民政局彩票的調查與思考

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去年底，我們到*、海南、廣東、浙江四省市，考察了福利彩票發行的有關情況。回來后，結合我市實際，我們進行了認真的研究和思考：

一、南方考察給我們的幾點啟示

最近幾年上述省市福利彩票發行量大幅度增長。*市從19*年到19*年十年累計僅銷售4億元，而去年通過改革發行方式，截止8月份就已銷售了2億多元；*市自19*年開始發行電腦彩票以來，已累計銷售6億多元；廣東省近三年采取發行電腦彩票和“大獎組”兩條腿走路的辦法，已發行20多億元（其中電腦彩票13億元），是前些年銷售總和的三倍多。福利彩票業的大發展，為這些地區籌集了大量的福利資金，給當地社會福利事業的發展提供了巨大的支持。*市民政局規定，凡需政府投資興建的社會福利設施，市民政局都從發行彩票所得資金中按1比1的比例撥款扶持，在已給6個區的社會福利設施各資助1000到1500萬元的基礎上，去年又拿出6000萬元福利資金興建

了一處規模大、檔次高的市康復中心。廣東省近幾年福利彩票資金支出已超過相應的財政撥款，成為社會福利事業發展的重要經濟支柱。南方四省市福利彩票業的發展，給我們以下五點啟示：

啟示一：實現福利彩票業的新突破，必須有各級領導的高度重視。溫州市在組織2000萬元大獎組時，市長不僅親自過問，而且還委派市政府秘書長主持領導小組工作。*市季廣鎮副市長非常重視福利彩票發行工作，經他親自指揮和操作，促成*在全國率先搞起電腦彩票試點。許多地方民政部門的領導同志也向我們闡述了同樣的觀點：發行福利彩票是籌集福利資金、推進社會福利社會化的重要途徑和最有效、最直接、最具有發展潛力的資金籌措渠道，是中央給民政部門的好政策，要珍惜，要用足、用好、用活。因此，廣東、*、浙江、溫州、*等地民政部門的領導把福利彩票發行工作視為“一把手工程”。

啟示二：實現福利彩票業的新突破，必須搶抓機遇，敢闖敢試。*市針對當地人口密度大、交通流量大、市民開放意識強的特點，抓住中籌委準備搞試點的有利機遇，積極爭取，得到了發行電腦彩票的試點權，取得了極大成功。*市在多年發行“大獎組”不成功的困難條件下，打破常規，勇于創新，借鑒青島市網點銷售試點的經驗教訓，推出了“*風采”5元券套票網點銷售模式，一舉成功，“一年干了十年的活”。廣東省針對自身特點，采取電腦彩票與“大獎組”相結合的“兩條腿走路”方式，贏得了取長補短、珠聯璧合的效果，銷售額已遠遠走在了全國的前頭。

啟示三：實現福利彩票業的新突破，必須落實各項優惠政策和激勵機制。南方四省市在這方面實行的政策靈活而有實效：一是在稅收上給予優惠。*市規定，對福利彩票中獎資金征收的個人所得稅，70％要返還給市募辦，用于發展社會福利事業，現已返還了1000多萬元。二是在福利資金的管理上，嚴格按中募委的規定實行財政專戶管理，隨用隨支，保證資助資金的及時足額到位。三是在發行額度管理上全部放開，發行多少完全由市場說了算。四是在激勵機制上，制定了嚴格與銷售額掛鉤的獎懲制度，極大地激發了各地發行的積極性。

啟示四：實現福利彩票業的新突破，必須重視彩票的“博彩性”。“博彩性”是福利彩票魅力之所在。能否重視和突出博彩性，是福利彩票發行成敗的關鍵因素之一。溫州市在發行2000萬元大獎組時，僅特等獎20輛2000型桑塔納轎車和一等獎20輛普通型桑塔納轎車，就占去了1100萬元返獎資金的大半，極大地刺激了彩民的“博彩”欲望，收到了非常好的效果。同是電腦彩票，*市每期頭獎可達到幾十到幾百萬元，最高達到500萬元，使彩民如癡如醉，踴躍參與；而有的省每期頭獎僅十幾萬元，銷售形勢與*相比可謂天壤之別。

啟示五：實現福利彩票業的新突破，必須十分重視樹立和維護福利彩票的形象。南方四省市普遍做到了“四個公開”，即：獎品招標公開、開獎公開、兌獎公開、資金去向公開。增加了透明度，堅持了福利彩票發行“公開、公正、公平和自愿”的原則，樹立了福利彩票的良好形象。*市福利彩票被市民譽為“金牌彩票”。

