網吧監管風險和廉政風險思考

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為認真落實中央《建立健全懲治和預防*體系____—____年工作規劃》，扎實推進黨風廉政建設，切實履行工商行政管理職能，加強制度建設和隊伍建設，認真抓好安全生產和無照經營網吧的風險防范管理工作，建立監管風險和廉政風險長效機制，充分履行職責，最大限度地降低監管執法風險和廉政風險，現提出如下建議：

一、指導思想。

風險點評估和防范工作是新形勢下深化黨風廉政建設的迫切需要。我們要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，按照黨的十七大提出的“更加注重治本、更加注重預防、更加注重制度建設”和國家總局“全力推進依法行政、推進人性化監管、推行理性執法”的要求，抓好安全生產和無照經營網吧風險防范管理工作，排查出我們工作中的風險點，最大限度地降低監管執法和*風險，努力建造一支政治上過硬、業務上過硬、作風上過硬的高素質的工商行政管理干部隊伍，進一步推進具有工商行政管理自身特點的懲治和預防*體系建設。

二、正確認識安全生產和無照經營網吧存在的特點、生成的原因。

工商行政管理機關作為市場經濟監管和執法機關，其權力主要體現在行政審批權、行政執法權、干部管理權、財務管理權四個方面。安全生產和無照經營網吧監管執法風險是指工商行政管理部門在履行安全生產和無照經營網吧監管和行政執法職能過程中，由于種種不確定性因素而導致的各種、可能發生的危險。風險主要來之于幾個方面，一是集中在注冊登記崗位；二是因監管檢查執法不到位，使違法行為得不到及時的制止或查處，出現問題后我們會在行政不作為乃至瀆職的風險方面被問責；三是因為查辦案件的，使案件經不起復議或行政訴訟引發的責任問責；四是廉政風險。

對于安全生產的風險，主要來源于無照經營和雖然取得營業執照，但是我們工作人員辦理時手續不全，違規發照。我們把無照經營網吧的內涵，可以理解為以下五種情形和一種情況。五種情形：無證無照；直接無照；有證無照；照已失效；超核準經營范圍經營應當取得行政許可的違法經營行為。一種情況：有照經營網吧證照變更過程中的經營活動。這六種現象的存在，都是我們的風險。

三、安全生產和無照經營網吧監管風險、廉政風險和風險崗位。

（一）安全生產工作中存在的風險點。

工商行政機關作為市場準入的把關和監管執法機構，肩負重要的責任，承擔很多風險。

在審核市場主體準入過程中，把關不嚴，還有申請注冊登記的企業，其申請登記范圍中涉及前置的占__％，這樣造成我們的風險點主要體現以下方面：

_、前置涉及部門較多，又缺乏配合和溝通，導致審批時間拉長，不能及時辦理營業執照，在問題排查、追究責任時工商機關首當其沖。

_、有些前置手續要求較高，尤其是個體經營者無力承擔，造成無照風險。

_、申請人員復雜，現在存在已開業登記的個體工商戶因沒有文化不認字、年齡大眼花耳聾、殘疾程度已無法從事經營往往由家人帶為經營等原因造成基層工商所在日常巡查監管中當事人一問三不知、聽不懂，根本無法配合監管，因寬進門原因增加了工商職業風險，加大審批的難度和工作量。

_、營業執照發放工作日太短、人手緊、加大工作量及被投訴風險。

_、審核把關不嚴，導致在注冊登記過程中出現程序不合法，材料不齊備的情況，違規登記發照。

_、應嚴格按照《行政許可法》及《城鄉個體工商戶登記條例》規定，要求商戶提供法定所需的前置審批條件，例如：衛生許可證，不應額外增加或隨意增加前置審批條件，例如：消防證、環保證，無謂地增加了基層工商所解釋工作及風險。

在擔負安全生產監管責任的過程中所出現的風險點，主要在以下幾個方面：

_、對公司、企業、市場開辦單位、個體經營戶主體資格進行巡查中，沒有取得營業執照就開始營業。

_、在巡查中，對已經取得經營資格進行嚴格審查，是否有超范圍經營和前置手續不全、不具備資格經營的違法行為。

_、經營者有無銷售容易對人身或工農業生產造成危害的摻雜使假、以次充好等假冒偽劣產品的違法行為。

_、對涉嫌的經營主體進行檢查和調查，應嚴格按照法定程序辦理。涉嫌違法事實清楚的，應當按規定立案。對不屬于本機關主管，或者違法行為超過法定數額，已經涉嫌犯罪，應按程序規定，移送其他行政機關和司法機關處理的。

