招投標(biāo)市場(chǎng)圍標(biāo)活動(dòng)的對(duì)策思考

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自深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)開展以來，市招投標(biāo)管理辦公室根據(jù)市委趙書記、市紀(jì)委周書記的批示精神，結(jié)合《實(shí)施方案》的活動(dòng)安排，針對(duì)近年來招投標(biāo)市場(chǎng)圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象在一定范圍和領(lǐng)域內(nèi)依然存在，但核實(shí)較難，社會(huì)反響較大這一突出問題，組織力量，深入各縣（市、區(qū)）招標(biāo)辦、中介機(jī)構(gòu)、部分投標(biāo)企業(yè)，通過收集典型案例、走訪了解、召開座談會(huì)等形式開展專題調(diào)研。

一、我市招投標(biāo)市場(chǎng)圍標(biāo)活動(dòng)的現(xiàn)狀

圍標(biāo)，就是投標(biāo)人為增大中標(biāo)幾率，在項(xiàng)目招投標(biāo)過程中，通過操縱或聯(lián)合多家投標(biāo)單位，進(jìn)行分散或密集報(bào)價(jià)，人為抬拉或壓低投標(biāo)價(jià)格，使正常的投標(biāo)報(bào)價(jià)失去競(jìng)爭(zhēng)力，從而影響商務(wù)報(bào)價(jià)得分的行為。為嚴(yán)厲打擊圍標(biāo)串標(biāo)行為，市建設(shè)局、監(jiān)察局2007年聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)工程招投標(biāo)活動(dòng)，遏制串標(biāo)、掛靠等違法違規(guī)行為的通知》，制定13項(xiàng)措施防范圍串標(biāo)行為，起到了較好的遏制作用。目前，圍標(biāo)活動(dòng)在我市招投標(biāo)市場(chǎng)依然存在，并呈現(xiàn)“三多三少”現(xiàn)象：

一是疑似較多但查實(shí)極少。有的采取密集報(bào)價(jià)，如城南新區(qū)某路燈安裝和景觀照明項(xiàng)目，1標(biāo)段最高限價(jià)220萬，最高投標(biāo)報(bào)價(jià)與最高限價(jià)之間僅相差1.15元，幾家投標(biāo)單位投標(biāo)報(bào)價(jià)最多相差60.74元。有的采取不平衡報(bào)價(jià)，如市直某中央空調(diào)采購項(xiàng)目，一國(guó)產(chǎn)普通品牌投標(biāo)報(bào)價(jià)不僅高于其以往的投標(biāo)報(bào)價(jià)，而且明顯高于其它進(jìn)口知名品牌的投標(biāo)報(bào)價(jià)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離正常市場(chǎng)價(jià)格水平。這些項(xiàng)目因缺乏依據(jù)，只能懷疑卻不能對(duì)其作為圍標(biāo)行為進(jìn)行處罰。

二是舉報(bào)較多但證據(jù)較少。2009年一季度反映投標(biāo)環(huán)節(jié)圍串標(biāo)的信訪件有8封，占全部信訪件總數(shù)的22.9%。由于投訴人多是從中標(biāo)價(jià)格偏高等表象進(jìn)行推斷，或是道聽途說，均未能提供確切的證據(jù)。

三是廢標(biāo)較多但深究較少。在項(xiàng)目評(píng)標(biāo)過程中，標(biāo)書或清單報(bào)價(jià)出現(xiàn)部分雷同較為常見，由于受監(jiān)管力量薄弱、監(jiān)管手段缺乏等因素制約，對(duì)出現(xiàn)不該雷同而雷同的投標(biāo)單位，通常取消其參與評(píng)標(biāo)的資格，一般不作深究。如民政局某土建工程，因其付款方式較好，有21家單位參與投標(biāo)，經(jīng)評(píng)審，有18家單位因電子標(biāo)書錯(cuò)誤一致或文本標(biāo)書出現(xiàn)明顯雷同，被作廢標(biāo)處理。有的準(zhǔn)備深究時(shí)，投標(biāo)人已通過各種關(guān)系，將投標(biāo)保證金退回。如市民航站某工程招標(biāo)出現(xiàn)了5家投標(biāo)單位標(biāo)書不該雷同之處出現(xiàn)了明顯雷同，2家投標(biāo)單位出現(xiàn)2處取費(fèi)錯(cuò)誤雷同，存有圍標(biāo)、串標(biāo)嫌疑，但公安部門介入時(shí)，投標(biāo)保證金已全部退還給投標(biāo)人。

二、圍標(biāo)行為屢禁不止的原因

圍標(biāo)行為的產(chǎn)生有著多方面的原因，既有受利益驅(qū)動(dòng)等主觀因素，也有市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱、招標(biāo)技術(shù)不完善等客觀因素。

