突發公共事件應急預案編制工作和安全生產情況的報告

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委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我受總理的委托，代表國務院，向全國人大常委會報告突發公共事件應急預案編制工作和安全生產情況，請予審議。一、關于突發公共事件應急預案編制工作情況黨中央、國務院十分重視應對突發公共事件工作。2003年7月，總書記和總理在全國防治非典工作會議上，提出加快突發公共事件應急機制建設的任務。黨的十六屆三中、四中全會通過的《決定》中明確指出，要建立健全社會預警體系，提高保障公共安全和處置突發事件的能力。全國人大常委會和人大代表對這項工作也十分重視和關心。去年十屆全國人大二次會議期間，有454名人大代表就制定《緊急狀態法》等提出14件議案，之后，又有80多名人大代表就加強突發事件應急管理提出17件建議，國務院對此高度重視。

根據黨中央、國務院的決策部署，我們以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實黨的十六大和十六屆三中、四中全會精神，堅持以人為本和全面協調可持續的科學發展觀，遵循預防為主、常備不懈的方針，貫徹統一領導、分級負責、反應及時、措施果斷、依靠科學、加強合作的原則，圍繞“一案三制”（即編制突發公共事件應急預案，完善應急機制、體制和法制）積極開展工作。首先，全面分析了我國公共安全面臨的嚴峻形勢。據統計，近年來，平均每年因自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件造成的損失巨大，年，僅自然災害、事故災難和社會安全事件造成的直接經濟損失就超過了4550億元。隨著經濟社會快速發展和現代化進程加快，我國公共安全還將面臨諸多新的挑戰。其次，認真總結我們黨和政府多年來應對突發公共事件的成功經驗。一是“建立統一領導，分級負責，條塊結合，屬地管理”的應急管理工作格局的經驗；二是在黨委和政府領導下，依靠三支隊伍形成合力的經驗（這三支隊伍是公安、武警、預備役民兵，必要時解放軍也參加的骨干隊伍、應急處置專業隊伍和企事業單位、社區組織等廣泛參與的社會力量）；三是抗擊非典實踐中形成的依靠法制、依靠科學、依靠群眾，歸根結底依靠黨的領導、發揮政治優勢和組織優勢的經驗。第三，認真研究人大代表的議案和建議，廣泛聽取地區、部門和專家學者意見，堅持科學民主決策。國務院辦公廳聘請了20多位專家學者，各省、各部門也聘請了2000多位不同領域的專家學者，組成專家咨詢組并多次召開專家座談會直接聽取意見，注重吸取各方面的研究成果。第四，依法制定。在預案編制過程中，我們嚴格依據現行相關法律法規的規定，并注意做好與正在起草中、擬定于今年4月提請全國人大常委會審議的《緊急狀態法》的銜接。第五，吸收和借鑒一些發達國家尤其是美國、英國、俄羅斯、日本等國在危機管理方面的有益經驗。

截至去年底，應急預案編制工作基本完成，包括總體預案，25件專項預案，80件部門預案，合計106件。其中一些預案，如防汛抗旱、地震、核應急等預案是在原有基礎上作了進一步完善和規范；大多數預案，是根據社會發展變化和客觀形勢的要求新制定的。這些應急預案是在各部門上報的283件應急預案（草案）的基礎上，經過多次篩選、整合后確定的，基本覆蓋了我國經常發生的突發公共事件的主要方面。省級突發公共事件總體應急預案的編制工作也已完成。許多市、區（縣）也制定了應急預案。全國應急預案框架體系已初步形成。

各地區、各部門對這項工作高度重視，精心組織，并在編制工作中認真探索、有所創新。同時，積極開展培訓演練，在遭遇突發公共事件時及時啟用應急預案。預案的實施，在減少災害損失、保障人民群眾生命財產安全和維護社會穩定等方面發揮了重要作用。去年底東南亞海嘯發生后，我們立即組織地震局、海洋局、氣象局等部門對《風暴潮、海嘯、海洋災害應急預案》又進行了復核，使之更加完善。