（二）無照經營網吧監管的風險點：

_、外部風險點：

（_）由于城市市區內的執法環境相對較好，查處嚴厲，現在的無照經營網吧往往轉移到很隱蔽的城鄉結合部或者農村的民宅內。這些網吧基本都是經歷過處罰教訓，有一定逃避監管經驗的，但由于有一定的利潤空間，他們就會鋌而走險。針對我們的監管執法，他們開始就建立了分工嚴密的組織。從村口到街口，有人專門放風，看到來人像是執法部門的便衣或車，就用手機報信。里面的人得信后馬上關門閉戶，放下厚窗簾，同時通知業主。如果我們無法逾越他們，就是風險的繼續。我們看不到民宅內的情況，也沒有檢查民宅的執法權。只有依靠公安局配合。公安局會問你怎知道里面是黑網吧？我們會面對沒有有效證據，公安配合不及時的風險。

（_）有的無照經營網吧，為躲避執法人員的檢查，白天關門，專門在我們下班以后再開。這些網吧如被媒體曝光或出什么事故，我們要面臨的風險。

（_）在一些地段，城鄉結合地與農村村內，無照網吧經營者或者房東法制觀念淡薄，導致他們為追逐個人私利，而置法律法規于不顧，甚至與工商部門進行對抗，氣焰囂張。即使被我執法人員發現，當事人會立即打電話叫來幾十村民甚至無賴進行圍攻阻礙執法，因為這些人基本都是老門老戶的，除了來“幫忙“的，村里的住戶也會一致對“外”，對抗執法。而我們的基層工商所頂多就那幾個人，即使打___把警察叫來幾個，也是顯得有些寡不敵眾。這些違法網吧主素質低，依據特殊地理和人群，對抗執法，使得我們無法依法扣留用于網吧經營的設備，有時候扣留的網吧設備已經裝上車了，也出不了村。他們有時連對警察都敢推推搡搡動手漫罵，更不用說我們這些沒有強制手段的工商人員了。結果往往是村長等人以社會穩定為理由并承諾關門不干了，讓我們無功而返。在執法人員走后，過不了多久，他們繼續經營。執法環境的惡劣也是我們的風險。

（_）我們即便通過手段摸到了窩點，由于執法力量不足，只好通知上級領導，組織大規模行動。這時候會因為某一個環節出現一點紕漏，讓當事人感覺到風聲提前轉移而前功盡棄，他們到新地方從頭再來成為我們新的風險。

（_）能開無照經營網吧的當事人，往往與地方官員、職能部門、公安消防等方面的人有著千絲萬縷的關系。有的地方公安派出所按每臺電腦收一定的費用；有的是鎮長、鄉長、村長的親戚、朋友甚至參與入股；有的是村里的村霸、混混，這對與我們正常監管執法造成了極大的困難從而形成的風險。

（_）地方政府或部門出于地方利益的需要，而對工商部門某些執法行為加以限制或強制，命令工商機關越權執法或不作為。

（_）缺乏政府支持和統一行動。目前清理無照經營網吧基本上屬于工商行政管理部門孤軍作戰，勢單力薄，沒有形成整治合力和高壓態勢。

（_）政府部門的只堵不疏的政策使得網吧的前置審批費用高、門檻高、辦理周期長。就象有些經營者說：“我們不是不辦照、而是辦不了照”。這也給我們清理無照經營網吧帶來很大難度。尤其是變更經營地址，企業遷移的設備已經安裝到位，各部門的許可證的變更周期長，手續煩瑣，企業因為急著收回投資，經常是等不及手續辦齊就開始營業，對我們來說就是風險。

_、內部風險點：

（_）我們很多工作，比方說“行風評議”，離不開那些鎮長、鄉長、村長的支持，對他們個人參與、親戚、朋友開的無照經營網吧，很容易監管不到位。

（_）在行政處罰案件的核審過程中、潛存偏聽偏信、案件處罰核審不當或明知案件處罰不當卻徇私罔顧的風險。

（_）扣留違法物品的保管、拍賣、處理的監督管理過程中風險。按照《互聯網上網服務營業場所管理條例》，對無照經營網吧的查處，是應該沒收并處罰款的，如果只罰款不沒收就是風險。有的應該全部扣留的，因種種原因只扣留一部分也是風險。