（一）違法成本低。一是風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)小。認(rèn)定圍標(biāo)與否，需要確鑿的證據(jù)，一般情況下，收集這種證據(jù)是很難的，因?yàn)閲鷺?biāo)都是私下進(jìn)行，手段比較隱蔽，難以調(diào)查取證；作為利益共同體，只要圍標(biāo)當(dāng)事人之間不發(fā)生內(nèi)訌，真正被依法查處甚至被追究刑事責(zé)任的寥寥無幾。二是處罰額度低。依據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)的，可處單位中標(biāo)金額5‰以上10‰以下的罰款，處直接責(zé)任人單位罰款數(shù)額5%以上10%以下的罰款。以1000萬元中標(biāo)額計(jì)算，如投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)行為被查處屬實(shí)，可對(duì)單位罰款五萬元至十萬元，對(duì)個(gè)人罰款2500至一萬元。而1000萬規(guī)模的項(xiàng)目如被圍標(biāo)成功，為圍標(biāo)組織者帶來的利潤(rùn)一般應(yīng)在100萬元左右，其處罰額度遠(yuǎn)小于其違法所得，難以有效遏制少數(shù)不法企業(yè)的投機(jī)行為。三是不法收益大。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，如果圍標(biāo)成功，項(xiàng)目的中標(biāo)價(jià)較正常市場(chǎng)價(jià)格水平平均上浮10個(gè)百分點(diǎn)左右，參與圍標(biāo)者可從中瓜分中標(biāo)額5%左右的利潤(rùn)。號(hào)稱中國(guó)圍標(biāo)串標(biāo)第一案——溫州市政工程圍標(biāo)串標(biāo)案，工程投資總額2.96億元，參加投標(biāo)的7家單位均參與了圍標(biāo)，陪標(biāo)單位先后從中標(biāo)單位分取好處費(fèi)1216萬元，占中標(biāo)價(jià)的4.1%。

（二）責(zé)任難追究。其一，招投標(biāo)環(huán)節(jié)多流程長(zhǎng)。投標(biāo)報(bào)名、資格預(yù)審、標(biāo)書出售、保證金收取等多個(gè)環(huán)節(jié)都可能導(dǎo)致招標(biāo)人信息泄露。以資格預(yù)審環(huán)節(jié)為例，由于該環(huán)節(jié)涉及招標(biāo)人、公司、招標(biāo)辦三方，參與人數(shù)較多，人員情況復(fù)雜，容易導(dǎo)致資格預(yù)審合格的潛在投標(biāo)人名單和聯(lián)系方式泄露。2008年海鹽博物館幕墻工程招標(biāo)過程中，我們?cè)拥缴钲谀喜Ｄ粔肮夥こ逃邢薰就对V，稱其數(shù)次受到匿名電話威脅，要求其配合進(jìn)行圍標(biāo)。市招投標(biāo)管理辦公室成立了聯(lián)合調(diào)查組，因取證手段有限，最終也沒能查實(shí)是哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問題。其二，部門職能定位不清。目前，市招投標(biāo)管理辦公室雖已成立，但其和各行業(yè)主管部門、各專業(yè)招投標(biāo)辦的職能定位，市招投標(biāo)交易中心和各專業(yè)招投標(biāo)交易中心的運(yùn)作模式、工作流程等一系列招投標(biāo)監(jiān)管中的重要問題還沒有明確界定，工作中推諉扯皮現(xiàn)象仍客觀存在。其三，缺乏可操作性強(qiáng)的責(zé)任追究辦法。對(duì)違反招投標(biāo)紀(jì)律，擾亂我市招投標(biāo)市場(chǎng)秩序的行為還沒有出臺(tái)一套切合我市實(shí)際的責(zé)任追究辦法。