（一）突發公共事件應急預案的主要內容

1、應對突發公共事件的六條工作原則。一是以人為本，減少危害。切實履行政府的社會管理和公共服務職能，把保障公眾健康和生命財產安全作為首要任務，最大程度地減少突發公共事件及其造成的人員傷亡和危害。二是居安思危，預防為主。高度重視公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。要增強憂患意識，堅持預防與應急相結合，常態與非常態相結合，做好應對突發公共事件的各項準備工作。三是統一領導，分級負責。在黨中央、國務院的統一領導下，建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制；在黨委領導下，實行各級政府行政責任制，充分發揮專業應急指揮機構的作用。四是依法規范，加強管理。依據有關法律和行政法規，加強應急管理，維護公眾的合法權益，使應對突發公共事件的工作規范化、制度化、法制化。五是快速反應，協同應對。要加強以屬地管理為主的應急處置隊伍建設，建立聯動協調制度，充分動員和發揮社區、企事業單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。六是依靠科技，提高素質。加強公共安全科學研究和技術開發，采用先進的監測、預測、預警、預防和應急處置技術及設備，充分發揮專家作用，提高應對突發公共事件的科技水平和指揮能力，避免發生次生、衍生事件；同時，加強宣傳和培訓教育工作，提高公眾自救、互救和應對各類突發公共事件的綜合素質。

2、突發公共事件的分類分級。根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，將突發公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等四類。按照各類突發公共事件的嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，分為四級，即特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）。

3、突發公共事件應急預案框架體系。根據我國實際情況，按照“統一領導、分類管理、分級負責”的原則，我們在反復研究論證的基礎上，按照不同的責任主體，將預案體系設計為國家總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業單位應急預案五個層次。國家突發公共事件總體應急預案，是全國應急預案體系的總綱，是國務院負責處置的特別重大突發公共事件的應急預案，由國務院制定，國務院辦公廳組織實施；突發公共事件專項應急預案，是國務院及有關部門為應對某一類型或某幾種類型并發的涉及多個部門的預案，由國務院有關部門牽頭制訂，報國務院批準后，由主管部門牽頭會同相關部門組織實施；突發公共事件部門應急預案，是國務院有關部門根據總體應急預案、專項應急預案和部門職責制定的，報國務院備案，主要由制定部門負責實施。地方應急預案包括省、市（地）、縣（市）及其基層政權組織的應急預案，是地方政府應對突發公共事件的依據。企事業單位應急預案，由各單位根據有關法律、法規和實際情況制訂。

4、總體應急預案適用范圍。適用于涉及跨省級行政區劃、或超出事發地省級人民政府處置能力、或需要由國務院負責處置的特別重大突發公共事件的應對工作。需要由國務院負責處置的突發公共事件，“事發地省級人民政府負責成立現場應急指揮機構，在國務院相關應急指揮機構或國務院工作組的指揮或指導下負責現場的應急處置工作。”

5、組織體系。要從我國國情出發，按照穩定、充實、加強、效能的原則，健全應急管理體制。國務院和地方各級人民政府是處置突發公共事件的行政領導機構；國務院辦公廳和地方各級人民政府辦公廳（室）是突發公共事件應急管理的辦事機構；國務院有關部門是國務院處置各類突發公共事件的工作機構。國家防汛抗旱、安全生產、核應急、減災委、抗震等指揮機構及其辦公室，要進一步強化職責，充分發揮在相關領域應對突發事件的作用。這些機構依據有關法律、行政法規和職責，負責相關類別突發公共事件的應急管理工作，形成統一指揮、分級負責、協調有序、運轉高效的應急聯動體系。根據實際需要，聘請有關專家組成專家組，為應急管理提供決策建議，必要時參加突發公共事件的應急處置工作。

