檢查《中華人民共和國統計法》實施情況的報告

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委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

根據全國人大常委會執法檢查計劃，2004年11月上旬至中旬，全國人大常委會組成執法檢查組，對《中華人民共和國統計法》(以下簡稱統計法)的實施情況進行了檢查。檢查組首先聽取了國家統計局、國土資源部、農業部、中國人民銀行、海關總署等部門的匯報，然后分成4個小組，赴內蒙古、遼寧、浙江、重慶4個省、自治區、直轄市進行了實地檢查，我參加了浙江組的檢查活動。同時，全國人大常委會委托天津、山東、湖北、云南、新疆5個省、區、市人大常委會檢查了本地區貫徹實施統計法的情況。

統計法是規范我國統計活動的基本法律。依法統計，是保證統計工作有序開展、數據準確的前提和基礎。這次執法檢查的重點是：貫徹實施統計法的主要措施和成效；統計管理體制的現狀，保障統計法的貫徹實施和統計數據質量的情況及問題；統計基礎建設情況；基層統計任務負擔情況；統計法本身存在的需要修改完善的問題及其他有關情況。

檢查期間，檢查組分別聽取了4個省、自治區、直轄市及13個市縣政府及有關部門的匯報，召開了19次有地方統計局及其他政府有關部門、農村社會經濟調查隊、城市社會經濟調查隊、企業調查隊、統計用戶和統計調查對象參加的座談會，走訪了11個城鎮和農村居民記帳戶，實地考察了15個不同類型的企業，與多位統計干部和有關人員進行了個別談話，廣泛聽取了多方面的意見。現將檢查的主要情況報告如下：一、貫徹實施統計法取得的成績

從檢查情況看，國家統計局、國務院有關部門、地方政府各級統計部門依法開展統計工作，是有成效的。

(一)注重發揮統計工作在經濟和社會發展決策中的基礎性作用。檢查情況表明，各級政府注意在有關決策與管理工作中充分利用統計數據，提高決策的科學性與有效性。重慶市要求統計部門負責人列席市政府常務會議，提供經濟和社會發展狀況的基本數據，分析經濟運行中存在的問題。遼寧省要求，在省委、省政府起草的黨代會、人代會等重要會議報告等有關文件中，所使用的經濟和社會發展統計數據均要由統計部門獨立審定。

(二)制定配套法規和規章，細化統計法有關內容，增強法律的可操作性。根據實施統計法的需要，國務院制定了《統計法實施細則》、《關于加強統計工作的決定》、《全國經濟普查條例》等統計法規。國家統計局陸續制定了29件部門規章，國務院有關部門和各地也依據本部門本地區實際，分別制定了有關地方性法規、規章和實施辦法。1995年遼寧省人大通過《遼寧省統計管理條例》，并于1997年和2004年兩次進行修訂。內蒙古自治區和重慶市人大也根據當地實際，制定了有關地方性統計法規。重慶市紀委、監察局、統計局聯合制發《關于共產黨員和國家工作人員違反統計法律法規紀律處分暫行規定》，對于黨員和國家機關工作人員，包括領導干部的統計違法行為做出了具體的處罰規定。

(三)認真開展執法檢查，嚴肅查處統計違法案件。統計法修訂以來，國家統計局單獨或會同有關部門，在全國范圍內多次開展統計執法檢查。在本次執法檢查前，國家統計局和國務院有關部門與各省區市分別就統計法執行情況開展了自查和重點檢查。遼寧省各級統計部門近幾年先后開展了10次統計執法檢查，2000年至2004年6月共查處各類統計違法案件4791件，其中虛報、瞞報、偽造、篡改統計資料的1844件。重慶市最近幾年重點檢查了近1萬個單位的統計工作，立案查處1044件違法案件，其中給予行政處罰的538件，通報批評161件，責令整改288件，黨紀政紀處分10件。通過查處違法案件，震懾了違法者，擴大了統計執法的社會影響，推動了統計法的貫徹實施。

(四)加強統計基礎建設，積極探索解決基層統計力量不足與任務繁重的矛盾。在機構改革中，一些地區基層統計機構和人員一度受到削弱。浙江、重慶等地方都出現過合并取消縣(區)統計局的情況，依照統計法規定，目前大都予以糾正。現在重慶市40個區縣政府都設立了獨立的統計機構，并有一定的人員與經費保證。2003年末，內蒙古鄂爾多斯市116個鄉鎮、蘇木、街道辦事處均成立了統計工作站，配備專兼職人員271名，微機大部分到位，農林牧漁業臺帳已全部建立并開始試報。一些地方積極探索基層統計工作方法。浙江溫嶺、義烏等地適應企業統計業務需要，設立統計事務所，為企業提供統計服務，對于在市場經濟條件下提高源頭統計數據質量、減輕企業負擔等方面產生了積極效果，是企業統計工作的一項重要創新。這些措施的實施在一定程度上緩解了統計任務繁重與統計力量不足的矛盾。