（_）執法能力不足、執法程序的紕漏導致的風險。

目前，部分工商執法人員執法水平不高，缺乏正確的執法理念、過硬的執法素質和應有的執法敏感度和預見力，對當前無照經營網吧監管和行政執法職能認識不足，以及長期以來形成的“官本位”思想和傳統管理方式等，容易引發一些問題，也就風險隱患。具體體現為在執法辦案過程中，簡化執法程序，超越執法權限，亂用自由裁量權，適用法律法規依據錯誤，行政不作為，舉報處理不當等，給當事人或社會帶來危害，甚至引起訴訟糾紛，承擔行政賠償責任等。

（_）監督機制不健全導致的風險。

實際執法辦案中，特別在基層，一個案件從立案到處罰往往由一個人從頭辦到底，找法制機構和領導一下批完，領導成為一個服務者而不是監督者，法制機構也只是從法律依據、書面呈報的程序、事實材料上把關，而對執法過程中的顯失公正以及結案后的各項工作缺乏后續監督機制。

（_）執法裝備不全導致的風險。

雖然工商部門近年來執法裝備有了較大改善，但許多基層仍然缺乏執法車輛、音像取證、商品檢測、實時網絡信息稽查等設備，給收集違法證據，及時查處案件帶來一定的困難。

（_）政府職能部門和當事人對工商執法的依法監督，如行政復議、行風評議、案件回訪等，促使工商執法行為合理、合規、合法，如果工商部門及人員不具備相應素質，就會陷入被動，形成風險。

（_）有照經營證照失效后，沒有及時發現的風險。

（_）工商行政管理機關的執法強制性和威懾力不夠。尤其對經營場所和居住場所合二為一的情況下，工商行政管理機關現有的強制手段不足以對無照經營有效查處。在管理一些“釘子戶”、“暴力抗法戶”過程中，工商執法人員的人身安全也是一個不容忽視的風險。

（三）安全生產存在的廉政風險。

_、對管轄范圍內涉及我們職責的安全生產企業監管不力或者明知無照經營或有其他問題也不與查處的。

_、對群眾反映、舉報的涉及我們職責的安全生產企業無照經營的不與查處、取締，致使事態蔓延、擴大的。

_、對無許可證經營、超范圍經營、或不符合有關法律、行政法規規定經營，不取締、隱匿不報、放任責任的。

_、對涉及我們職責的安全生產企業該立案而不立案，該處罰而不處罰，該重罰而輕罰的。

_、對管轄范圍內大量無照經營存在未得到有效遏制，致使重大售假違法行為發生，情節嚴重、影響惡劣，被新聞媒體曝光的。

_、對涉及我們職責的安全生產企業提供庇護、通風報信、泄露內情、出謀劃策的。

_、對于民用房作營業店面，商戶應出具“住所（經營場所）登記表”有利害關系的業主（左鄰右舍）簽字并有社區出具相關的證明方予審批。社區不愿出具該證明的或認為沒有義務責任出具該證明的，造成了基層工商所解釋說服工作，往往使部分商戶誤解---認為“刁難人”。增添了工商廉政風險。

（四）無照經營網吧監管的廉政風險。

（_）對無照經營網吧不與查處、取締的。

（_）執法目的不正確導致的風險。執法不是為了維護市場經濟秩序，不是為了維護消費者的利益，而是從小集體利益出發，以罰款創收為目的，執法隨意性較大。

（_）內部人員參與經營，是一種風險；內部人員的通風報信，是另一種風險。

（_）換崗制度不健全，基層從所長到監管執法人員沒有定期輪崗，容易造成管理疲勞或者管理者與被管理者關系微妙的結果。

（_）執法人員在行政執法權行使過程中，因收受不正當利益、吃請、礙于人情等影響而不作處罰，甚至瞞案不報、壓案不查。還有來自上級領導、各方面、各種形式的說情，影響執法公正，導致執法“放水”、“縮水”。

（五）我們查處無照經營網吧（包括涉及其它安全生產的無照企業）監管執法風險的主要表現為：

在辦理無照經營網吧的案件中,要注意以下幾個方面的問題，從而提高辦案質量，合理規避我們的執法風險（每一小條都可以視為一個風險點）。

（一）一個無照經營網吧案件最基本的證據應具備這樣的內容：

_、當事人提供的身份證復印件，證明了當事人的身份情況；

_、現場檢查筆錄和現場照片，從靜態及動態兩方面證明當事人正在從事網吧經營的狀況；

_、場所租賃合同；

_、電腦等設備的購入憑證；

_、記錄了開辦者及開始經營時間的經營單據、賬簿；

_、詢問筆錄，記錄了當事人承認從事經營的違法事實及經營期間獲利情況。

（二）程序必須合法。

辦案程序的規定有幾點容易被人們忽視的程序風險點：

_、辦案人員必須合法：現場檢查是工商部門依據職權，履行職務的行為，檢查時必須有兩名正式辦案人員進行檢查并出示檢查證。例如過去我們經常是一個組中只有一名執法人員在現場，還忘記出示檢查證，事后我們經常會在現場檢查筆錄中將另一名不在現場的執法人員名字寫上。辦案程序的不合法，類似這種情況，會導致整個案件敗訴。

