市政公用事業(yè)改革考察報告

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為了認(rèn)真貫徹全省建設(shè)工作會議精神和省委、省政府《關(guān)于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程決定》推進(jìn)我省市政公用事業(yè)改革向縱深發(fā)展按照今年我省城市建設(shè)和市政公用事業(yè)工作部署建設(shè)廳巡視員鄧留獻(xiàn)率領(lǐng)廳城建處、*市市政工程管理處、漯河市建委和市政管理處等單位一行7人于20*年*月*日至*日對山東省市政公用行業(yè)改革情況進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)考察組聽取了山東省建設(shè)廳、*、*等城市市政公用事業(yè)管理局有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和處室負(fù)責(zé)同志經(jīng)驗介紹就市政公用事業(yè)改革有關(guān)問題進(jìn)行了座談交流現(xiàn)將考察情況報告如下：一、基本情況

近年來山東省在省委、省政府正確領(lǐng)導(dǎo)下各級城市政府十分重視城市市政公用事業(yè)發(fā)展堅持以改革為動力以市場化為導(dǎo)向不斷加大投入強化管理市政公用設(shè)施總量和水平有了較大提高為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾生活水平提高發(fā)揮了重要作用到20*年底全省市政公用事業(yè)從業(yè)人員達(dá)17.8萬人,城市供水普及率達(dá)98.*%,燃?xì)馄占奥蔬_(dá)60.88%,城市集中供熱面積達(dá)17059萬平方米,,萬人擁有公共交通車輛9.59標(biāo)臺,城市人均擁有道路面積8.91平方米,城市污水集中處理率*0.22%,城市垃圾無害化處理率77.26%,建成區(qū)綠化覆蓋率32.98%,人均公共綠地面積9.7*平方米

二、市政公用事業(yè)改革方面主要做法和經(jīng)驗

（一）政府推動投資拉動為山東省市政公用事業(yè)改革打下良好基礎(chǔ)

山東省委、省政府對城市市政公用事業(yè)改革工作十分重視1997年省政府就出臺了《批轉(zhuǎn)省建委等部門〈關(guān)于加快我省城市市政公用事業(yè)改革與發(fā)展報告〉通知》加快了全省市政公用事業(yè)改革步伐隨后省委、省政府又相繼出臺了《關(guān)于加快城市化進(jìn)程意見》、《關(guān)于搞好城市資產(chǎn)經(jīng)營意見》、《關(guān)于加強城市規(guī)劃建設(shè)管理決定》等一系列文件都對城市市政公用事業(yè)改革問題提出了明確要求省政府不還多次組織了全省性市政公用項目招商引資活動都為推進(jìn)市政公用事業(yè)改革創(chuàng)造了很好外部環(huán)境收到了一定成效為進(jìn)一步深化改革初步打下了基礎(chǔ)

1、以市政公用設(shè)施招商引資為突破口實現(xiàn)投融資主體多元化促進(jìn)管理體制和經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)榫徑赓Y金嚴(yán)重不足矛盾全省各地注重把政府引導(dǎo)與市場運作結(jié)合起來把政府投入與招商引資結(jié)合起來積極運用BOT、TOT等方式盤活存量、優(yōu)化增量加大了利用外資和各類社會資金力度多元化投資步伐進(jìn)一步加快“十五”以來全省市政公用事業(yè)設(shè)施建設(shè)投資接近600億元政府財政投入約為1/3左右*、青島按照“制銷分開”思路將制水廠存量資產(chǎn)盤活融資外方資金3億元；山大華特公司與濰坊市坊子區(qū)政府合作由山大華特投入5000多萬元現(xiàn)金建設(shè)坊子區(qū)一座自來水廠一座污水處理廠及配套管網(wǎng)緩解了政府財政壓力；許多城市出讓、轉(zhuǎn)讓城市道路、橋梁冠名權(quán)和廣告經(jīng)營權(quán)收回資金用于市政設(shè)施投資；諸城市運用BOT方式與青島銀河集團(tuán)合作融資1.2億元建設(shè)污水處理廠