(五)適應經濟社會發展需要，積極開展統計方法制度創新。目前，我國已初步建立起與聯合國國民帳戶體系(SNA)基本接軌的國民經濟核算制度。初步形成了以周期性普查為基礎、經常性抽樣調查為主體，必要的統計報表、重點調查、綜合分析等為補充的國家統計調查方法體系。對5000家重點工業企業、3000家重點房地產企業和1200家批發零售貿易企業統計報表逐步推行聯網直報的辦法，減少了統計數據匯總中的人為因素。

各地在統計方法制度上也進行了積極探索，實行統計資料報送方式改革。浙江省基本實現了糧食產量和農村居民收入、工業生產、工業經濟效益、重點耗能企業統計數據超級匯總，建立了重點工業企業、房地產企業聯網直報制度，開展了限額以上投資項目直報制度的試點工作。杭州市建成由企業名錄庫生成專業統計字典庫，集統計報表設計、網上數據采集、數據匯總處理、儲存、分析以及統計信息于一體，并與工商、國稅、地稅、質檢等四部門企業單位基礎信息庫實行聯網，初步形成了覆蓋整個統計業務的“杭州統計綜合數據庫系統”。該系統已在部分工業、商貿、房地產企業、勞動工資統計和企業景氣調查中得到應用。各地還在統計指標體系和統計核算制度改革等方面進行了探索，推動了統計制度方法的創新。

通過檢查，我們感到，統計法貫徹實施是有成效的，國家統計局公布的統計數據在經濟與社會發展決策中發揮了重要作用。

二、存在的主要問題

從檢查的情況看，在貫徹實施統計法方面也存在不少問題，主要是：

(一)統計法制意識淡薄，統計作假比較嚴重。一是一些地方領導干部隨意修改統計數據，直接違反統計法。遼寧省沈陽市某鎮給各村下達2001年經濟指標時，在計劃表中明確要求，每季度上報計劃數的四分之一，全年按年計劃數上報。浙江省寧波市某鎮黨委書記指使統計人員虛報2001年工業總產值4.63億元，虛報額超實際值75.65%。重慶市某鎮2004年上半年為了實現“雙過半”目標，鎮領導授意鎮綜合統計人員在調查對象上報的統計報表上直接修改數據，將某企業上報的500萬元產值改為800萬元；將某企業300萬元產值數據后加個0，變成3000萬元。二是有些統計人員存在畏難情緒，在工作中對摻有水分的統計數據不敢糾正。個別地方統計部門負責人為求“自保”，甚至迎合領導意圖。三是不少企事業單位和個人不配合統計工作，以及為了某種目的在統計上弄虛作假，如為評先進或為股票發行上市粉飾業績虛報統計數字。有些個體工商戶和私營企業為逃避稅賦、少繳社會保險金，瞞報銷售收入、利潤、工資總額等。浙江溫州某集團2003年上報工業總產值為3215萬元，經核實為11080萬元，瞞報數額占應報數額的71%。四是統計執法力度不夠，少數地方政府限制甚至干涉統計部門的執法活動，有的借保護本地軟環境為名，出臺與統計法相矛盾的規定。如某省會城市將2004年確定為“環境年”，以全面清理行政罰款為由，收回了統計局的罰沒款票據，使該市當年查出的100多起統計違法案件不能依法追究責任。此外，不少省市沒有專門的統計執法機構，縣里沒有專職執法人員，也是統計執法難的一個重要原因。

(二)現行統計體制抗干擾能力差，統計部門綜合協調能力弱。在現行統計體制下，地方統計部門的干部任用、保障條件、人員編制和經費來源都依賴當地政府，難以保證統計工作的獨立性。由于干部考核機制及考核指標體系不夠完善，層層簽訂國內生產總值增長等責任目標考核方式，誘發一些地方黨政領導干部“左顧右盼”、互相攀比。重慶市某區負責人認為本區的經濟指標排位太靠后，沒有達到預期目標，指責統計局工作沒做好，并把統計局長調離。受干部考核機制的影響，部分街道、鄉鎮統計數據嚴重失實。