6、運行機制。為切實提高應急處置效能，應急預案對突發公共事件的預測預警、信息報告、應急響應、應急處置、恢復重建及調查評估等機制作了明確規定，形成了包含事前、事發、事中、事后等各環節工作的一整套工作運行機制。這里著重說明六點：(1)預防。常態下的管理、預防和非常態下的應急處置，是履行政府職能的兩個重要方面。應急預案把“居安思危，預防為主”作為一條重要工作原則，并對加強宣傳和培訓，開展預案演練，加大公共安全監測、預測、預警、預防和應急處置技術開發的投入，做好應對突發公共事件的各項準備工作作了明確規定。(2)預測與預警。完善預測預警機制，開展風險分析，做到早發現、早報告、早處置。根據預測分析結果，對可能發生和可以預警的突發公共事件進行預警，依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。(3)信息報告。特別重大或者重大突發公共事件發生后，省級人民政府、國務院有關部門要立即如實向國務院報告，最遲不得超過4小時，不得遲報、緩報、瞞報和漏報。(4)信息。要在突發公共事件發生的第一時間向社會簡要信息，隨后初步核實情況、政府應對措施和公眾防范措施等，并根據事件處置情況做好后續工作。(5)緊急狀態。發生或者即將發生特別重大突發公共事件，采取一般處置措施無法控制和消除其嚴重社會危害，需要宣布全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態的，由國務院提請全國人大常委會決定或者由全國人大常委會依職權決定；需要宣布省、自治區、直轄市范圍內部分地區進入緊急狀態的，由有關省級人民政府提請國務院決定或者由國務院依職權決定。(6)恢復與重建。總體預案規定，“事發地省級人民政府或有關部門要積極穩妥、深入細致地做好善后處置工作。”對特別重大突發公共事件的起因、性質、影響、責任、經驗教訓和恢復重建等問題進行調查與評估。對遲報、瞞報、漏報和謊報重要情況或者有其他失職、瀆職行為的，依法對有關責任人給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

(二)下一步要著力抓好的幾項工作

突發公共事件應急預案的編制工作雖已取得階段性成果，但各類應急預案還要在實踐中經受檢驗，不斷完善。下一步，需要抓緊做好以下幾項工作。

1、落實各級政府的主體責任，抓好預防工作。著力落實各級行政責任制，切實把保障人民生命財產安全和維護社會穩定的工作納入各級政府的重要議事日程。從體制、機制、投入等多方面采取措施，綜合運用法律、經濟、行政、科技、教育等各種手段，多管齊下、常抓不懈、標本兼治，最大程度地預防和減少突發公共事件及其造成的危害。

2、進一步完善各類預案，形成“橫向到邊、縱向到底”的預案體系。全國應急預案的框架體系雖已確立，但目前各地的預案編制工作進展并不平衡，基層特別是鄉鎮、街道，企事業單位的應急預案還很不完善，一個“橫向到邊、縱向到底”的預案體系尚未形成，亟需加強督促、指導，尤其要抓好社區、農村、重點企事業單位應急預案的編制工作。

3、加強應急機構、隊伍和救援體系（包括應急信息平臺）的建設。按照整合資源，提高效率，降低成本和屬地管理的原則，指導、督促各地區和有關部門，抓緊應急專業隊伍和統一接報、反應靈敏的應急信息平臺的建設，盡快形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。要加強農村應對突發公共事件能力建設。大中城市要充分發揮在應急救援工作中的骨干作用，并協助周邊地區開展應急救援工作。

4、做好預案的培訓、演練工作。要組織編制統一的培訓大綱和培訓教材，有計劃、有組織地對各級領導干部、管理人員和應急救援人員進行培訓，提高其指揮水平和專業技能。各地區、各部門要有計劃、有重點地對相關預案進行演練，檢驗并完善協調聯動機制，切實提高處置突發公共事件的能力。

5、抓好面向全社會的宣傳教育。廣大人民群眾既是突發公共事件發生后需要保護的對象，又是應急處置工作中必須依靠的主體。各地區、各部門要通過多種形式，如編印通俗讀本，攝制影像資料，組織專家學者舉辦知識講座等，廣泛宣傳相關法律法規和應急預案，特別是預防、避險、自救、互救、減災等知識，增強公眾的危機意識、社會責任意識，提高自救、互救能力，形成全民動員、預防為主、全社會防災減災的良好局面。二、關于全國安全生產工作情況去年10月份以來，全國連續發生3起特別重大煤礦安全事故，尤其是今年2月14日，遼寧阜新礦業集團孫家灣海州立井發生特別重大瓦斯爆炸事故，死亡214人，給人民群眾生命財產造成重大損失，在國內外造成嚴重影響。損失慘重，教訓深刻，我們心情十分沉痛和內疚。總理于2月23日主持國務院常務會議，再次研究加強煤礦安全生產工作。我們一定要吸取血的教訓，加大安全生產工作力度，采取更為有力有效的措施，堅決遏制煤礦重特大事故多發勢頭。

