發(fā)改委規(guī)劃管理調(diào)研報(bào)告

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隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃日益受到政府決策層的重視，其最為顯著的標(biāo)志是2003年起新一屆國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)班子提出“凡不進(jìn)入規(guī)劃的項(xiàng)目，一般不予審批”的決策原則，一方面賦予了規(guī)劃本身應(yīng)有的地位和作用，同時，也給規(guī)劃的編制工作提出了更高的要求。如何科學(xué)、有效地做好事關(guān)一個地區(qū)、一個行業(yè)乃至一個國家未來若干年發(fā)展方向和目標(biāo)的規(guī)劃工作，是擺在我們每一個規(guī)劃工作者面前急需破解的課題，就此，本文作者提出以下粗淺認(rèn)識，以供批評和指教。

規(guī)劃管理一般意義上應(yīng)是指規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃、規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃評估、規(guī)劃修訂等涉及規(guī)劃工作全過程的范疇。從當(dāng)前規(guī)劃工作的狀態(tài)來看，“規(guī)劃編制”受到了各級政府的重視，而“規(guī)劃的實(shí)施與評估”卻相當(dāng)弱化。更多的情況是轟轟烈烈編規(guī)劃，但規(guī)劃工作卻是隨著規(guī)劃的編完而完結(jié)，因之，流傳著“規(guī)劃規(guī)劃，鬼畫鬼畫，束之高閣，墻上掛掛”，對規(guī)劃工作現(xiàn)狀進(jìn)行了刻骨地描劃，一語道破目前規(guī)劃工作的弊端。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，規(guī)劃工作存在的問題可以歸納為以下幾方面：

一是規(guī)劃體制不順，政出多門，交差重復(fù)，定位不清。各級各部門均在編規(guī)劃，但編出的規(guī)劃之間是什么關(guān)系，以哪個規(guī)劃為綱、為主，卻是一個糾纏不清的問題。如出自發(fā)展改革部門的“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃”與出自規(guī)劃部門的“城市總體規(guī)劃”、出自國土部門的“土地利用總體規(guī)劃”三者之間哪個規(guī)劃是龍頭，就從來沒有理清過。規(guī)劃之間的這種含混關(guān)系導(dǎo)致了規(guī)劃內(nèi)容的非一致性，給實(shí)施帶來直接困難。

二是規(guī)劃編制程序紊亂、封閉，缺乏科學(xué)性、開放性、民主化。各類規(guī)劃編制隨編制主體的不同，要求不同，程序也不盡相同。少數(shù)規(guī)劃有較嚴(yán)格的編制程序，比較規(guī)范。但更多的規(guī)劃編制從立項(xiàng)、啟動、前期調(diào)研、銜接到審批、、修訂等均沒有明確的規(guī)定，有的規(guī)劃編制過程自始自終就是起草小組的幾個人在編，既沒有銜接也沒有廣泛的征求意見，實(shí)質(zhì)就是幾個的認(rèn)識形成的結(jié)果，其編出的規(guī)劃受編制人員知識結(jié)構(gòu)及閱歷的局限，不能科學(xué)地指導(dǎo)規(guī)劃編制領(lǐng)域的發(fā)展。

三是規(guī)劃審批主體不明，銜接不夠，相互矛盾，互相脫節(jié)。各類規(guī)劃編制完成后，一些規(guī)劃報(bào)政府審批后實(shí)施，一些規(guī)劃報(bào)上級主管部門審批后實(shí)施，其中，比較重要的規(guī)劃政府審核后還要報(bào)人大審議后實(shí)施。而另外一些規(guī)劃如“城市總體規(guī)劃”、“土地利用總體規(guī)劃”、“環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”還要報(bào)國務(wù)院備案。由于各類規(guī)劃審批主體不一，要求也不一致，對規(guī)劃內(nèi)容本身所涉及到的目標(biāo)、戰(zhàn)略等是否相互一致也無從把握。政府各部門的實(shí)施事實(shí)上是存在多個指導(dǎo)性方案，這些方案內(nèi)容時常會矛盾，這也直接給規(guī)劃的實(shí)施帶來了困難。

