市委社會救助情況調研報告

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推進城鄉社會救助體系建設，是改善民生、保障民生、促進社會和諧發展的必由之路，是民政工作的重中之重。根據市委[2010]1號文件精神，近日，我們對我市城鄉社會救助體系建設情況進行了專題調研，總體上感覺我市社會救助體系正日臻完善，但也存在一些不容忽視的問題，需要進一步做好相關工作，努力構建長效社會救助機制。

一、我市社會救助體系建設的發展現狀

近年來，我市社會救助體系建設在市委、市政府的高度重視下，經過有關部門的共同努力，取得了較快發展，基本形成了以城鄉最低生活保障為基礎，專項救助相配套，慈善救助、社會扶助為補充的綜合性、多層次的覆蓋城鄉、協調發展的新型社會救助體系，有力地保障了困難群眾的基本生活，促進了經濟發展和社會穩定。主要表現在：

（一）城市低保工作規范運行。在建立了低保公示制、入戶走訪調查、設立舉報電話和舉報箱制度的基礎上，2006年，制定了低保工作民主評議、聽證和責任追究制度，印發了《市城鎮低保對象現場評議核查審批辦法》和《市行業評估標準》，規范了低保審批程序。同時，加大對低保工作的投入力度?；I資12萬元，為14個鄉鎮（街）、12個城市社區購買了低保工作專用電腦，配齊了低保專干，實現了省、市、鄉鎮（街）、社區四級聯網。2006年以來，城市低保補助標準由月人均86元提高到180元，累計保障21600人次，發放低保資金12360萬元。全市現有城市低保對象6858戶、15085人，實現了目標管理下的應保盡保。

（二）農村低保制度日趨完善。加強農村低保信息化建設，完成了全市農村低保網絡數據庫錄入工作，實現了全省聯網。在各鄉鎮、街道和村委會普遍設置了農村低保服務指南公示板、農村低保辦理流程公示板和農村低保永久公示板，提高了農村低保工作的透明度和規范化管理水平。制定印發了《市農村居民最低生活保障金按季發放工作方案》，調整提高了農村低保補助標準，由2006年的年人均240元提高到880元，并全部實行農村低保金社會化發放。全市現有農村低保對象對象4443戶、8264人，占全市農村總人口的5.6%。從2006年開始，累計發放農村低保金和生活補貼2709萬元。

（三）災害救助工作扎實有效。健全了救災減災工作分級負責體制，修訂完善了救災應急預案，建立了災害信息員隊伍，形成了方便城市居民捐助的社會捐贈接收工作網絡。結合抗擊汶川大地震活動，加大減災防災宣傳力度，提高了抗災救災的綜合協調和應急能力。2006年以來，累計下撥救災救濟資金824萬元，發放《災民救助卡》2.6萬張，幫助169戶災民建房472間，制作衣被1.1萬件（條）、帳篷70頂。按照省政府的要求，圓滿完成了農村泥草房改造任務。

（四）專項救助惠及于民。2006年以來，共救助城市患大病的308人，救助資金149萬元；農村大病救助864人，救助資金181萬元；救助流浪乞討人員1063人次，救助資金33萬元；救助精神病人員165人次，救助資金145萬元。開展“圓夢大學”活動，資助應屆貧困大學生260人，資助資金41萬元。出臺了《市城鄉醫療救助實施細則》，為8854名農村低保對象、五保對象和優撫對象累計繳納農村合作醫療保險金69萬元。

（五）五保供養措施落實有力。2006年以來，投資700萬元，分別對全市13所社會福利服務中心進行了新建、改造和擴建，總面積達7900平方米，實現了每個鄉鎮建一所的目標。新建后的農村社會福利服務中心，全部地熱供暖，二層小樓，容貌一新，極大地改善了院民的生活環境和居住條件。按照省民政廳和省編辦的統一部署，完成了社會福利服務中心依照事業單位法人登記工作，實現了由敬老院到社會福利服務中心的過渡，增強了農村基層民政的整體服務功能。對具備五保供養條件的人員，及時納入保障范圍。目前，我市集中供養對象年保障標準為2700元，散居供養對象年保障標準為1700元。

二、存在的主要問題

我市社會救助體系建設雖然得到了長足發展，在保障城鄉困難群眾的基本生活、緩解社會矛盾、維護社會穩定、促進社會和諧等方面發揮了重要作用，但通過調查，我們也看到困擾我市社會救助體系建設發展的突出問題。歸納起來，主要表現在以下五個方面：

一是宣傳力度不夠，思想認識上存在偏差。由于缺乏對社會救助和慈善事業的廣泛宣傳，致使人們的認識不足，意識淡薄，帶來全社會共同參與這項事業的熱情不高漲。有些部門、單位以及一部分群眾片面認為，對困難群體的扶貧幫困是政府的事，是民政、工會、殘聯等少數部門的事，缺乏主動參與的意識；民政部門因救助范圍擴大、工作量增加、人員不足，一些同志產生畏難情緒；有的困難對象“等、靠、要”的思想較為嚴重，不愿依靠自身努力走出困境，個別的甚至認為不拿白不拿，稍有困難就找政府，達不到目的就牢騷滿腹。