安全生產事關人民群眾生命財產安全，事關經濟發展和社會穩定大局。全國人大常委會一直十分關心安全生產工作，重視安全生產法律制度建設，加強執法監督檢查；各位委員和人大代表深入實際調查研究，對安全生產提出了許多好的議案和建議，有力地推動了安全生產工作。下面，我向人大常委會報告全國安全生產工作情況，重點報告煤礦安全方面的情況。

（一）年全國安全生產基本情況

黨中央、國務院對安全生產工作始終高度重視。去年年初，國務院作出《關于進一步加強安全生產工作的決定》，把安全生產作為履行政府職能的重點任務,并針對薄弱環節和突出問題，多次專題研究部署安全生產工作，采取了一系列措施。一是健全安全生產法制，貫徹落實《安全生產法》，頒布《安全生產許可證條例》和《道路交通安全法實施條例》。二是加強各級政府安全生產責任制，下達全國安全生產控制指標，強化量化考核。三是深入開展安全生產專項整治。關閉整頓小煤礦，打擊非法開采行為，努力規范煤炭生產秩序；治理道路交通超限超載，整頓公路運輸秩序，努力減少道路交通事故；強化危險化學品、煙花爆竹安全管理，防止重大事故發生。四是加強監督檢查，組織開展了兩次全國范圍的安全生產大檢查、十一次專項督查，促進了安全生產措施的落實。五是繼續增加煤礦安全投入，2002年至年共安排58億元國債資金用于國有煤礦瓦斯治理；同時，建立了煤礦企業安全費用強制性提取制度。地方各級政府在加強安全生產方面，也做了大量工作。

但是，我們也清醒地看到，安全生產工作還存在許多問題，安全生產形勢十分嚴峻。年，全國共發生各類生產安全事故80.37萬起，死亡136755人，雖比上年分別減少15.5萬起和315人，但事故總量仍很大，重特大事故時有發生。特別是相繼發生了河南鄭煤集團大平煤礦“10·20”瓦斯爆炸（死亡148人）、陜西銅川礦務局陳家山煤礦“11·28”瓦斯爆炸（死亡166人）、東方航空公司“11·21”空難（死亡55人）和今年“2·14”遼寧阜新礦業集團海州立井瓦斯爆炸（死亡214人）等特別重大事故。要實現全國安全生產狀況的根本好轉，還需要付出長期艱苦的努力。

（二）煤礦重特大事故多發的主要原因

煤炭是我國能源的主體，占一次能源的70%左右，煤炭在經濟和社會發展中舉足輕重。煤礦是事故高發行業，煤礦安全是整個安全工作的重中之重。去年全國發生一次死亡30人以上的特別重大事故14起，其中煤礦特別重大事故有7起。煤礦事故多發頻發，是煤炭工業長期負重爬坡、近兩年超常增長、多種矛盾和問題集中顯現的結果，也集中反映了安全生產責任制不落實、措施不到位的問題。

1、煤炭生產供不應求，煤礦超能力生產。年我國產煤19.5億噸，比上年增產2.5億噸，增長13.2%，仍然供不應求。由于市場需求旺盛，煤炭價格上漲，受利益驅動，煤礦開足馬力生產，甚至超能力生產，這成為事故頻發的重要因素。最近出事故的三個煤礦，都不同程度地存在超能力生產問題。

2、投入嚴重不足，安全基礎薄弱。煤炭行業多年來生產經營困難，企業安全投入欠賬很多。許多國有煤礦經過幾十年的開采，已進入衰老期，其中主要生產設備老化、超期服役的約占三分之一。一些老礦井下使用的通風、提升運輸和防爆電器等設備，不能確保安全。

