民政工作思路調整調研報告

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去年*月*日，我國正式成為WTO的第143個成員國。入世對我國的對外開放、經濟建設乃至社會生活方式都將產生巨大而深遠的影響，對民政工作的沖擊和影響也是全方位和多層次的，能否適應“入世”后急劇變化的新形勢，找出正確的應對之策，對民政工作思路進行適當調整，是關系到過渡期乃至更長時間內民政工作發展的戰略問題，必須引起各級民政部門尤其是主要領導的高度重視，否則，不僅民政工作難有大的進展，而且還會成為經濟和社會各項事業發展的“瓶頸”。在這里，筆者想對這一問題做初步探討，并提出以下幾點粗淺的看法，以就教于方家。

一、適應形勢要求，重新調整民政工作的宗旨

宗旨就是旗幟，就是方向。只有確立了科學、正確的宗旨，才能指導各項民政工作沿著正確的方向發展，否則就會走彎路，甚至南轅北轍。19*年召開的全國第10次民政會議，將民政工作的宗旨確定為“依法維護和保障人民群眾的基本生活權益”。應當說，在當時形勢下，這一提法是比較準確的，為一段時間以來民政工作的發展指明了方向。但筆者認為，加入WTO之后，如果繼續沿用這一提法，已不合適。加入WTO標志著我國已全面融入經濟全球化的洪流。WTO的一系列規則是西方市場經濟幾百年發展的產物，加入這一洪流，就意味著我國的經濟將更加市場化。同時根據經濟基礎決定上層建筑的理論，可以預期，我國的政治生活也將更加民主化。政府的職能將進一步轉變，企業將成為真正的市場主體，“第三部門”越來越走向社會生活的前臺。所有這些都將對民政工作產生深遠的影響。

首先，按照西方經濟學家李嘉圖的比較優勢理論，加入WTO之后，一個區域的經濟應根據本區域的自然稟賦，重點發展具有比較優勢的產業，以積極參與國際市場的競爭，不應當搞大而全、小而全。因此，“入世”必然會帶來產業結構的重新調整，這有可能使我國的失業率在短期內有較大幅度的上升。同時入世后各種市場主體將全方位參與到國際市場的競爭中去，這一方面意味著各種機會的增多，但另一方面也意味著風險的增大。在這兩個因素的綜合作用下，社會弱勢群體有可能在一段時間內進一步擴大。只有建立起完善的社會保障體制，老百姓才有可能放心大膽地花錢，才能有效刺激國內需求，拉動經濟的快速增長，各種經濟主體才能甩開包袱，全力參與國際市場的競爭。我們的社會福利、社會救助工作，作為社會保障體系的有機組成部分，必須進一步上檔次、上水平，以進一步適應形勢發展的要求。

其次，被稱為“草根民主”的村民自治和社區自治，是在黨的領導下，廣大基層群眾參與社會主義民主政治的廣泛實踐，被很多研究者看作是中國民主政治的起點。加入WTO后，隨著經濟市場化的進一步發展，我國的民主政治必將以此為起點向更高層次延伸。因此，民政部門一定要站在推動中國民主政治發展的高度去重新審視城鄉基層民主自治組織的建設工作。

第三，加入WTO后，我國眾多的規模狹小的分散的“小農”和各自為戰的各類企業，如不能借助“第三部門”的力量實現整合，提高組織化程度，就匹馬單槍地參與國際市場的競爭，將無異駕著孤帆扁舟與現代化的聯合艦隊相抗衡。要相對改變不利地位，我國的農民和各類企業必須在自愿、民主的前提下組成各種專業性的合作社、協會等中介組織，以在國際市場的競爭中擴大交易規模，提高談判地位，降低交易成本。這就需要按照真正的合作制原則（即采取自愿結合的辦法而不是行政的辦法）建立合作組織，以為各類市場主體參與國際市場的競爭、加強與政府的溝通架起橋梁、系好紐帶。另外，在社會生活的其他領域，也同樣面臨著發展各種各樣的社會團體、中介組織等民間組織，以全面提高整個社會的組織化程度的問題。民政部門作為民間組織的登記管理機關，理應站在WTO的高度，進一步加大對民間組織和中介組織的培育、管理力度，做“第三部門”的“助產士”，以提高整個社會的組織化程度。