四是規(guī)劃缺乏明確的執(zhí)行主體，責(zé)任不清，督導(dǎo)不足，實(shí)施不力。各類規(guī)劃編制中均將各行業(yè)或各區(qū)域所涉相關(guān)內(nèi)容納入，但對規(guī)劃的方針、戰(zhàn)略、目標(biāo)及內(nèi)容，哪些由哪個部門去實(shí)施，或哪些由政府去實(shí)施、哪些由市場主體去實(shí)施卻沒有界定，至于對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行的監(jiān)督就更為弱小，也就直接導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容的實(shí)施性不好而時常落空。

五是規(guī)劃評估機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制缺位，約束力與強(qiáng)制力不足或沒有。各類規(guī)劃編制出來實(shí)施之后，幾乎沒有開展對規(guī)劃實(shí)施情況的評估工作，至于規(guī)劃內(nèi)容與實(shí)際發(fā)展之間的矛盾如何解決也無人過問。規(guī)劃的編制過程實(shí)質(zhì)是政府行使決策的過程，但實(shí)際中規(guī)劃決策的責(zé)任追究卻沒有建立，直接導(dǎo)致了規(guī)劃決策的隨意性與不嚴(yán)肅，往往是一屆政府一套方案、一套戰(zhàn)略，規(guī)劃的延續(xù)無從體現(xiàn)。

規(guī)劃體現(xiàn)的是未來一段時期政府對經(jīng)濟(jì)社會或某一行業(yè)領(lǐng)域的決策和意圖，它由政府組織編制和實(shí)施，是引導(dǎo)和約束市場主體從事社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為準(zhǔn)則，同時，也是約束政府行為的準(zhǔn)則。在當(dāng)前這樣一個新的時期，政府賦予了規(guī)劃越來越重要的地位，如何有效地發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用，筆者認(rèn)為必須創(chuàng)新規(guī)劃工作思路，用改革的方法解決規(guī)劃工作中存在的體制性、機(jī)制性弊端，推進(jìn)規(guī)劃管理工作走上規(guī)范化、民主化、法制化，用制度來約束和理順規(guī)劃工作。在這一改革過程中須重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：

一是樹立規(guī)劃新理念。以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)攬，以人為本，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃的體系、內(nèi)容、程序等方面都必須與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求相適應(yīng)。在注重解決總量均衡和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均衡的同時，把空間均衡納入各級各類規(guī)劃的視野。建立規(guī)劃有效的實(shí)施機(jī)制，在政府有所作為的領(lǐng)域加強(qiáng)引導(dǎo)或落實(shí)到項(xiàng)目支撐，提高規(guī)劃針對性和可操作性。

二是理順規(guī)劃體系。根據(jù)功能不同可以將規(guī)劃分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃三種類型。總體規(guī)劃是以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃，是制定其他各級各類規(guī)劃、年度計(jì)劃的依據(jù)。專項(xiàng)規(guī)劃是以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的某一特定領(lǐng)域?yàn)閷ο缶幹频囊?guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的延伸和細(xì)化。現(xiàn)行政府各部門編制的各種行業(yè)規(guī)劃、重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃等都屬于專項(xiàng)規(guī)劃。城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等都屬于專項(xiàng)規(guī)劃，其編制必須與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃為依據(jù)。區(qū)域規(guī)劃是以跨區(qū)域的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)閷ο缶幹频囊?guī)劃，是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃在特定空間的落實(shí)，是區(qū)域內(nèi)各行政部門編制地方規(guī)劃的依據(jù)。

