深化改革 建立和完善公共行政體制

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20世紀(jì)80年代以來，我國行政體制改革在轉(zhuǎn)變政府職能、理順職責(zé)關(guān)系、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、改進(jìn)管理方式、規(guī)范行政行為、提高干部素質(zhì)等方面取得了積極進(jìn)展，有力地推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制改革和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)，中國加入世貿(mào)組織、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全面建設(shè)小康社會(huì)，迫切要求繼續(xù)深化行政體制改革，建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、與民主政治建設(shè)相配套的公共行政體制。

一、行政體制改革的目標(biāo)定位

我國行政體制改革，必須以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和積極推進(jìn)政治體制改革的要求，堅(jiān)持精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的公共行政體制。

所謂公共行政體制，即執(zhí)行公共意志，行使公共權(quán)力，制定公共政策，管理公共事物，生產(chǎn)公共物品，提供公共服務(wù)，維護(hù)公共秩序，滿足公共需求的行政組織體系和管理制度。建立和完善公共行政體制，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和積極推進(jìn)政治體制改革的必然要求，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然選擇。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要建立和完善公共行政體制。在我國，促進(jìn)公共行政體制建立和完善的最基本動(dòng)因，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。它要求各級(jí)政府必須轉(zhuǎn)變職能，集中精力管理好社會(huì)公共事務(wù)，優(yōu)質(zhì)高效地為社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)。第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是多元主體公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)。它要求各級(jí)政府既要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，遵守市場(chǎng)規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，公正平等地對(duì)待每一位經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)主體，同時(shí)又要依法維護(hù)經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)主體的合法權(quán)益。第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是公開透明的經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也是高效運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)。它要求政府管理不僅要公開透明，而且必須建立合理分權(quán)的管理體制，以調(diào)動(dòng)各方面積極性。第四，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。它要求政府嚴(yán)格依法行政。只有建立和完善公共行政體制，才能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府管理的各種需求，也才能維護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

社會(huì)主義民主政治建設(shè)需要建立和完善公共行政體制。黨的十六大把“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明”確立為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須著重加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。公共行政體制是民主政治的重要制度構(gòu)件，是民主政治的重要表現(xiàn)形式，也是實(shí)現(xiàn)民主政治的重要途徑。我們所要建設(shè)的民主政治，就是要代表公民利益，反映公民意愿。在我國，公民的利益和意志是通過人民代表大會(huì)制度來實(shí)現(xiàn)的。我國各級(jí)政府是同級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，扮演著執(zhí)行公共意志、維護(hù)公共利益、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的角色。只有建立和完善公共行政體制，才能準(zhǔn)確地執(zhí)行國家所集中代表的公共意志，有效地貫徹落實(shí)國家所制定的公共政策，正確運(yùn)用公共權(quán)力，認(rèn)真履行公共職責(zé)。

全面建設(shè)小康社會(huì)需要建立和完善公共行政體制。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。隨著全面建設(shè)小康社會(huì)的穩(wěn)步推進(jìn)，人民生活水平和社會(huì)開放度的不斷提高，公民主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，人民群眾必然不斷提高對(duì)公共物品和公共服務(wù)的需求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的歷史顯示，當(dāng)人均GDP由1000美元邁向3000美元時(shí)，城鎮(zhèn)化、社會(huì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化、高等教育大眾化、社會(huì)保障普及化的進(jìn)程將大大加快。2003年我國人均GDP已超過1000美元，社會(huì)公共需求大幅度上升，要求政府轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)質(zhì)高效地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。只有建立和完善公共行政體制，才能使各級(jí)政府履行好自己的公共職責(zé)，真正滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的公共需求。

二、深化行政體制改革的主要任務(wù)

深化行政體制改革，建立和完善公共行政體制，要重點(diǎn)解決以下幾個(gè)方面的問題：

正確處理黨政關(guān)系。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，堅(jiān)持依法執(zhí)政，同時(shí)建立自上而下強(qiáng)有力的政府工作系統(tǒng)，充分發(fā)揮政府的作用。

正確處理政企、政事、政社關(guān)系。要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)政企、政事、政社職能分開，切實(shí)擴(kuò)大并依法保障企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的管理自主權(quán)。

加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐。要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和世界貿(mào)易組織的規(guī)則，將政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新形勢(shì)下，政府管理經(jīng)濟(jì)的主要職能是為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。各級(jí)政府要在繼續(xù)履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)管理，完善公共服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，改進(jìn)政府管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。

