地方性法規(guī)質(zhì)量評估制度之實(shí)證分析

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“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量”是黨的十六大和全國人大常委會對立法工作提出的總體要求。近年來，地方探索多種有效方式和途徑以提高地方立法質(zhì)量。地方性法規(guī)質(zhì)量評估制度就是其中之一。

一、地方性法規(guī)質(zhì)量評估制度之實(shí)證信息[1]

山東2000年以來，省人大常委會將“立法回頭看”列為工作要點(diǎn)，由法制委員會具體實(shí)施。先后對本省《私營企業(yè)和個體工商戶權(quán)益保護(hù)條例》《產(chǎn)品質(zhì)量法實(shí)施辦法》《法律援助條例》《就業(yè)促進(jìn)條例》進(jìn)行了立法回頭看?；仡^看的重點(diǎn)，是看法規(guī)設(shè)定的權(quán)力和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)是否合理，賦予行政部門權(quán)力的同時有沒有對其加以限制，規(guī)定的公民的權(quán)利有沒有切實(shí)得到保障，以及這些規(guī)定執(zhí)行的情況。

甘肅2004年初開展“跟蹤問效”。開展立法后的跟蹤問效，是通過對法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行系統(tǒng)分析，綜合評價，及時發(fā)現(xiàn)立法中存在的問題和不足，從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。先后對本省《麥積山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》和《農(nóng)機(jī)管理?xiàng)l例》進(jìn)行了跟蹤調(diào)研。

云南2004年開展“立法回頭看”。先后對本省《郵政條例》《廣播電視管理?xiàng)l例》《農(nóng)村土地承包條例》開展了以轉(zhuǎn)換立法工作的視角為切入點(diǎn)、以“透過實(shí)踐看得失”為主題的立法回頭看?；仡^看的重點(diǎn)：一是法規(guī)實(shí)施后取得的成效；二是法規(guī)實(shí)施中存在的問題及改進(jìn)建議；三是法規(guī)是否與上位法相抵觸；四是法規(guī)的有關(guān)規(guī)定是否符合實(shí)際、具有針對性和可操作性。具體工作由法制委員會牽頭，吸收人大有關(guān)委員會、政府有關(guān)部門共同參與。

上海2005年開展立法后評估工作，選擇本市《歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》作為評估對象。評估重點(diǎn)：一是法規(guī)實(shí)施的績效，包括保護(hù)情況和法規(guī)所取得的社會、經(jīng)濟(jì)效益；二是法規(guī)中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)和程序規(guī)定是否需要進(jìn)一步完善。具體工作由法制委員會和法工委牽頭組織，市人大有關(guān)專門委員會、市政府有關(guān)部門和有關(guān)的區(qū)人大常委會共同參加。

重慶2004年開展“立法工作回頭看”，成立地方性法規(guī)評估課題研究組。先后對本市《林業(yè)行政處罰條例》《職業(yè)介紹管理?xiàng)l例》《人才市場管理?xiàng)l例》《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》等進(jìn)行了研究。

北京2004年開展法規(guī)質(zhì)量評估機(jī)制的課題研究，2005年選定《北京市實(shí)施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》和《城市規(guī)劃條例》作為評估對象。具體工作由市人大常委會法制辦牽頭，組織市人大有關(guān)專門委員會、市政府有關(guān)部門參加。評估重點(diǎn)是：法規(guī)的合法性、可操作性、實(shí)效性以及法規(guī)是否需要進(jìn)一步完善等。

二、地方性法規(guī)質(zhì)量評估制度之實(shí)證分析

從上述六個省市的情況來看，地方性法規(guī)質(zhì)量評估制度雖然稱謂不同，但實(shí)質(zhì)均是對法規(guī)的實(shí)踐檢驗(yàn)，是立法工作的繼續(xù)和延伸。法規(guī)質(zhì)量評估制度，通過了解法規(guī)在實(shí)施中取得的成效和存在的問題，分析法規(guī)本身的合法性、可操作性和針對性，促使立法機(jī)關(guān)回過頭來反思立法工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，達(dá)到維護(hù)國家法制和諧統(tǒng)一、減少法規(guī)規(guī)范的內(nèi)部沖突、提高地方立法質(zhì)量的目的。正如吳邦國委員長在十屆全國人大常委會第五次會議上強(qiáng)調(diào)指出的：“立法的目的在于實(shí)施。法律制定出來以后，不是讓人看看的，更不能變成只是在書架上擺擺的本本，而應(yīng)該也必須成為依法治國的基礎(chǔ)，成為依法行政、公正司法的準(zhǔn)繩，成為全社會一體遵循的行為規(guī)范。”

從上述六個省市開展具體工作的情況看，目前還沒有形成一個普遍認(rèn)同、共同遵循的操作規(guī)則和程序。筆者認(rèn)為：一項(xiàng)新制度能否持續(xù)開展并得以制度化，取決于立法主體的共同認(rèn)可和支持，及與現(xiàn)行制度之間的融合程度。在實(shí)踐中，執(zhí)法檢查、立法（本文特指狹義的修改和廢止法規(guī)）前期調(diào)研、地方性法規(guī)合法性評估這三項(xiàng)制度與法規(guī)質(zhì)量評估有一定聯(lián)系。下面，筆者擬對此做一分析：