_、調取證據必須準確、完整、有效：取得充分、真實、有效的證據是正確處理違法案件的前提。

證據問題是行政執法程序中至關重要、不容忽視的問題。目前許多辦案人員對證據提取的價值和意義認識不夠，造成證據不完全，形不成“鏈條”，除上面講到的經營帳簿、記錄憑證外，還有一個致關重要的像片問題，按照現場檢查和辦案的要求；要及時、客觀、準確、全面、完整地把現場狀況及物證的位置狀況、特點等如實地拍照，至少要達到兩點要求，①對現場概貌和重點物的拍攝；②對現場細節的拍攝（要顯示從事無照經營網吧的設備、顧客的分布及活動情況）。

_、詢問過程中的程序要求：一人被問。即詢問必須單獨進行，不得開“座談會”。二人在場。即辦案人員必須兩人在場。三種對象。即被詢問人有三種:當事人、證人、營業員。四項義務。即被詢問人有四項義務；配合調查、接受詢問、如實陳述、確認筆錄。五項權利。即被詢問人有五項權利；知情權（知道為何事、被誰詢問）、請求回避權、陳述申辯權、閱讀修改筆錄權、人格受尊重權。多項注意。辦案人員應注意：表明身份、簡要提問、如實記錄、聽取陳述、全面調查、客觀取證、查明事實、抓住重點、注意策略。

_、不排除“做卷”習慣，忽視一些因果關系、時間、簽字等小地方的紕漏。

（六）、風險崗位及職責

_、注冊登記崗位及職責

（_）、貫徹實施國家有關登記注冊的法律法規、方針政策，并負責本轄區相關宣傳和咨詢工作；

（_）依法負責全區各類內資市場主體的設立、變更、注銷、備案、遷入、遷出、改制和個體工商戶名稱登記等登記注冊工作；負責轄區各工商所個體工商戶登記注冊工作；

（_）、負責轄區內各類內資市場主體登記注冊報表工作，按規定完成企業、個體工商戶統計分析工作；

（_）、組織開展轄區內內資企業年檢和個體工商戶驗照工作；

（_）、組織或配合有關部門對各類經營主體的非法經營行為進行專項整治；

（_）、承辦上級交辦的其他事項。

_、執法監管崗位及職責

（_）、負責日常巡查和重點檢查工作，認真落實市場巡查制，對管轄市場主體定期或者不定期的進行審查和巡查，并按巡查內容的要求，確保不留巡查死角，做好巡查記錄并錄入電腦。

（_）、負責查處、取締管轄區內無照經營網吧及其他無照經營者。

（_）、按_____投訴舉報中心（站）的指令，及時舉報案件。

（_）、檢查管轄區內展銷會、交易會、交流會等主辦者（單位）的主體資格等情況。

（_）、妥善保管和及時上繳罰沒款、罰沒和暫扣物資，確保帳目清楚、保管物資無遺失、破損。

_、有關所長崗位及職責

（_）全面掌握轄區內安全生產和無照經營網吧基本情況，組織實施對轄區市場主體行為、生產、交易行為監督管理，并開展專項或綜合執法檢查。

（_）負責布署、督查日常巡查工作，制訂并組織實施轄區巡查監管方案，指導執法監管人員開展工作。

（_）負責安排管轄區內對安全生產和無照經營網吧進行專項監管執法。

（_）負責工商所行政處罰工作，領導、安排上級機關指定、交辦的查處其它轄區的有關案件。

（_）負責_____申（投）訴舉報、咨詢工作。

_、分管局長崗位及職責

（_）負責具體落實轄區內安全生產和網吧經營的規范、查處和取締工作。

（_）研究安全生產和無照經營網吧監管執法過程中出現的新情況、新問題，根據上級安排和轄區內不同時期群眾反映強烈的熱點、重點和突出問題，組織專項檢查。

（_）檢查、指導轄區工商所的工作，對發現的問題及時指出，對出現的困難及時解決。重點解決涉及安全隱患的問題。

（_）聯絡地方政府，交流信息。組織宣傳法律、法規，傳達上級指示精神，及時通報有關情況。

（_）按案件上報的有關規定，向上級機關上報大要案件查處情況，提交需要由上級機關查處的案件線索。

（_）積極安排查處下級提交或上級機關交辦的這類案件，配合上級機關或其他執法部門的活動。

四、防范監管風險和廉政風險的措施

（一）、一定要重視風險，提高廉政風險意識，堅持依法行政，端正執法觀念，把思想認識統一到“三個代表”重要思想和科學發展觀上來做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，在執法中堅持公開、公平、公正的原則，不越權、越位，合理、正確行使行政自由裁量權。