2、逐步放開市政公用事業(yè)經(jīng)營和作業(yè)市場多種經(jīng)濟(jì)成分參與市場競爭格局初步形成近年來各城市圍繞打破壟斷、引入競爭進(jìn)行了許多有益嘗試和探索多種經(jīng)濟(jì)成分逐步介入市政公用市場市場競爭態(tài)勢開始形成促進(jìn)了市政公用事業(yè)運營和服務(wù)效率提高有6個城市公共交通行業(yè)已引入非國有經(jīng)濟(jì)成分實行股份合作打破了國有公交公司獨家壟斷局面香港中華煤氣先后與青島即墨市和嶗山高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、淄博、龍口成立了燃?xì)夂腺Y企業(yè)正在與*、濰坊、威海等城市進(jìn)行洽談合作；新奧燃?xì)庀群笈c青島開發(fā)區(qū)、城陽區(qū)、*開發(fā)區(qū)、聊城、日照、諸城、萊陽、鄒平等市地進(jìn)行了燃?xì)饨?jīng)營合作在市政、園林綠化和環(huán)境衛(wèi)生等提供服務(wù)行業(yè)*、青島、淄博、東營、濰坊、濟(jì)寧、威海、臨沂、德州等城市已開始推行道路保潔、綠地養(yǎng)護(hù)、公廁管理等作業(yè)權(quán)公開招標(biāo)轉(zhuǎn)變了作業(yè)方式提高了養(yǎng)護(hù)質(zhì)量

3、加快市政公用企業(yè)公司制改制推進(jìn)設(shè)施管養(yǎng)行業(yè)干管分離市政公用行業(yè)基層事業(yè)單位改革不斷推進(jìn)幾年來山東各地按照省政府《批轉(zhuǎn)省建委等部門〈關(guān)于加快我省城市市政公用事業(yè)改革與發(fā)展報告〉通知》要求加快了城市公用企業(yè)公司制改造部分公司還進(jìn)行了規(guī)范股份制改造青島市努力推動市政公用企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度完善法人治理結(jié)構(gòu)同時普遍建立了企業(yè)經(jīng)營責(zé)任期目標(biāo)責(zé)任制形成了企業(yè)績效評價辦法國有資產(chǎn)監(jiān)督管理和運營管理相關(guān)制度也正逐步建立健全針對市政、園林、環(huán)衛(wèi)養(yǎng)管行業(yè)實際各地普遍開始了政事、政企、事企分開和干管分離改革在一些環(huán)節(jié)上取得了一定進(jìn)展各城市普遍開展了市政公用行業(yè)企事業(yè)單位內(nèi)部人事、勞動和工資三項制度改革有推行了競爭上崗和“按績定酬”分配制度還有進(jìn)行了內(nèi)部招標(biāo)嘗試青島市率先在全省推行了公用事業(yè)單位事改企市轄四個區(qū)基本實現(xiàn)了市政、園林、環(huán)衛(wèi)行業(yè)政事分開濟(jì)寧市去年對原獨家承接市政道路設(shè)計施工市政處進(jìn)行改革把管理養(yǎng)護(hù)和道路建設(shè)分開除部分人員工資由城維費列支外其余一律推向市場找米下鍋們還對事業(yè)改企業(yè)職工采取了保留事業(yè)身份和檔案工資辦法有效地穩(wěn)定了職工思想

*、市政公用事業(yè)價格改革有了一定突破投資補償機(jī)制開始建立近年來為理順和完善市政公用事業(yè)價格山東省相繼出臺了一系列相關(guān)政策山東省政府把價格管理權(quán)下放給了各城市政府進(jìn)一步完善市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價格機(jī)制政策框架已初步形成不少城市都在理順?biāo)鈨r格垃圾、污水收費和其市政公用設(shè)施有償使用方面進(jìn)行了積極探索公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價格與價值倒掛矛盾有一定緩解城市公用設(shè)施無償使用觀念逐步打破使用者付費、污染者付費意識逐步得以確立各城市普遍開征了污水處理運行費有還進(jìn)行了收取垃圾處理費嘗試在一定程度上減輕了財政負(fù)擔(dān)

山東省在城市市政公用事業(yè)改革方面進(jìn)行了一些積極探索取得了一定成效但仍面臨很多問題：一全省市政公用行業(yè)改革整體步伐仍然較慢總體上滯后于其它行業(yè)改革進(jìn)程而且省內(nèi)各城市之間也很不平衡；二改革存在動力不足問題不少基層單位有畏難有發(fā)愁和等待觀望想法一些主管部門求穩(wěn)怕亂城市政府也沒有推進(jìn)改革壓力；三改革深層次問題還缺乏相應(yīng)配套政策比如人員安置問題、資產(chǎn)處置以及市場規(guī)范、行業(yè)監(jiān)管等政策還需要進(jìn)一步完善；四價費機(jī)制沒有建立起來直接阻礙了改革進(jìn)程（二）圍繞難點、重點問題搞突破為推動全省市政公用事業(yè)改革提供政策保障