在部門統計工作中，一些部門單位不通過統計部門越權下發報表，進行統計調查，相關信息，以致“數出多門”、重復統計，增加了調查對象的負擔，造成人力和財力的浪費。據本溪市對107家企業的調查，目前企業填報的報表總數為519種，除國家、省統計局制定的105種外，由各部委、各省主管局和市直各部門制定下發的報表多達414種，占報表總數的79.8%，而且大多數未按規定報經同級統計部門審批或備案。這些問題的存在既有有關部門不按規定報送審核的問題，也與統計部門把關不嚴有關。

(三)有些統計制度不適應經濟社會發展需要，在一定程度上影響數據的準確性。一是對于跨地區經營的企業，雖然有按屬地關系進行統計的規定，但沒有具體的保證措施，經常發生重復計算，匯總數據難免虛增。二是第三產業統計制度不完善，一些社區服務、家政服務在全國性統計中往往被忽略，但在地方統計中，這部分經濟活動常常作為較重要的內容加以統計。加之統計方法不嚴密，存在做“文章”的余地，以致形成“數字不夠三產湊”現象。三是某些產品與服務的計算價格各地存在一定差異，對統計結果也產生一定影響。上述方法制度上的問題導致地方統計的與全國統計的國內生產總值之間出現差距，加之一些人為因素，使兩者的差距有逐步擴大的趨勢。

(四)統計基礎建設薄弱，基層統計任務負擔較重。目前基層統計機構、人員和工作條件與繁重的工作任務之間差距較大：一是縣(區)級政府統計機構不健全。目前全國仍有393個縣(市、區)沒有按照統計法的要求設立獨立的統計機構，不少地方的鄉鎮統計機構與人員不落實。二是有的基層統計干部素質不高，缺乏必要的業務知識。三是統計調查經費不足，除日常經費偏緊外，近年來，國家和地區組織開展的普查和專項調查任務繁重，所需經費均采取分級負擔原則，區縣(旗)、鄉鎮兩級籌措經費困難，統計工作不能按需要開展。四是企業統計工作薄弱。少數規模以上企業不配備統計人員，沒有建立統計臺帳，不能按照統計制度的要求正常填報統計報表。規模以下企業這種情況更為嚴重，源頭統計數據質量較差。一些轉制和重組的國有企業，也存在基礎工作滑坡，統計工作無人負責的現象。

(五)統計法本身不完善，影響實施效果。檢查中，各地反映了統計法本身存在的一些問題：一是在確保統計源頭數據準確性方面，統計法只對加強統計基礎工作做了原則性規定，對違反法定義務應承擔的責任規定過少。二是規定本身有漏洞，如第七條規定“各地方、各部門、各單位的領導人如果發現數據計算或者來源有錯誤，應當提出，由統計機構、統計人員和有關人員核實訂正”。這一規定在執行中給某些領導干部或統計部門修改數據提供了方便。三是對有關公民、法人和其他組織在統計活動中的權利義務規定不具體，包括對統計調查對象資料保密制度不夠嚴密，缺乏減輕統計調查對象負擔的制度和統計信息共享制度。四是關于普查的規定過于簡單，影響到普查保障措施的落實和普查過程的規范。五是對統計違法行為的處罰規定過于原則，主要針對企業和統計工作人員，沒有對有關領導干部違法的處罰規定，對領導不追究責任直接影響法律實施效果。

三、進一步貫徹實施統計法的幾點建議

(一)進一步增強統計法制觀念，采取有效措施，提高統計數據的準確性。要進一步采取措施，增強各級黨政領導干部依法統計的觀念，充分認識統計工作在黨和國家實行科學決策和宏觀管理中的基礎性作用，從而支持統計部門的工作，保障統計數據質量。

要加強統計執法，對各類虛報瞞報統計數據行為加大懲罰力度。把反對弄虛作假當作一項重要任務常抓不懈，對那些利用職權非法干預數據統計，特別是利用虛假統計數據騙取地位和榮譽、謀取經濟利益，以及統計機構、統計人員參與弄虛作假的行為，要堅決予以查處。

要建立健全統計違法案件通報制度，對一些重大統計違法案件要及時進行查處曝光，以震懾違法者，促進全社會遵守統計法。

(二)各級領導干部必須樹立科學的政績觀，正確對待統計數據。調查組所到地方，群眾對一些地方黨政領導干預統計工作、在統計上弄虛作假，對“官出數字、數字出官”的現象反映強烈。由于一些地方考核干部的政績簡單地與數字相掛鉤，甚至從上到下層層簽訂“責任書”，實行末位淘汰制，在這種情況下，統計機構普遍感到工作壓力大，數據“保真”難度高。為了解決這一問題，各級黨政領導干部必須進一步樹立科學的政績觀，從當地實際情況出發，制定科學的發展規劃和奮斗目標，克服不顧本地實際的盲目攀比現象。同時，建議改進和完善干部考核辦法，建立科學的績效評價制度。