（二）加強業務培訓和廉政風險教育，加大隊伍建設力度，加強業務培訓，用科學發展觀不斷提高執法人員的政治思想水平、業務知識能力以及自我保護能力，建設一支高素質的執法隊伍以適應新形勢下市場監管和行政執法工作的需要，努力降低由于自身因素導致的執法風險。

（三）、在窗口單位開展爭創“文明示范窗口”、“人民滿意的工商所”和“人民滿意的公務員”活動，教育廣大干部盡心盡力，盡職盡責、廉潔奉公。

（四）是加強工商所廉政文化建設。通過開展豐富多采的廉政文化，樹立工商行政管理職業道德規范，培養工商干部良好的職業操守，做到忠于職守，勇于負責。

（五）、強化制度建設，規范行政行為和市場主體行為。

一是落實市場巡查制。確定巡查內容和巡查范圍，采取日常巡查和專項檢查相結合的方式，加大對安全生產和無照經營網吧的監管執法。

二是建立健全“經濟戶口”。建立管轄區內安全生產和無照經營網吧經營者的“經濟戶口”，掌握經營者的基本情況，實行分層分類監管。

三是不能把工作量全放在工商部門，多組織各職能部門聯合執法，明確責任，落實到人。建議與質量檢驗部門資源共享數據庫，便于對流通領域商品的監管，降低可能的監管風險。

四是建立監管責任制。實行分片管理，責任到人。對于因個人工作失誤導致的行政賠償要堅決按照相關規定追究個人責任，構成處分的決不姑息。發現線索并及時查處、取締，現場處理有困難的，注意自我保護，該做記錄的要做記錄，該向上級報告的要報告。

五是把握重點，對一些容易出現安全生產隱患的企業、無照經營網吧的區域進行重點監管。對無照經營網吧案件的查處，基層工商所要提前做好日常監管、處置和應對突發事件的工作預案。

六是堅持事先請示匯報，周密部署，積極爭取地方黨委、政府和上級領導的重視、支持。當地方黨委、政府的行政命令與工商職能相沖突時，應做好宣傳、解釋、溝通、協調工作。

六是完善投訴舉報制度。疏通舉報渠道，方便廣大群眾、家長投訴舉報，及時掌握安全生產和無照經營網吧信息，提高案件的查處效率。

五、強化執法監督，規范行政行為。

一是抓好思想道德教育，構建思想道德防線。警鐘長鳴，將防范責任風險的意識灌輸到每一干部職工的腦中。建立預警制度，定期對當前面臨的責任風險進行分析，并制定相應的對策，由專人監督實施。通過每周的學習時間，將各地涉及工商部門行政賠償及職務犯罪的典型案例及時進行學習、討論。

二是加強監督檢查。加強紀律，嚴剎說情風，以便有效打擊違法行為，維護市場秩序。

三是嚴格登記審查制度，明確責任。

四是嚴格行政執法行為，依法辦案

五是增強服務意識，認真受理消費者投訴。

六是強化外部監督。充分發揮外部廉政監督員的監督作用，定期組織廉政監督員和社會新聞媒體進行明察暗訪，重點檢查履行職責，落實責任。

七是嚴格責任追究。按照《雙向百分考核辦法》，對照考核內容、考核標準和獎懲措施，對造成失職瀆職行為和自身違紀的，按照黨風廉政建設責任制的有關規定，堅決追究有關領導和責任人的責任。

風險與職權、責任相伴相生、權利與義務總是相對應的，擁有較大的行政執法權，必然承擔著較大的責任，還有責任帶給部門和執法人員的風險。可以說工商行政管理工作已經成了“高危行業”也不為過。任何一個問題的發生和發展，都有一個從量變到質變的過程。如何從一個風險點到事故發生，有效控制監管執法和廉政風險是促進工商行政管理事業健康發展的重要途徑，是適應新形勢發展的需要，是構建和諧社會的重要舉措。隨著行政執法越來越規范，責任追究制度越來越嚴格，正確認識并認清查處無照經營網吧的責任及其風險，對維護工商部門形象及保護執法人員的政治前途和安全，有著重要的意義。