去年初山東省建設(shè)廳會同省直8個部門組成調(diào)研組開展了市政公用事業(yè)改革調(diào)研省政府分管領(lǐng)導(dǎo)和省建設(shè)廳主要領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊多方面聽取意見通過認(rèn)真調(diào)查基本摸清了全省市政公用事業(yè)單位資產(chǎn)、人員構(gòu)成等基本情況掌握了豐富第一手資料在調(diào)研過程中了解到改革難點問題“人到那里去、錢從那里來”改革重點為行業(yè)準(zhǔn)確定位、為改革提供保障在此基礎(chǔ)上形成了調(diào)研報告并代省政府起草了《山東省人民政府關(guān)于加快城市市政公用事業(yè)改革意見》省政府于8月25日以魯政發(fā)[20*]7*號文件正式印發(fā)意見共有八個部分二十六條明確了改革指導(dǎo)思想、目標(biāo)要求和具體政策措施總體上要通過抓好管理體制、動運作模式和經(jīng)營方式三項改革建立三種機(jī)制即：按市場化要求理順管理體制建立規(guī)范科學(xué)政府監(jiān)管機(jī)制；打破壟斷徹底放開城市市政公用事業(yè)投融資市場、經(jīng)營市場和作業(yè)市場建立市場化運作機(jī)制；加快推進(jìn)事業(yè)單位改企轉(zhuǎn)制和企業(yè)制度創(chuàng)新建立富有活力企業(yè)經(jīng)營機(jī)制生產(chǎn)性、經(jīng)營性、企事業(yè)單位要在1年內(nèi)完成改制管理性、作業(yè)性事業(yè)單位要在2年內(nèi)完成改革力爭用3年左右時間建立起統(tǒng)一開放、競爭有序城市市政公用事業(yè)市場體系

在制定《意見》中為加快市政公用事業(yè)改革在確立改革總體框架同時在可操作性上下了很大功夫特別在事關(guān)人員安置、資產(chǎn)處置、政府投入、價費改革等重大問題上們本著積極穩(wěn)妥原則多方面征求意見有針對性地提出了許多務(wù)實、也很優(yōu)惠政策具體要求：

1、切實做好改制企事業(yè)單位人員安置工作解決好職工后顧之憂人員安置企事業(yè)單位改制面臨一個比較復(fù)雜和敏感問題要解決好這一問題政策必須有突破否則改革會陷入僵局《意見》中明確改制后企業(yè)原則上應(yīng)全部接收原單位職工在此基礎(chǔ)上優(yōu)惠安置老職工合理補償中間層次重新對等新職工妥善安置老職工主要政策有：對工作年限已滿25年且距國家規(guī)定退休年齡不足10年人員本人提出訂立至退休合同單位應(yīng)與其簽訂至退休合同；對改制前連續(xù)工齡滿20年且5年內(nèi)（含5年）達(dá)到退休年齡職工可以實行內(nèi)部離崗?fù)损B(yǎng)托管并按事業(yè)單位退休有關(guān)規(guī)定計發(fā)基本待遇；基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法按照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險規(guī)定執(zhí)行如低于原事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)可采用加發(fā)補貼辦法解決合理補償中間層次職工主要政策有：可根據(jù)事業(yè)單位與企業(yè)單位職工退休待遇差額情況為原事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)職工建立補充養(yǎng)老保險經(jīng)費可一次性從原事業(yè)經(jīng)費支出或從國有凈資產(chǎn)中扣除改制后企業(yè)繳費在工資總額*%以內(nèi)部分可從成本中列支；鑒于欠繳養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等社會保險費以及應(yīng)享受遺屬補助人員補助費經(jīng)省勞動保障部門確認(rèn)人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)后可在凈資產(chǎn)中一次性扣除重新對待新職工就對改制后新招收職工按企業(yè)對待