(三)加強統計基礎工作，加快統計方法制度改革。根據檢查情況，建議采取措施解決統計基礎工作面臨的實際問題：一是改進地區生產總值核算工作。目前，地方各級政府層層核算地區生產總值，必要性不大，容易助長一些地方的盲目攀比心理。建議國務院明確地區生產總值究竟核算到哪一級，并認真研究相應的依據和標準。為解決國內生產總值全國與地區核算數據差距不斷擴大的問題，積極支持國務院關于改進地區生產總值核算工作的決定，規范核算方法。二是加快統計調查方法的改革步伐，擴大抽樣調查的實施范圍。從技術上完善抽樣調查樣本框的設計和選擇，增強其代表性和科學性。三是鼓勵和加強行業統計，發揮行業協會在統計工作中的作用。四是完善監督檢查機制。針對目前一些部門和單位統計基礎不規范，缺少原始憑證、臺帳，統計數據由廠長或有關人員口頭報帳等情況，要加強統計基礎規范化建設，完善監督檢查機制。五是要針對第三產業統計方法制度建設薄弱問題加強研究，盡快制定新的規則。六是要加深各項統計數據之間關聯關系的研究，科學設計交叉復核的數據體系，加強對統計數據規律的把握和應用。

(四)加強統計工作創新，充分利用統計數據資源。根據統計工作的實際需要，一些地區研究開發出一些統計聯網系統，對于及時有效掌握相關的統計資料，保證統計數據的真實性發揮了積極作用。建議國家統計局、各地政府及統計部門對這個問題進行研究，采取一些措施，推廣現代信息技術在統計工作中的應用，努力建好宏觀經濟數據庫，逐步提高統計數據信息的共享水平。

一些地方適應統計需要設立統計事務所，為企業和其他統計調查對象提供服務的做法是一個新生事物，建議國家統計局加以研究總結，給予必要的扶持，以更好地發揮這類中介服務機構在統計工作中的作用。此外，還要積極引導企業利用統計數據指導經營。統計數據是一種社會資源和公共產品，它不僅要為國家的宏觀決策提供依據，也要為廣大企業進行市場經營提供信息與服務。統計部門對于一些可公開的數據，要研究通過何種方式及時予以，以服務于廣大企業等用戶；對一些保密資料和單個統計對象的數據資料要嚴加管理，維護國家和統計調查對象的利益。

(五)深入研究進一步做好統計工作的若干問題。第一，要適應經濟社會發展變化對統計工作的要求，認真研究并進一步理順農村、城市、企業三支調查隊的管理體制和職能，適當提高多年不變的統計事業經費標準。對城鎮和農村記帳戶每月十幾元的補助，應予增加。國家組織重大國情國力調查，不少市縣難以籌集必要的經費，建議中央和省級財政予以補助。第二，深入研究統計管理體制。目前地方各級統計機構隸屬于各級政府，這對于取得地方政府的支持發揮了積極作用，但同時也存在抗干擾能力差的問題。一些地方統計部門建議對省以下統計部門實行垂直領導，增強政府統計部門獨立性。建議國務院對此問題加以研究。第三，要強化各級統計部門統計綜合協調能力，按照分工明確、各負其責的要求，加強對國家、部門、地方統計調查項目的審核管理，加強對統計指標體系、調查方法的綜合協調和指導。對一些部門越權下達統計報表，單位拒報、遲報統計報表等現象，應該及時加以糾正，拒不改正的，應給予必要的處理。

(六)建議盡快修改完善統計法。隨著市場經濟的不斷發展，特別是我國加入世貿組織后，統計工作面臨的內外部環境都發生了較大變化，統計法的部分內容已不適應當前情況。當前統計工作面臨的一些問題和矛盾，許多都與統計法規定不夠完善有關。例如，關于統計人員修改統計數據的規定，法律責任過于簡單、缺乏對政府領導違法責任追究的規定等問題。這些問題都在較大程度上影響到法律執行和統計數據的客觀性。檢查組所到之處，不少單位和人員提出了修改統計法的意見和建議。目前，統計法修訂工作已有了一定基礎，建議國務院及有關部門從完善社會主義市場經濟體制要求和統計工作的實際出發，適當加快這一工作進度。

總之，統計工作是一項復雜的、科學性很強的工作，需要我們進行不斷探索與創新。只要我們注意改進上述方面的工作，并在實踐中大膽開拓創新，我們就能夠在加強統計工作、開展統計執法方面取得更大成績。