局。地方稅的稅收立法權可按不同稅種分別處理。

值得指出的是，適當下放稅收立法權限，需要有其他方面改革的配合，例如減少財政級次，實行中央、省、市縣三級財政體制；同時進行不同級次政府事權的改革和界定等。

4.轉移支付制度的進一步完善

首先，轉移支付制度進一步改革的設計原則，是在收入劃分適度集權，政府支出適度分權的前提下，建立促進地區公平的轉移支付制度，考慮公共服務均等化，逐步調整既得利益，實現地區間財力水平相對均衡。多級政府財政體制中的轉移支付，主要是為了平衡地區間的財政能力，并對存在有跨區溢出效應的地區財政支出（如環保和教育）做出補償。同時，要配合進行預算管理的法治化、透明化合公開化，以及外部環境的改善。

其次，作為大國，在中央政府對地方政府的轉移支付制度完善的同時，也應注重省對以下政府的轉移政府制度的完善，逐步縮小轄區內地區間財力差距，才能確保全國地區間差距的本質縮小。

第三，簡化轉移支付的方式，體現效率優先、兼顧公平的原則，力爭使轉移支付的社會收益大于政府間資金上劃下撥的成本。

最后，調整現行轉移支付的結構，加大均等化轉移支付的數量，完善計算公式，增大其縮小地區間差距的作用力度。同時控制專項轉移支付的規模，通過建立嚴格的項目準入機制，減少項目設立的隨意性和盲目性。并加強監管，提高專項轉移支付資金的使用效率。

分稅制的確立和改進

從制度層面看，*年開始的分稅財政體制改革使中央財政收入占全國財政收入的比重大幅度提高，對中國的多級財政體制的建設也產生了正面影響。

但是10年來，實行分稅財政體制后的基層財政逐步陷入財政困境：劃分稅種后基層政府收入結構改變——基層政府更為依賴自有的農業稅收——規范的農業各稅數量不足，且轉移支付制度不規范——基層政府不得已采取非規范的籌資行為——解決農民負擔的稅費改革堵住了基層政府的亂收費渠道——取消農業稅后基層政府收入來源更少。

1.分稅財政體制的開始

*年開始實行的分稅財政體制，其主要內容是將94稅改后的18個稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，同時分設中央和地方兩套稅務機構分別征管。此外，關稅是中央收入，而農業各稅屬于地方。這項改革的直接結果是，中央財政收入占全部財政收入的比重，從1993年的22%上升到1995年的52.2%，2002年54.93%，*年為57.47%。從地方政府的不同級次看，省、市級政府也在不斷加大財政資金的集中力度，省級政府資金占地方各級總資金的比重，從*年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高2個百分點。

2.轉移支付制度的逐步建立

在劃分稅種的同時，實行了中央對地方的兩稅（指增值稅和消費稅）稅收返還政策。這一政策在當時也被列為轉移支付的內容之一，但其實稅收返還只是一種激勵地方稅收努力的政策。*年開始著手建立中央對省級政府的轉移支付制度，并在其后的幾年間逐步建立起包括公式化的“過渡期轉移支付”、專項撥款等5種轉移支付手段。

截至*底，按財政口徑計算的轉移支付制度包括中央對地方轉移支付、稅收返還和體制補助三大部分。

3.省以下的轉移支付制度各不相同

在*年中央和省級政府實行分稅財政體制改革、以及1995年開始構建中央對地方政府的財政轉移支付制度后，賦予了省級政府自行確定其省以下財政體制形式的權力。因此，目前在不同省區的省以下財政體制不是統一的。

4.所得稅分享政策

*年改革后的企業所得稅，仍按其行政隸屬關系在國、地稅局之間分別征收，不是真正意義上的中央和地方共享稅種。為此，2002年開始實行“所得稅共享”辦法，企業所得稅（除了少數行業或企業外）和個人所得稅均實行中央與地方按比例分享。這項改革重新調整了中央與地方的分稅關系，調整后中央政府多集中的資金全部用于西部發展。