（一）法規(guī)質(zhì)量評估制度與執(zhí)法檢查

執(zhí)法檢查是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對憲法、法律、法規(guī)等在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督的制度?！度珖嗣翊泶髸?wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)對法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》和《北京市人大常委會關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法檢查工作的意見》中均提到：執(zhí)法檢查報告的內(nèi)容包括：對所檢查法律法規(guī)實(shí)施狀況的全面評價；法律法規(guī)實(shí)施中存在的問題及原因分析……對法律法規(guī)本身需要修改、補(bǔ)充、解釋的建議等。從理論上說，一份全面、系統(tǒng)的執(zhí)法檢查報告中應(yīng)包含對法規(guī)進(jìn)行質(zhì)量評估的內(nèi)容。而實(shí)踐中，執(zhí)法檢查報告多側(cè)重于（行政意義上的）法規(guī)執(zhí)行情況，對（立法意義上）法規(guī)本身評價、原因分析和對法規(guī)需要修改、補(bǔ)充、解釋的建議等涉及不多。正如云南省所提到：“立法回頭看與執(zhí)法檢查同中又異。相同在于二者都是對法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研。區(qū)別在于：立法回頭看的重點(diǎn)在于挖掘與立法有關(guān)的信息，客觀評價法規(guī)實(shí)施效果，目的是為了改進(jìn)立法工作；執(zhí)法檢查側(cè)重于檢查有關(guān)部門在貫徹執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的問題，目的是為了監(jiān)督法規(guī)的貫徹執(zhí)行?！?/p>

筆者認(rèn)為：二者在本質(zhì)上是同一事物；但由于操作主體、工作視角、調(diào)研側(cè)重點(diǎn)的不同，導(dǎo)致在實(shí)踐當(dāng)中分別由人大負(fù)責(zé)教育科技、內(nèi)司等專門事務(wù)的委員會與人大負(fù)責(zé)法規(guī)統(tǒng)一審議的委員會兩個部門、兩套工作模式分而為之。目前，北京市人大常委會在執(zhí)法檢查工作中，具體事務(wù)由相關(guān)的專門委員會或工作機(jī)構(gòu)（一般不是法制委員會或其辦公室）負(fù)責(zé)。在對《北京市實(shí)施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》進(jìn)行質(zhì)量評估時，市人大常委會法制辦公室探索性地采取兩步走：一是積極參加了執(zhí)法檢查，客觀了解法規(guī)的實(shí)施情況，為下一步開展質(zhì)量評估奠定實(shí)踐基礎(chǔ)；二是在此基礎(chǔ)上，選定法規(guī)的四條條款作為評估對象，有針對性地開展質(zhì)量評估。

（二）法規(guī)質(zhì)量評估制度與立法前期調(diào)研

法規(guī)質(zhì)量評估，通過了解法規(guī)的實(shí)施情況，對其中不能滿足社會發(fā)展需求、不適應(yīng)形勢發(fā)展變化的內(nèi)容進(jìn)行清理，該修改的要修改，該廢止的要廢止，以體現(xiàn)法規(guī)立、改、廢的有機(jī)統(tǒng)一。立法前期調(diào)研是對需要修改、廢止的法規(guī)進(jìn)行廣泛深入的調(diào)查研究，以論證必要性和可行性。這意味著，二者在實(shí)際工作中會有重合之處。

在北京，立法前期調(diào)研工作多由市政府有關(guān)部門主導(dǎo)，人大有關(guān)部門提前介入了解情況。筆者認(rèn)為：鑒于二者在本質(zhì)上是同一事務(wù)，目的都是為法規(guī)的修改、廢止做好前期調(diào)查研究，因此應(yīng)盡可能做到合二為一，不搞各自為政，避免立法資源的浪費(fèi)。在選擇《北京市城市規(guī)劃條例》作為評估對象時，市人大常委會法制辦公室考慮到：一是該法規(guī)屬于本屆廢舊立新的立法規(guī)劃項(xiàng)目，須提前做好調(diào)研工作；二是對其進(jìn)行質(zhì)量評估，可以深入剖析法規(guī)的合法性、可操作性、實(shí)效性，認(rèn)識立法本身的得與失，更好地掌握立法的客觀規(guī)律和技術(shù)，提高立法質(zhì)量。因此，在質(zhì)量評估中，法制辦邀請市人大常委會城建環(huán)保工作委員會、市政府法制辦和市規(guī)劃委員會參加，充分聽取各方意見，共同做好工作。

（三）法規(guī)質(zhì)量評估制度與地方性法規(guī)合法性評估

按照《北京市地方性法規(guī)合法性評估工作規(guī)程》，合法性評估是指市人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)國家新頒布實(shí)施的法律、行政法規(guī)，及時對本市相關(guān)的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，并對法規(guī)中與上位法相抵觸的內(nèi)容提出處理意見的制度。這一制度的本質(zhì)是對法規(guī)的合法性進(jìn)行專項(xiàng)質(zhì)量評估，因此屬于法規(guī)質(zhì)量評估制度的大范疇。

《北京市宗教事務(wù)條例》于2002年11月1日起施行。國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》于2004年11月30日頒布，2005年3月1日起施行。按照前述規(guī)程，北京市人大常委會法制辦公室于2004年底組織市人大常委會民族僑務(wù)工作委員會、市政府法制辦對該法規(guī)進(jìn)行了合法性評估。經(jīng)過評估，認(rèn)為其中部分條款與上位法相抵觸，需要適時對其進(jìn)行修改完善。

注釋：

[1]本文所引述的資料，部分源自第11次全國地方立法研討會上的論文。囿于資料所缺，筆者未能就開展法規(guī)質(zhì)量評估工作的省市情況作全面介紹。