三是規(guī)范規(guī)劃編制程序。首先，建立規(guī)劃編制立項(xiàng)制度。明確一個行政主體為政府代行規(guī)劃編制的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，對事關(guān)全局性的各類規(guī)劃、跨區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行編制前期的立項(xiàng)審批，具體對規(guī)劃編制的必要性、編制目的、前期工作深度、編制人員結(jié)構(gòu)以及經(jīng)費(fèi)估算等進(jìn)行審批，以避免規(guī)劃編制的重復(fù)與邊緣界定不清等問題，保證規(guī)劃編制與實(shí)施的質(zhì)量。筆者認(rèn)為發(fā)展和改革部門作為履行綜合經(jīng)濟(jì)宏觀管理的部門，是最適宜代政府行使該項(xiàng)職能的部門。其次，明確規(guī)劃編制主體。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃由發(fā)展改革部門會同有關(guān)部門提出。專項(xiàng)規(guī)劃按部門職責(zé)分工，由各有關(guān)主管部門分別提出。區(qū)域規(guī)劃由發(fā)展改革部門會同有關(guān)地區(qū)和部門提出。第三，健全規(guī)劃咨詢審議制度。要在規(guī)劃編制過程增強(qiáng)開放性，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取社會各界意見和建議。擴(kuò)大專家隊(duì)伍，增加審議內(nèi)容，完善審議方式，形成經(jīng)常性、制度化的規(guī)劃咨詢審議機(jī)制。特別是直接關(guān)系人民群眾切身利益的某些專項(xiàng)規(guī)劃，要采取多種形式聽取群眾意見。第四，增強(qiáng)規(guī)劃銜接。各類規(guī)劃都要與相關(guān)規(guī)劃相銜接，下一級規(guī)劃要與上一級規(guī)劃相銜接，未經(jīng)銜接的規(guī)劃不要實(shí)施。各有關(guān)部門在其規(guī)劃草案審定前報(bào)發(fā)展改革部門進(jìn)行銜接，難以形成共識的內(nèi)容由發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，以保障各級各類規(guī)劃相互協(xié)調(diào)、避免相互矛盾。第五，嚴(yán)格規(guī)劃送審。規(guī)劃編制單位在送審規(guī)劃草案時，應(yīng)一并報(bào)送規(guī)劃草案論證和規(guī)劃編制說明。各級各類規(guī)劃應(yīng)在規(guī)劃送審前進(jìn)行論證，并由組織論證的單位提出論證報(bào)告。規(guī)劃編制說明除對有關(guān)內(nèi)容做出說明外，還應(yīng)說明履行編制程序的情況，并對征求意見和銜接情況做出專門說明，對未采納的重要意見要說明理由。第六，明晰規(guī)劃審核、審議、審批。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃由政府提交人民代表大會審議批準(zhǔn)。區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃經(jīng)發(fā)展改革部門審核后報(bào)政府審批，其中“土地利用總體規(guī)劃”和“城市總體規(guī)劃”或其它審批權(quán)在上一級行政主管部門的專項(xiàng)規(guī)劃編制完成后，經(jīng)政府發(fā)展規(guī)劃主管部門審核，其中特別重大的專項(xiàng)規(guī)劃需經(jīng)人大審議通過后，逐級上報(bào)，由上級主管部門批準(zhǔn)實(shí)施。第七，做好規(guī)劃公布。除法律、行政法規(guī)規(guī)定不得公布的規(guī)劃外，其他規(guī)劃均應(yīng)由規(guī)劃審批單位通過媒體公開向社會。

四是建立規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。首先，要舉政府之合力來促進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。應(yīng)按規(guī)劃的不同性質(zhì)，采取經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，合理利用財(cái)稅、投資、價格等經(jīng)濟(jì)政策，調(diào)控引導(dǎo)社會資源，有效配置公共資源，確保各類規(guī)劃的有效實(shí)施。其次，有效分解規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)。將規(guī)劃目標(biāo)具體分解到年度的計(jì)劃上，并強(qiáng)化計(jì)劃的考核。政府安排投資項(xiàng)目須按規(guī)劃進(jìn)行，沒有進(jìn)入規(guī)劃的項(xiàng)目原則上不予立項(xiàng)，逐步實(shí)現(xiàn)投資調(diào)控中由審批項(xiàng)目向?qū)徟?guī)劃的轉(zhuǎn)變。第三，開展規(guī)劃評估工作。各類規(guī)劃都應(yīng)在規(guī)劃實(shí)施的中期由規(guī)劃編制部門對實(shí)施情況進(jìn)行評估，對規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行科學(xué)評價，并及時總結(jié)規(guī)劃實(shí)施中存在的主要問題，提出保障措施，以保障規(guī)劃的有效實(shí)施。第四，適時對規(guī)劃進(jìn)行修訂。當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生重大變化，原規(guī)劃內(nèi)容已明顯不適應(yīng)新的形勢時，應(yīng)經(jīng)相關(guān)程序及時進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整修編或宣布廢止。

五是建立完善規(guī)劃監(jiān)督與激勵機(jī)制。加強(qiáng)規(guī)劃管理部門職能建設(shè)，建立行之有效的規(guī)劃實(shí)施信息跟蹤及制度。對既定規(guī)劃執(zhí)行不力的原因進(jìn)行分析，對相關(guān)部門及人員進(jìn)行責(zé)任追究。與年終目標(biāo)考核掛鉤，對既定規(guī)劃完成情況好的部門及人員給予獎勵，以促進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。