3、我國煤炭賦存和開采條件差，易發事故災害。受資源等條件的限制，我國煤礦95％以上為井工礦，其中高瓦斯和瓦斯突出礦井占一半左右，煤層有自然發火的礦井占50％以上。海州立井、陳家山礦和大平礦都是高瓦斯礦井。隨著開采深度的延伸，煤層內壓力增大，瓦斯事故災害危險性加大。

4、職工隊伍素質下降，不適應安全生產要求。目前在煤礦井下一線作業很多是農民工，小煤礦基本都是農民工，有的未經認真培訓就下井，違章現象大量存在。近年來，煤礦發生事故的直接原因，90％以上是由于違章操作造成的。煤礦技術人員“斷代”、流失也很嚴重。由于煤礦工作苦臟累險而又收入不高，礦業院校和采礦專業招生不足，分配到煤礦的學生也留不住。

5、安全責任不落實，管理不到位。一些煤炭企業不嚴格執行安全生產的各項法律規定和規章制度，重生產、輕安全，重效益、輕管理，內部管理松弛，安全管理漏洞很多，安全隱患不能及時排除，企業安全生產的主體責任不落實。煤炭行業管理薄弱，一些地方安全監管職責不清、監管不力；煤礦安全監察的權威性和有效性也不夠。

煤礦事故多發，有一定客觀原因，但主要還是安全意識不到位，安全管理不到位，安全投入不到位，安全技術攻關不到位，隊伍培訓不到位。必須從投入、技術、裝備、體制、機制、管理等方面加大工作力度，采取果斷措施，進行綜合治理。

（三）進一步加強煤礦安全工作的措施

各級政府要從維護人民群眾根本利益和改革發展穩定的大局出發，努力實踐“三個代表”重要思想，堅持以人為本，認真落實科學發展觀，牢固樹立安全第一和關愛職工生命的理念，真正把安全工作納入經濟社會發展的總體布局和政府工作的重要日程，進一步加強領導，落實責任，切實加強和改進安全生產工作。要堅持標本兼治、綜合治理，加強監察執法，深化專項整治，強化基礎工作，加大投入力度，推進科技進步，創新體制機制，堅決遏制重特大事故多發的勢頭，并逐步建立起安全生產的長效機制。

1、完善煤礦安全監察體制，落實安全生產責任。一是把國家安全生產監管局升格為總局，提高監管的權威性。同時，在總局內專設國家煤礦安全監察局，強化煤礦安全監察執法。抓好重點監察、專項監察和定期監察，提升國家監察的水平。二是按照國家監察、地方監管、企業負責的要求，本著誰主管、誰負責的原則，督促地方政府監管職責到位，哪一級政府管的煤礦，安全生產出了問題，就追究哪一級政府的責任；監督和管理工作失職，也要追究責任。三是落實煤礦企業安全生產責任。所有煤礦都必須明確法人代表作為安全生產第一責任人的責任；明確一名行政副職主管安全工作，履行分管責任；明確總工程師對“一通三防”（通風和防火、防瓦斯、防煤塵）工作負全責；堅持煤礦企業內部安全生產機構派駐制度。四是強化事故責任追究制度。對已經發生的煤礦重大事故，都要查清事故原因，依法嚴肅追究有關人員的責任。

2、多渠道加大煤礦安全投入，建立國家、地方和企業共同投入的機制。國務院決定今年安排國債和中央預算內資金30億元，支持國有煤礦安全技術改造，重點用于瓦斯治理。要求各級地方政府也要籌措資金，增加煤礦技術改造和安全基礎設施建設投入。監督企業履行投資主體責任，抓住當前煤礦效益好的時機，按規定提足安全費用，并做到專款專用。今年煤礦安全技改投資預計達到150億元。同時，在煤礦和其它高危行業，實行安全生產風險抵押金等制度，建立起促使企業加大安全投入的機制。