2、妥善處置改制單位資產(chǎn)明確改制過渡期相關(guān)優(yōu)惠政策改革必須要支付相應(yīng)成本來推動市政公用企事業(yè)單位國有凈資產(chǎn)應(yīng)該改革成本主要來源山東《意見》明確市政公用企事業(yè)單位國有凈資產(chǎn)應(yīng)首先用于支付欠繳養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保險費拖欠職工工資、醫(yī)療費改制時職工經(jīng)濟(jì)補償離崗?fù)损B(yǎng)人員費用以及涉及職工個人其有關(guān)費用剩余或不足部分在城市市政公用事業(yè)行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑使用行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑不能解決由本級財政解決凈資產(chǎn)中不夠提留改制成本可將其原使用劃撥土地按照有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定進(jìn)行出讓其收入按國家規(guī)定繳納稅金后優(yōu)先用于企事業(yè)單位支付改制費用同時改革也不可能一蹴而就山東在《意見》中還設(shè)置了3年過渡期對原國有改制單位適當(dāng)扶持在過渡期內(nèi)改制企業(yè)可優(yōu)先獲得特許經(jīng)營權(quán)；原財政補貼數(shù)額暫維持不變用于支付改革成本穩(wěn)定人心；在同等條件下改制單位在資質(zhì)審批、工商注冊時應(yīng)有一定優(yōu)先權(quán)并可適當(dāng)放寬條件；由事業(yè)單位改制組建企業(yè)可以享受國家相關(guān)稅收優(yōu)惠政策

3、保障政府投入推動市政公用事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展推進(jìn)市政公用事業(yè)改革并不改變其社會公益事業(yè)基本性質(zhì)政府決不能有“一改了之”、“甩包袱”想法對市政公用事業(yè)非經(jīng)營性項目所需費用、企業(yè)政策性虧損和必要改革成本政府應(yīng)予以補償同時隨著財力增強政府應(yīng)仍要不斷加大對市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投入山東省《意見》中明確各級政府要逐步增加對城市市政公用事業(yè)投入形成政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作投資機(jī)制城市道路橋梁、公共管網(wǎng)、廣場、園林綠化等大型市政公用設(shè)施建設(shè)仍以政府投入為主也可采取市場運作、以綜合開發(fā)帶項目辦法建設(shè)大型市政公用設(shè)施；對尚不能完全市場化運作市政公用設(shè)施政府要進(jìn)行政策扶持、投資引導(dǎo)、適度補貼；對可經(jīng)營市政公用設(shè)施政府一般不再投資并逐步退出要逐步轉(zhuǎn)變政府投入方式實行項目代建、改變政策性補貼方式變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”同時在改革過程中政府財政要承擔(dān)必要改革成本比如：改制前機(jī)關(guān)事業(yè)單位未啟動養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌職工按規(guī)定計算連續(xù)工齡可視同繳費年限不再補繳；改制后不保留國有資本企業(yè)對給予職工經(jīng)濟(jì)補償原單位有支付能力由原單位支付原單位確實無力支付可從國有資產(chǎn)中支付不足部分可由同級財政補貼

*、建立合理價費機(jī)制促進(jìn)市政公用事業(yè)良性循環(huán)發(fā)展要改變市政公用事業(yè)建設(shè)高投入低回報現(xiàn)狀形成投入產(chǎn)出良性循環(huán)機(jī)制就必須改變市政公用事業(yè)福利性供給運行機(jī)制逐步建立和完善科學(xué)合理價格制訂和調(diào)整機(jī)制進(jìn)一步理順價格形成關(guān)系山東省《意見》中明確城市市政公用事業(yè)單位改制后供水、供氣、供熱、公共交通、垃圾污水處理等行業(yè)產(chǎn)品、服務(wù)價格由各市、縣政府按照“生產(chǎn)成本+稅費+合理利潤”原則確定并根據(jù)社會平均成本和年度價格指數(shù)適時予以調(diào)整按照“作業(yè)成本+稅費+合理利潤”原則制定和完善市政維護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔等作業(yè)定額標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)和各地勞動力成本變化搶救無效情況定期予以調(diào)整作為具體作業(yè)項目招投標(biāo)評定依據(jù)