總之，加入WTO后，就民政部門所承擔的職能看，不僅社會救助和社會福利工作的任務更加艱巨，而且推進基層民主政治的發展和提高社會的組織化程度等任務，也日益迫切地擺到了民政部門的面前，其作用也日益彰顯。推動城鄉民主政治建設涉及到公民的民主權利，提高社會的組織化程度，更是迫切地要求全面落實《憲法》賦予公民的自由結社權。所有這些，都已大大超出了“基本生活權益”的范疇。如果繼續沿用這一提法，只能掛一漏萬，使民政工作整體上出現方向性錯誤。基于上述原因，筆者認為加入WTO之后必須對民政工作的宗旨作一個更加鮮明、更加科學的定位，這就是“依法維護和保障公民的基本人權”。我們知道，人權包括生存權和發展權。民政部門所承擔的社會救助和社會福利職能關系到公民的生存權；而落實公民的民主自治權和自由結社權則是生存權得到保障后“人的全面發展”的又一重要前提。因此可以說民政部門的工作與“人權”有著緊密的聯系。但也應該看到，就民政部門的職能看，它所保障和維護的權利，是公民最基本的生存權利和最基本的政治權利，因此，民政部門維護和保障的只能是“基本人權”。這是符合同志“七一”講話精神的。在這個講話中，他提出了“推進人的全面發展”的要求。推進人的全面發展，不僅要維護公民基本的生活權益，更主要是要維護和保障公民全方位參與社會生活的各項政治權利。確立這樣的工作宗旨，民政部門在工作中就不僅應當一如既往地關注社會的弱勢群體的生存狀況，而且更重要的是要把工作的著力點放在推動基層民主政治建設和“第三部門”的培育管理上。

二、適應形勢要求，重新調整社會福利、服務事業發展思路

黨的十四大確立要建立社會主義市場經濟體制，順應形勢發展的要求，民政部門提出“社會福利社會化”的口號。這一口號的提出，有利于打破計劃經濟時期形成的政府獨立辦社會福利事業的局面，有利于減輕政府負擔，是政府轉變職能的客觀要求。但加入WTO之后，筆者認為應當對“社會福利社會化”進行再思考。

首先，應當明確哪些工作能社會化，哪些工作不能社會化，不能簡單地一“化”了之。如目前民政部門承擔的農村五保供養和群眾優待工作，其經費來源都是從農民手中收取的“三提五統”。縱觀當今世界，盡管WTO限制各成員國為提高本國農產品在國際市場上的競爭力而對農業和農產品進行補貼，但各國無不想方設法突破限制，以保護本國的農業。最近，美國總統小布什就不顧WTO成員國的強烈反對，毅然簽署了對本國農產品進行補貼的法案。而在我國，到目前為止對農業實行的一直是負補貼。據有關資料顯示，進入上個世紀90年代，國家每年僅“剪刀差”一項就從農業拿走1000多個億的資金，與此同時，農民還要承擔沉重的費稅，其中就包括五保供養、群眾優待等項經費。加入WTO后，這一狀況如果得不到根本改變的話，我國的農業將不堪一擊，進而威脅到國家的糧食安全，并從根本上動搖我國社會穩定的基矗這決不是危言聳聽。而要扶持農業的發展，在顯性補貼必然要面臨WTO各成員國普遍反對的前提下，最符合規則的選擇就是消除“剪刀差”，減少甚至免除農民的不合理稅費負擔。這就要求民政部門積極爭取，將五保供養和群眾優待等面向農民的“費”，改為面向全社會的“稅”，列入財政預算，由政府承擔起來。另外，社會救助除了發揮民間組織的作用，積極籌集社會資金用于慈善事業外，其責任主體也應該是政府。事實上，從法律的角度看，對上述工作對象的保障，本來就是政府義不容辭的責任。我國《憲法》就明確規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”不應該以“社會福利社會化”的名義繼續轉嫁到農民或其他社會組織身上。但這并不是說社會福利社會化不可行，相反，政府在承擔了它應當承擔的責任后，應當將一些社會能夠承擔的社會福利、服務事業和項目交由社會承擔，大膽、徹底地從具體事務中退出來。正是從這個意義上講，社會福利社會化才有其現實意義。

其次，應當與時俱進，創新制度，創造與社會福利社會化相適應的政策環境。筆者認為，加入WTO之后，按照國際上的通行做法，社會福利和服務事業不僅應走社會化之路，而且應走產業化道路，也就是說，政府原則上不應再興辦具體的社會福利項目，而是作為一個產業由社會按市場化的原則來興辦和管理。不僅國內資本可以辦，國外資本同樣可以進入。應當由政府保障和服務的工作對象，可以采勸花錢買服務”的辦法，由政府出資，由社會辦的福利項目提供服務。當然政府可以通過制定行業標準，加強行業管理等措施，來確保服務質量。但目前，真正按照這一思路付諸實施的卻微乎其微。各級民政部門仍習慣于直接投資興辦各種社會福利、服務設施和項目，如福利院、敬老院、軍休所等等，結果是既投入了大量的基礎設施建設資金，而且還要供養一大批工作人員，背上了沉重的包袱。為什么會出現這種情況？我們認為主要有以下兩個方面的原因：一是體制障礙。比如，目前上級民政部門下撥的很大一部分資金，是針對具體的福利服務設施和項目的，因此，下級民政部門要想爭取到這部分資金，就只有建設施、上項目這條路可走。二是利益障礙。如殯葬行業，由于有可觀的“盈余”和利潤，目前仍被牢牢地壟斷在民政部門手中。如果僅從民政部門的角度看，這樣做可以取得較大的壟斷效益，但如果站在國家和民族的高度看，壟斷帶來的后果只能是整個產業的萎縮，是不利于殯葬業充分發展的。同時，如果繼續維持現行做法的話，民族資本就難以盡快進入并迅速占領市場，剩下的就只有等外國資本家依靠雄厚的資本，根據WTO的市場開放原則，來瓜分這一市場了。真到那時，悔之晚矣！因此，排除障礙，重新設定與WTO規則接軌的社會福利服務業的市場游戲規則，是目前民政部門的緊迫任務。當然，這需要國家有關方面的政策調整，但民政部門起碼應當為決策者當好參謀，以推動相關政策的盡快調整。