（三）打擊手段弱。一是監(jiān)管力量嚴(yán)重缺乏。就市招投標(biāo)管理辦公室而言，其承擔(dān)了全市招投標(biāo)工作的指導(dǎo)、監(jiān)管、協(xié)調(diào)，對(duì)市重大建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行稽查，協(xié)調(diào)監(jiān)管各行政主管部門招投標(biāo)行政執(zhí)法工作，協(xié)調(diào)管理市招投標(biāo)交易中心等職能，目前，組成人員為發(fā)改委招投標(biāo)管理處，編制3人，實(shí)際到位2人，工作雖然得到有力推進(jìn)，但由于人手嚴(yán)重缺乏，只能疲于應(yīng)付，不能達(dá)到效益最大化；與職能類似的市行政服務(wù)中心比較而言，形成鮮明對(duì)比。市行政服務(wù)中心除一把手編制在政府辦，現(xiàn)有正式編制13人，附屬編制2人，領(lǐng)導(dǎo)班子成員1正3副，設(shè)辦公室、督查處、協(xié)調(diào)處3個(gè)職能處室。二是查處手段有限。不能采取強(qiáng)制措施，只能通過外圍說服教育，招投標(biāo)活動(dòng)中的當(dāng)事人出于種種考慮，不支持、不配合的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。市公安局駕考中心道口綠化工程投訴查處過程中，某當(dāng)事人電話里先稱其在深圳出差，再聯(lián)系就無人接聽，或者說抽不出時(shí)間，后經(jīng)證實(shí)其實(shí)際是在阜寧。三是執(zhí)法力量分散。紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、檢察、審計(jì)、工商等部門各管一塊，監(jiān)管與處罰脫節(jié)，形成事實(shí)上的兩張皮，沒有形成綜合執(zhí)法效應(yīng)，往往使各種違法違規(guī)行為有恃無恐。以建設(shè)工程市場(chǎng)監(jiān)管為例，其現(xiàn)有執(zhí)法管理權(quán)相對(duì)分散，處罰權(quán)在建設(shè)行政主管部門的后方職能處室，對(duì)查實(shí)的招投標(biāo)違規(guī)行為需要移交給相關(guān)職能部門處理，移交后需形成卷宗，要經(jīng)多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)簽字或集體研究，手續(xù)繁瑣，過程復(fù)雜，時(shí)間拖的過長(zhǎng)，往往拖到最后就不了了之。

（四）誠(chéng)信體系缺失。我市在誠(chéng)信體系建設(shè)方面做了不少有益的探索，諸如實(shí)行“誠(chéng)信手冊(cè)”、建立“曝光臺(tái)”、推行“黑名單”，但由于國(guó)家和省級(jí)層面缺乏統(tǒng)一部署，各地對(duì)企業(yè)失信認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及處罰輕重不一，信息不共享等因素，投標(biāo)人在一個(gè)地方受到懲罰，在其他地方照樣暢通無阻，不能做到一處受罰，處處受制。對(duì)同級(jí)地區(qū)之間乃至所轄縣市區(qū)的處罰和通報(bào)是否采用，尚未形成統(tǒng)一意見。如市開發(fā)區(qū)東方投資公司招商大樓內(nèi)裝工程共四個(gè)標(biāo)段，其中有2個(gè)標(biāo)段的中標(biāo)人2008年因參與南京市某項(xiàng)目的圍標(biāo)串標(biāo)活動(dòng)，2009年1月被作為不良記錄計(jì)入誠(chéng)信檔案，并禁止其在一定期限內(nèi)參與南京市國(guó)有投資項(xiàng)目投標(biāo)。

三、圍標(biāo)的對(duì)策分析

（一）加強(qiáng)招投標(biāo)誠(chéng)信體系建設(shè)。失信懲戒制度是解決圍標(biāo)的良藥，當(dāng)前應(yīng)加快做好*市招投標(biāo)網(wǎng)改版升級(jí)，盡快讓“黑名單”上“曝光臺(tái)”曝光；定期做好其它地區(qū)信用信息的收集、整理；制定出臺(tái)《外地市場(chǎng)懲戒失信信息采用辦法》，實(shí)現(xiàn)信用信息的互聯(lián)互通；加大懲處力度，規(guī)范處罰行為，對(duì)參與圍標(biāo)活動(dòng)的企業(yè)，從嚴(yán)從重打擊，發(fā)揮對(duì)圍串標(biāo)行為的震懾作用。

（二）理順現(xiàn)有法律法規(guī)體系。一是對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行認(rèn)真梳理。空缺的抓緊制定出臺(tái)，滯后于市場(chǎng)發(fā)展的抓緊修訂，存有明顯漏洞的及時(shí)完善，過于原則、不便操作的盡快制定實(shí)施細(xì)則，需要配套的抓緊制定配套措施，使各項(xiàng)制度彼此銜接、形成合力。二是進(jìn)一步明確招標(biāo)人責(zé)任。圍標(biāo)串標(biāo)常常與轉(zhuǎn)包分包等違紀(jì)違規(guī)行為相聯(lián)系，提請(qǐng)市政府及早出臺(tái)相關(guān)文件，明確招標(biāo)人在招投標(biāo)運(yùn)作管理中的第一責(zé)任人責(zé)任，規(guī)范工程量變更和簽證流程。積極探索在標(biāo)書編制過程中，對(duì)一般性工程項(xiàng)目適當(dāng)考慮工程量變更，作為不可預(yù)見費(fèi)用，一次性包死；不斷加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)，形成重大事項(xiàng)決策集體領(lǐng)導(dǎo)制度，從根源上強(qiáng)化對(duì)圍標(biāo)行為的監(jiān)管。三是加快出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)招投標(biāo)監(jiān)督管理工作的意見》和《*市招投標(biāo)工作責(zé)任追究辦法》兩個(gè)規(guī)范性文件。明確和界定市招投標(biāo)管理辦公室、市招投標(biāo)交易中心和各專業(yè)招標(biāo)辦（中心）的職能定位、運(yùn)作模式、工作流程等招投標(biāo)監(jiān)管中的重要問題。對(duì)在招投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)管、交易、服務(wù)過程中，不履行或不正確履行職責(zé)、違反交易規(guī)則的各方主體明確責(zé)任追究辦法。