（三）狠抓落實搞好配套努力構(gòu)建新城市市政公用事業(yè)管理體制和運行機(jī)制

山東省7*號文件出臺后在全省引起強烈反響特別對全省市政公用行業(yè)廣大干部職工震動更為突出抓改革、促發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)前全省市政公用行業(yè)中心任務(wù)各城市按照省里統(tǒng)一部署和要求抓住機(jī)遇積極運作大力推進(jìn)改革改革呈現(xiàn)出良好發(fā)展態(tài)勢*、濰坊、濟(jì)寧等許多城市都出臺了加快市政公用事業(yè)改革意見召開了專題會議*市政府出臺了《*市市政公用行業(yè)特許經(jīng)營試行辦法》；*市將市政公司整體轉(zhuǎn)讓給中天集團(tuán)開創(chuàng)了山東事業(yè)單位一步轉(zhuǎn)制為民營企業(yè)先河濰坊市完成了市屬市政公用企業(yè)改制方案批復(fù)為進(jìn)一步改革奠定了基礎(chǔ)

1、加大宣傳貫徹力度努力營造推進(jìn)城市市政公用事業(yè)改革良好氛圍山東7*號文件出臺后山東省相繼召開了不同層次會議對改革工作進(jìn)行動員部署去年省委全省加快發(fā)展現(xiàn)場會上省委、省政府評分領(lǐng)導(dǎo)對市政公用事業(yè)改革工作提出了明確要求；全省城市建設(shè)現(xiàn)場會楊煥彩廳長對這項工作進(jìn)行了具體部署；組織召開了全省城市市政公用事業(yè)改革研討會邀請省直有關(guān)部門和專家就改革中具體操作問題進(jìn)行探討；在今年全省建設(shè)工作會議上趙克志副省長和楊煥彩廳長進(jìn)一步進(jìn)行了部署,要求各城市3月底拿出改革實施方案,供水、熱力、公交、燃?xì)狻⑹姓┕さ刃袠I(yè)年內(nèi)必須完成改制市政養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化等事業(yè)單位年內(nèi)改企改制爭取完成50%

2、制定改革配套政策確保改革改制工作順利進(jìn)行為推動改革深入發(fā)展最近山東省建設(shè)廳城建處會同省定額站赴上海就市政養(yǎng)護(hù)、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生定額編制進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)并在濟(jì)寧市召開了部分城市市政園林環(huán)衛(wèi)定額編制座談會為下一步3個養(yǎng)護(hù)定額修編奠定了基礎(chǔ)同時還要配合有關(guān)部門開展研究探索建立合理市政公用事業(yè)價費調(diào)整機(jī)制和社會對公用事業(yè)價格監(jiān)督機(jī)制為市政公用行業(yè)全面走向市場奠定基礎(chǔ)

3、抓好試點積累經(jīng)驗穩(wěn)步推進(jìn)市政公用事業(yè)具有基礎(chǔ)性、公益性和自然壟斷性等特點為生產(chǎn)、生活提供基礎(chǔ)設(shè)施及共同條件產(chǎn)業(yè)直接影響到城市生產(chǎn)和人民生活所以推進(jìn)改革必須要典型引路分類指導(dǎo)循序漸進(jìn)穩(wěn)步推進(jìn)我省確定*、濰坊、濟(jì)寧三個城市為改革試點城市廳里建立了聯(lián)系點制度分別派出一名廳領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、聯(lián)系試點城市改革工作我們也要求和城市在制定方案時要明確試點縣（市、區(qū)）和試點單位總結(jié)經(jīng)驗穩(wěn)步前進(jìn)

*、加強行業(yè)管理轉(zhuǎn)變和完善市政公用事業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制在城市供水、供氣、供熱、公共客運、垃圾處理、污水處理等行業(yè)們準(zhǔn)備各選擇一個城市試行特許經(jīng)營制度切實轉(zhuǎn)變政府管理方式穩(wěn)步推進(jìn)市政園林環(huán)衛(wèi)等事業(yè)單位改革改制工作用足用好有關(guān)優(yōu)惠政策安置好現(xiàn)有職工凍結(jié)事業(yè)單位和人員逐步將管理職能和建設(shè)、作業(yè)職能分開收回事業(yè)單位承擔(dān)管理職能并結(jié)合機(jī)構(gòu)改革適當(dāng)調(diào)整政府部門管理職能在改革過程中要加強對市政公用事業(yè)市場監(jiān)管依法行使行業(yè)管理職能特別對市場化以后市政公用產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管確保有效供給和服務(wù)確保社會穩(wěn)定