三、適應形勢要求，重新調整基層民主政治建設的思路

目前我國的城鄉基層群眾自治工作取得了突破性的發展，在村民自治領域廣泛開展了村民委員會的直接選舉工作，并帶動了其他“三個民主”的發展；在城市各地廣泛開展了社區居民自治組織建設的探索，取得了一系列的成果。但也應當看到，這與加入WTO以后我國政治民主化將有一個較大發展的現實需要相比，尚有較大差距。從世界主要市場經濟國家社區（事實上，我國的“村”是更加符合社區本意的“社區”）發展的狀況看，政府一般是將其作為民間組織來進行管理的，在發展空間上是完全自由和放開的，因而他們的社區是居民根據自己的需要在完全自愿的基礎上產生的，其任務和使命也完全來源于社區居民。但在我國，情況卻完全不同，根據有關法律的規定，社區的設立、撤消、區域劃分、變更等都需要縣級以上人民政府批準，社區居民沒有發言權。這必然會造成社區的建設與居民的現實需要脫節。因為，無論政府部門主觀上多么努力，都不可能比社區的居民更加了解與誰有更多的共同利益，與誰有更多的心理認同，對哪一個社區有更大的歸屬感，等等。因此在很多情況下，政府都是出力不討好。除此以外，由于基層政府的職能沒有從根本上轉變，我國目前的社區離真正的自治還相去甚遠。從村民委員會的角度看，尚難以擺脫來自鄉鎮政府的各種或明或暗的干預，如村委會的各種工作任務和考核指標一般都是由鄉鎮政府制定和下達的，村委會干部的誤工補貼標準也是由鄉鎮政府確定的。在財務管理方面，部分地區以實行“村帳雙管”之名，變相地剝奪了村民委員依法管理屬于村委會財產的權利。在城市，政府各部門則完全把居委會當作自己的“腿”，各類事務性工作都通過居委會來完成，居委會實際上已失去了居民自治的功能。所有這些都不利于加入WTO之后政治民主化的順利推進。因此筆者認為，入世后，政府應完全徹底地從社區自治領域退出，還社區以充分發育的自由空間。目前，民政部門的當務之急是，借鑒外國社區建設和發展的成功經驗，搞好超前性的政策研究，推動有關法律政策的修改和完善，以盡快建立起有利于社區發育的法律框架。

四、適應形勢要求，進一步調整民間組織管理的思路

前面已經說過，加入WTO之后，無論是從我國經濟參與全球市場競爭的角度看，還是從政治民主化的要求看，都需要“第三部門”也就是民間組織的大發展。但我國現行的民間組織管理政策法規卻是限制大于鼓勵，不利于民間組織的充分發展。這主要表現在以下幾個方面：一是雙重管理體制使民間組織或多或少帶有行政化的色彩，難以發揮真正的民間組織的作用；二是嚴格的行政審批制度將很多有志于組織起來在社會生活的某一領域發揮作用的公民拒之門外，實際上等于變相地剝奪了《憲法》賦予公民的自由結社權；三是其他方面如設立分支機構、注冊資金等的限制也不同程度地制約著民間組織的發展。可以說，目前我國“第三部門”發展及其作用發揮的主要障礙是管理體制，如果體制順了，不需要政府的著意培育，我國的民間組織也必將在短期內取得突飛猛進的發展。因此，加入WTO之后，民政部門應將培育和發展民間組織的重點放在管理體制的理順上，對現行的政策法規重新進行修訂和完善，取消各方面的政策限制，采取放手鼓勵發展的措施，切實把公民的結社自由落到實處。只有這樣，我國的各類民間組織才能迅猛發展，“第三部門”才能真正進入社會生活的方方面面，整個社會的組織化程度才能有大幅度提高，中國才能真正成為一個在世界上具有競爭力的國家。另一方面，為防止部分國家、組織和個人利用民間組織這一工具，危害國家的安全和利益或進行其他違法犯罪活動，我們還必須加強管理，對參與上述行為的民間組織要堅決予以處理，甚至取締。

偉大的革命先行者孫中山曾經說過：“世界潮流，浩浩蕩蕩，順之者昌，逆之者亡。”中國加入WTO，是偉大的中國共產黨與時俱進、順應經濟全球化的潮流所做出的科學決策。在這一潮流面前，民政工作雖不能說是順昌逆亡，但也存在順昌逆衰的問題。對此，任何一個有良知、有責任感的民政工作者，都不能漠然視之。畢竟，中國入世協議書給予我國的過渡期僅有短短的5到10年時間，我們如果不能充分利用這一有限的時間，盡快對傳統的民政工作思路進行調整，使之適應入世后形勢發展的要求，我國的民政工作就不可能有大的發展，我們這一代“民政人”就會愧對這一偉大的時代。