二是社會救助的水平偏低，難以滿足實際需求。部分低保邊緣群眾因重大疾病或突發性災害導致其家庭基本生活比較困難，生活質量實際低于低保底線，對臨時救濟依賴較大，而現行的臨時性救濟難以解決實質性問題。大病救助的門檻還比較高，醫療費報銷周期較長，部分特殊病患者的燃眉之急難以解決。邊緣困難家庭的低收入與其子女上大學昂貴的學費形成強烈的反差，高昂的學費使其家庭生活舉步維艱。我市城市最低生活補助標準為180元，僅相當于全市平均最低工資水平的27％。農村低保補助標準，每人每月只有73元錢，更多的是一種人文關懷，難以起到保障的功能。大病救助標準，人均救助資金不到2500元，這與救助對象以萬元為單位計算的醫療費相比，現有救助水平難以真正緩解他們看病難的問題。農村五保供養標準，集中供養的，每人每年2700；分散供養的，每人每年1700元，遠低于全市農村居民人均5042元的生活標準。

三是社會救助形式單一，救助面偏窄。從整體上看，當前的城鄉社會救助主要是單一的生活救助，重在保障貧困居民的最低生活需求，對困難群眾心理、權益方面的救助還不夠，救助的手段和措施還不夠多樣。如對衣、食方面救助的較多，住房、就業、養老和權益方面的救助較少。全市法律援助需求量逐年加大，而實際辦理的法律援助案件數量與需求數量還存在很大差距。醫療救助、教育救助等專項救助也只是杯水車薪，還沒有真正形成規模，收效不明顯。在實施社會救助時，過分強調保障“最低”生活水平，一些有助于救助對象擺脫貧困狀態的扶持性的救助項目少之又少。城鄉低保管理存在弊端，按照動態管理的原則，對已經就業、外出打工、有經營項目的低保家庭，取消其低保資格，給人們造成一種“鼓勵懶漢”的錯覺，導致一些低保對象不愿意或不敢去創業。

四是地方財政投入不足，社會救助資金籌集難、規模小。目前，我市城鄉救助資金投入嚴重不足，基本上靠中央和省級財政支付，一部分需要地方配套的資金不能足額到位。如：救災款每年需要我市財政配套資金20萬元，但由于地方財力比較困難，很難達到要求。因此，隨著社會救助體系的健全，社會救助對象覆蓋面越來越寬，困難群眾的希望與救助資金不足的矛盾也將會越來越明顯。由于財政困難，財力不足，加之社會籌資渠道少，難以形成規模，致使城鄉社會救助資金投入短缺。雖然民政、工會、殘聯、慈善總會，甚至連鄉鎮、街道都籌集了一塊扶貧幫困資金，并且近幾年還開展了慈善救助“雙日捐”活動募集善款，但大多屬于單兵作戰，規模較小，救助能力極其有限。

五是救助資源分散，救助工作力量薄弱。社會救助涉及到民政、教育、衛生、司法、工會、勞動等多個職能部門，由于救助資源分散，缺乏協調性，制定政策和救助標準不一，造成救助額度隨意性大。由于救助工作多頭管理，救助的主體不同，不可避免地造成救助對象重復或遺漏等現象，出現新的不公平，增加了救助成本，降低了救助效率。同時，我市救助工作力量薄弱，難以適應現實工作需要。近年來，我市雖然加強了社會救助機構設置和基層人員配備，但與社會救助體系日益拓展的實際需要還不相稱。例如，我市低保辦公室只有三個工作人員，與繁重的低保管理工作任務相比，力量十分薄弱。按照“應保盡保，應退必退”的動態管理要求，必須把符合條件的對象全部納入進來，把不符合條件的對象及時清退出去。而在實際操作中，由于工作力量不足，導致低保對象動態管理的難度加大，上訪現象時有發生，影響了社會救助的整體效果。

三、對完善我市社會救助體系的幾點建議

為了進一步健全完善新型社會救助體系，加快構建長效救助機制，針對我市當前社會救助體系建設工作中存在的薄弱環節，今后應著重抓好以下幾個方面的工作：

第一，加大對社會救助工作的宣傳力度，不斷拓寬社會互助的渠道。一方面，要加強輿論宣傳，特別是要宣傳扶貧濟困、尊老愛幼的傳統美德，進一步強化社會慈善意識，積極培育慈善文化，讓全社會人人都來參與救濟救助，個個都來參與做善事，特別是要動員那些相對比較富有的人、一些企業家盡一些社會責任，幫一些困難群眾，開展一些有意義的救助活動。另一方面，要采取適當的政策引導，尤其是要動員和鼓勵企業和公民參與慈善活動，通過有效的激勵約束來促使社會救助和慈善真正成為一項社會事業。再一方面，要轉變對窮人的看法和態度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結為個人原因。在結構轉型和體制轉軌的當代社會，很多人的貧困不是由于個人原因造成的，更多的是由于社會原因造成的，救助窮人是政府和社會義不容辭的責任。因此，要進一步強化各有關部門的責任意識，建立城鄉社會救助工作目標責任制，加大督促、檢查和考核力度，形成激勵機制。