合理劃分中央與地方的職責(zé)權(quán)限。按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性積極性的要求，明確中央和地方對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面的管理責(zé)權(quán)，建立和完善中央與地方的合理分權(quán)體制。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)的劃分，逐步理順中央和地方在財(cái)稅、金融、投資和社會(huì)保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)。

繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。進(jìn)一步調(diào)整各級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順職能分工，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實(shí)解決層次過多、職能交叉，人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題。要積極推進(jìn)地方行政體制改革，大力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，按照加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的要求，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)行政體制改革，探索創(chuàng)新城鎮(zhèn)行政管理模式。要完善基層群眾性自治組織，健全城鄉(xiāng)社區(qū)自我管理、自我服務(wù)的功能，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。

繼續(xù)深化干部人事管理體制改革。經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制是一級(jí)體制，干部人事管理體制是二級(jí)體制。二級(jí)體制改革必須與一級(jí)體制改革協(xié)調(diào)配套，否則，干部人事體制改革就可能失去正確方向，難以發(fā)揮其應(yīng)有作用。從這一基本原則出發(fā)，應(yīng)將激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)一步引入到干部人事管理中，不斷完善適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、民主政治體制和公共行政體制要求的干部人事管理體制。

認(rèn)真貫徹《行政許可法》，繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革。《中華人民共和國行政許可法》已由第十屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過，于2004年7月1日正式施行。各地方、各部門必須根據(jù)《行政許可法》和《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政許可法〉的通知》的規(guī)定，對(duì)有關(guān)行政許可條件、程序、期限的規(guī)定以及行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)進(jìn)行認(rèn)真清理，加強(qiáng)配套制度建設(shè)和對(duì)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，并從人員、經(jīng)費(fèi)等方面提供保障，以確保《行政許可法》得到認(rèn)真的貫徹執(zhí)行。

改革和完善行政監(jiān)督體制。為確保公共行政權(quán)力的公正、有效運(yùn)行，防止和克服以權(quán)謀私、索賄受賄、貪污腐化和不作為等消極腐敗現(xiàn)象，必須不斷改進(jìn)行政監(jiān)督體系，改革審計(jì)體制和司法體制，加強(qiáng)行政監(jiān)督的法制建設(shè)，擴(kuò)大公民、社會(huì)和新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督，并將監(jiān)督部門置于被監(jiān)督之下，防止和克服行政監(jiān)督系統(tǒng)的失控和低效現(xiàn)象，切實(shí)提高行政監(jiān)督系統(tǒng)的效能。

三、積極推進(jìn)行政體制改革的主要對(duì)策

積極推進(jìn)行政體制改革，加快公共行政體制建設(shè)的步伐，主要應(yīng)采取以下對(duì)策：

加強(qiáng)行政體制改革的理論和對(duì)策研究。全面、系統(tǒng)、深入的理論研究，既能為行政體制改革提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐，又能開闊眼界，拓寬思路，防止狹隘性和片面性。應(yīng)組織有關(guān)專家學(xué)者以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，進(jìn)一步研究行政體制改革理論，認(rèn)真總結(jié)我國20多年行政體制改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，比較研究國外行政體制改革的理論與實(shí)踐，為深化我國行政體制改革提供有益的理論支持和政策建議。

研究制定行政體制改革的總體戰(zhàn)略。建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、與民主政治相配套的公共行政體制，必須經(jīng)過較長(zhǎng)的歷史過程。研究制定行政體制改革的總體戰(zhàn)略，既可以明確行政體制改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和總體規(guī)劃，使改革始終不渝地朝著這一目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)，又可以明確行政體制改革的階段性目標(biāo)，通過分階段、有步驟地推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)行政體制改革的總體目標(biāo)。

充分發(fā)揮各地各部門改革的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。各地各部門要按照行政體制改革的總體戰(zhàn)略要求，積極探索，大膽創(chuàng)新。我國地域廣闊，民族眾多，各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的差異較大。充分發(fā)揮地方的積極性，能夠使行政體制改革更加貼近本地的實(shí)際，帶來更好的改革效果。

加強(qiáng)行政法制，依法推進(jìn)行政體制改革。國務(wù)院于2004年3月了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出用10年左右的時(shí)間，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。為此，必須依據(jù)《憲法》和有關(guān)法律，修改和完善《國務(wù)院組織法》、《地方政府組織法》以及其他相關(guān)法律，依法明確規(guī)定各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置及其相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和編制的法定化。以此為基礎(chǔ)規(guī)范政府行為，使各級(jí)政府做到合法行政、合理行政和依照法定程序行政，堅(jiān)決克服法外用權(quán)、隨意行政和行政不作為等違法現(xiàn)象。