3、開展煤礦瓦斯集中治理，防范重特大瓦斯事故。一是嚴格執行“以風定產”的規定，凡超通風能力生產的礦井，必須把產量降到通風能力許可的范圍內。二是高瓦斯和高突礦井，沒有建立瓦斯抽放和監測系統的，沒有落實綜合防突措施的，一律限期整改。三是歷史上有過瓦斯動力現象，但未按突出礦井管理的，一律按突出礦井管理。四是安全評估不合格的、不具備安全生產許可證發證條件的礦井，一律停產整頓，經整頓仍不合格的予以關閉。對已經關閉的小煤礦、報廢礦井和基建礦井等要加強巡查和監控，采取有力措施，防止私自招工、非法生產。五是對未經設計審查和竣工驗收擅自投入生產的礦井及其他存在重大事故隱患的礦井，堅決責令停產整頓。國務院辦公廳已發出通知，對上述工作進行了部署。同時，還要推動煤層氣綜合開發利用。國家和地方都要制定煤層氣綜合開發規劃。成立國家煤層氣工程研究中心，推進煤層氣綜合開發利用，變害為利。

4、推進安全生產科技進步，加強教育培訓工作。一是把煤與瓦斯突出機理及預測預報等重大項目，列入國家科技攻關計劃，力爭盡快取得突破。二是加大安全生產科研成果推廣應用的力度。在煤礦推廣數字化瓦斯遠程監控系統，高瓦斯煤礦要全部安裝。三是制定相關政策，扶持發展礦業高等教育，擴大采礦工程類專業的招生規模，發展煤礦職業教育。四是督促煤礦企業加強職工安全技術培訓，依法實行強制性安全培訓制度，煤礦負責人和主要工種必須持證上崗。在煤炭全行業深入開展安全生產教育活動，發揮煤礦工人在安全生產方面主人翁的監督作用。

5、進一步加強宏觀調控，緩解煤炭供求矛盾和安全生產壓力。一是搞好經濟運行調節，繼續努力緩解煤電油運供應緊張狀況。二是加快經濟結構調整和經濟增長方式轉變，優化能源結構，大力發展低耗能、環保型產業項目，推廣節能降耗新技術、新工藝和新設備，淘汰高耗能、高污染的落后生產工藝和設備，抑制煤炭需求過快增長。三是加快建設大型煤炭基地，培育大型煤炭企業，提升具有安全保障的煤炭生產能力。

6、狠抓落實，確保各項安全措施到位。國務院成立煤礦瓦斯防治部際協調領導小組。要求各產煤省（區、市）人民政府成立由負責同志任組長的煤礦瓦斯集中整治工作領導小組，負責本行政區域煤礦瓦斯集中整治工作，組織本地區煤炭管理部門和煤礦安全監察機構組成瓦斯治理督導組，進駐國有重點煤礦，實行重點監察、跟蹤監察，真正做到重心下移，關口前移。同時，從全國抽調煤礦安全專家，對瓦斯災害嚴重、存在重大隱患的煤礦逐個進行“會診”，幫助制定具體的防范措施。嚴格執行煤礦領導干部帶班作業制度，煤礦企業負責人要深入井下帶班作業、帶班指揮，加強現場管理，檢查督促各項安全措施的落實，及時發現和消除事故隱患。

在重點加強煤礦安全工作的同時，對道路和水上交通安全、危險化學品安全、煙花爆竹安全、消防安全等，繼續進行專項整治。國務院安委會已做出了安排和部署，相關部門制定了工作方案，正在抓緊實施。經過努力，力爭年全國安全生產事故起數、死亡人數和重特大事故起數比去年有所下降。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，公共安全和安全生產事關重大，社會各界廣泛關注。人大常委會這次聽取匯報，是對國務院工作的關心、支持和鞭策。我們要認真接受人大常委會的監督，聽取各位委員的批評和建議，努力改進工作。要在以同志為總書記的黨中央領導下，認真履行職責，克服困難，扎實工作，依靠各地方、各方面的共同努力，提高處置突發事件和保障公共安全的能力，努力實現安全生產狀況的根本好轉，為構建社會主義和諧社會創造良好的條件和環境。