第二，完善救助政策，提高社會救助水平。要在謀求經濟發展中，更加關注民生，通過不斷改革救助工作模式，完善救助政策，健全救助體系。在救助對象的就業、職業培訓、自謀職業等方面，不僅要制定優惠的激勵政策，還要在醫療、教育、住房、司法援助等方面，進一步完善各個專項的救助措施。要加大對重大疾病的救助力度，在財力允許的范圍內逐步提高救助標準；要完善低保邊緣群眾享受醫療救助的有關政策，進一步擴大社會救助的優惠面，充分發揮慈善醫療救助的作用，盡可能地使邊緣群眾更多地得到醫療救助，減少因病致貧人群；積極探索改進救助資金的支出方式和結算辦法，簡化救助程序；要根據國家教育收費政策的調整，教育救助逐步向困難家庭的高中、大專和本科生轉移，制定相應的教育救助政策，切實解決困難群眾子女上學難的問題。要進一步識別和區分受助者的需求差異，改革平均施助的方式，積極推廣分類施助和差異施助。在實踐中，應當適當區分基本生活救助和其他專項救助，這兩個方面的救助對象不能完全重合，否則，容易造成一些迫切需要獲得專項救助的人不能享受救助。

第三，豐富救助形式，增強社會救助的綜合效果。社會救助的最終目的不是為了維持或“制造”一個最低收入階層，而是要使受助者借助外力擺脫貧困。因此，要轉變傳統的救助理念，變消極救助為積極救助，變單純現金救助為綜合性救助，不斷增強救助對象自我擺脫貧困的能力，最終實現共同富裕。一方面，要堅持物質救助與精神慰藉相結合，在對困難群眾進行物質救助的同時，還應直接、間接地加強與困難群眾的交流，通過理解、支持、鼓勵、引導等方式對他們進行精神慰籍，幫助他們擺脫貧困的陰影，增強脫貧致富的信心。另一方面，要堅持即時救助與發展性救助相結合，也就是通常所說的“輸血”與“造血”相結合。即時性“輸血”救助，在短期內或許可以解決困難群眾的生活問題，而加強發展性救助，特別是通過培訓、學習等方式，讓困難群眾掌握一定的就業、創業技能，培養困難群眾的“造血”功能，將會從根本上幫助困難群眾改變生存狀況。對通過外出打工、自主創業、發展經營項目而經濟狀況好轉的城鄉低保戶，不能不分青紅皂白地一律取消低保資格，對尚在創業中、經濟無明顯改善的，應繼續保留低保資格，并給予一定的扶持政策；對確屬明顯致富的低保戶，也應當保留低保資格3——5年，“扶上馬再送一程”，在全社會形成一種鼓勵低保戶勤勞致富的導向。

第四，多渠道籌措資金，建立穩定的財力保障機制。救助資金不足是我市社會救助事業發展的重要瓶頸。要積極建立公共財政投入與增強民政部門自身積累以及吸引社會資本投入并舉的多元投入機制。政府要通過進一步調整財政支出結構，將社會救助資金及必要的工作經費列入財政預算，加大對城鄉社會救助工作的財政資金投入力度，保證涉及到社會救助方面的民政資金及時、足額到位。實施社會救助，是每一個政府義不容辭的責任。因此，政府要發揮在社會救助組織、管理、監督和財政投入等方面的主體作用，逐步形成政府投入為主、集體補助為輔、社會共同參與的救助機制。要強化對社會救助資金的監督，建立專項救助基金，統一管理，據實核撥，定期結算，?？顚Ｓ茫_保社會救助資金不被擠占、挪用。同時，要廣開社會籌資渠道，開展各種形式的慈善籌資、社會募捐活動，努力擴大社會救助資金規模，滿足城鄉社會救助的需要。

第五，健全社會救助組織，切實提高工作效率。按照責權一致和責任追究的原則，各有關部門要在社會救助體系建設中承擔起相應的責任，并加強聯系，搞好整合，保證資源共享、信息互通，使救助對象不被遺漏，保證各項救助工作落到實處。按照職能定機構、任務定人員的原則，積極整合民政部門現有機構與人力資源，成立社會救助事業中心，將救濟保障科與低保辦公室合署辦公，充實工作人員并落實編制。要健全基層社會救助組織和服務網絡，在鄉（鎮、街）、村（社區）建立社會救助站，形成統一的網絡體系，實現經辦機構、服務網絡和工作程序便民化、規范化和集約化?？山梃b國外社會救助工作的經驗，按各個鄉鎮和社區救助工作的規模，合理配備2—4名救助工作人員，逐步建立精干高效的基層社會救助工作隊伍。同時，加快社會救助信息化建設步伐，配備適應信息化、網絡化、規范化管理必需的微機、辦公電話、傳真機等，積極運用現代信息技術，及時、準確、動態地匯集城鄉各類困難群眾的基本信息，提高社會救助工作的質量和效率。