（三）創(chuàng)新管理手段。強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)招投標(biāo)平臺(tái)的信息化和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)扁平化管理。積極探索、加快推進(jìn)網(wǎng)上報(bào)名，網(wǎng)上下載標(biāo)書，實(shí)現(xiàn)投標(biāo)保證金網(wǎng)上收取、系統(tǒng)自動(dòng)識(shí)別，切實(shí)減少招投標(biāo)活動(dòng)中的人為因素。

（四）創(chuàng)新工作思路。一是在綜合評(píng)估法中引入低價(jià)概念。市交通部門在道路工程招標(biāo)過程中，大多采用綜合評(píng)估法，所不同的是，在確定中標(biāo)候選人排名次序時(shí)，是在綜合評(píng)估得分的基礎(chǔ)上，對(duì)綜合得分前三名的投標(biāo)人，按投標(biāo)報(bào)價(jià)從低到高的順序確定中標(biāo)候選人排名次序，得分相同時(shí)，報(bào)價(jià)低者優(yōu)先。二是改變資格預(yù)審方法。變資格預(yù)審和資格后審為將資格審查權(quán)力交給全體投標(biāo)人，招標(biāo)人不再組織集中資格審查，由各投標(biāo)人對(duì)照《招標(biāo)公告》，符合條件的自主報(bào)名，評(píng)標(biāo)結(jié)束后，在評(píng)標(biāo)結(jié)果公示期間，將各投標(biāo)人名單及各評(píng)委打分情況一并上網(wǎng)公示，對(duì)不具備投標(biāo)資格或偽造業(yè)績(jī)、弄虛作假參與投標(biāo)的，一經(jīng)查實(shí)對(duì)其投標(biāo)保證金予以沒收，從而充分發(fā)揮社會(huì)力量的監(jiān)督作用。

（五）形成監(jiān)管合力。一是力量整合。鑒于招投標(biāo)違法違規(guī)問題的隱蔽性和復(fù)雜性，有必要組建大市區(qū)跨部門的綜合監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，將招投標(biāo)處罰工作向市招投標(biāo)管理辦公室歸口集中，對(duì)外統(tǒng)一以招投標(biāo)管理辦公室名義實(shí)施處罰，綜合運(yùn)用行業(yè)監(jiān)管、紀(jì)檢監(jiān)察、公安、檢察、審計(jì)等職能，實(shí)現(xiàn)市區(qū)與部門、現(xiàn)場(chǎng)與市場(chǎng)“雙聯(lián)動(dòng)”，努力形成執(zhí)法合力。二是職能整合。進(jìn)一步深化招投標(biāo)管理體制改革，目前我市招投標(biāo)市場(chǎng)整合雖已取得了階段性成果，但就其實(shí)質(zhì)而言，只是服務(wù)場(chǎng)所發(fā)生了位移，各行政主管部門“管辦不分”問題仍未受到絲毫觸及，各專業(yè)交易中心仍各為其主、各施其政，部門利益沖突時(shí)有發(fā)生。要從源頭上預(yù)防和遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，必須從體制上尋求解決辦法，徹底解決各行政主管部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建議吸收外省市及我市響水、東臺(tái)等地經(jīng)驗(yàn)，組建市政府直屬的招投標(biāo)管理局（辦公室），逐步形成招投標(biāo)管理局（辦公室）牽頭抓總，招投標(biāo)交易中心提供統(tǒng)一平臺(tái)，各行政主管部門不再參與招投標(biāo)環(huán)節(jié)的具體運(yùn)作，集中精力行使法律法規(guī)賦予的行政監(jiān)督職責(zé)。

在實(shí)踐中我們認(rèn)識(shí)到，整治圍標(biāo)串標(biāo)等招投標(biāo)活動(dòng)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程，需要良好的法制環(huán)境和方方面面的支持配合，決不僅僅靠在一兩個(gè)環(huán)節(jié)、一兩個(gè)部門就能徹底根治，只有全社會(huì)齊抓共管，才能營(yíng)造一個(gè)公開公平、競(jìng)爭(zhēng)有序的招投標(biāo)市場(chǎng)秩序。