二、我市福利彩票業現狀分析

我市發行福利彩票，與全國同步，已經歷了十一個年頭。十一年來，我市福利彩票業從無到有，有了很大發展，實現了“四個轉變”：一是在對福利彩票的認識上，實現了從排斥到認同的轉變。各級各有關部門從消極應付到積極推動，各界群眾從冷眼旁觀到踴躍參與，使福利彩票業的發展突飛猛進，發行數量成倍颶升，進入1999年，全市已發行福利彩票3400萬元。二是在發行方式上，實現了從幼稚到日漸成熟的轉變。從發行初期行政攤派的無奈和小攤點銷售的冷清，到現在“大獎組”銷售的熱鬧、轟動，可以看出我市福利彩票發行正在走出幼稚，走向成熟。三是在彩票市場管理上，實現了從無序到有序的轉變。通過加強市場監管和市場保護，最初幾年非法彩票、變相彩票和外地彩票進入我市擾亂市場的問題，得到了一定遏制，各級福利彩票發行機構各自為政、互相競爭的局面初步扭轉。四是在福利資金投入上，實現了從單一化到二元化的轉變。福利彩票資金己成為除財政之外社會福利事業投入的重要渠道之一。過去3年，我市對社會福利事業的實際投入約為2O00萬元人民幣，而彩票渠道的投入就達1150萬元，占57•5％。

但同時也應看到，與國際國內先進水平相比，與我市經濟和社會發展狀況與速度相比，我市的工作還很不到位。這主要表現在：（一）發行方式上，我市在前幾年采勸大獎組”銷售法成功后，一直沿襲這一方式，沒有大的突破；（二）發行數量上，近幾年出現徘徊不前的情況，且從1996年高峰后，連續兩年滑坡。截止1998年我市累計發行6050萬元，不及*市三年發行量的九分之一。差距的存在也從另一個角度說明了我市的福利彩票業有巨大的發展潛力和廣闊的發展空間，表現在三個方面：

（一）有巨大的市場潛力。有關資料顯示，在彩票業較為成熟的國家和地區，年人均彩票購買量相當于人均純收入的1％。按此計算，以19*年我市城市居民人均可支配收入6312元、農民人均收入3277元為參照，全市彩票銷售總量應達到*00萬元，而我市目前最高年份銷售量仍不及這一總量的二分之一。聯系到我市農村彩票市場還未開辟和近幾年*、海南、廣東、浙江四省市福利彩票業的迅猛發展，可以清楚地看到，我市福利彩票市場的潛力巨大。

（二）有巨大的資金需求。據預測，今后幾年，我市僅對老年人、殘疾人、孤兒和社區服務、優撫康復等事業的基礎設施投入就將達到8000萬元的規模，而預期財政所能解決的資金僅能達到1000到1500萬元，解決缺口資金的一條現實而有效的渠道無疑是福利彩票。需求是推動事業發展的原動力。可以預料，在如此強烈的資金需求的推動下，我市福利彩票業必須也必將有很大的發展。

（三）有巨大的發行潛力。我市目前唯一和普遍采用的是“大獎組”銷售法。這種銷售方式取得了很大成功，但仍有潛力可挖，溫州市用這種方式創造了日銷售1．2億元的記錄。如果我市能在不斷完善提高“大獎組”銷售法的同時，借鑒廣東省的經驗，堅持“兩條腿走路”，爭取成功發行電腦彩票的話，可以預期福利彩票的發行能力將大大提高，發行數量將有新突破。

三、有關福利彩票幾個問題的辯析

在考察和調研的過程中，我們逐步形成了一個較統一和明晰的看法：實現我市福利彩票業新突破的關鍵在于思想的解放和認識的提高。因為思想認識問題決定了對福利彩票的評判標準、發行和管理模式的選擇以及有關政策的走向等根本性問題，是關鍵中的關鍵。基于這樣的考慮；我們認為有必要在這里就以下幾個與思想認識有關的問題進行辯析。

（一）關于福利彩票的“利”與“弊”。不可否認，發行福利彩票的確助長了某些購買者的投機心理，而且在全國的部分地方還發生過因“大獎組”組織和管理不善而引發的騷亂事件。但從另一個方面看，發行福利彩票能迅速而有效地匯集社會閑散資金，彌補國家財力不足，解決各種社會福利問題，而且具有低風險、高回報、快見效的特點。據最新資料顯示，19*年以來，全國共銷售福利彩票252億多元，籌集社會福利資金80億元，創辦、資助了7．3萬個社會福利項目，使千千萬萬的老年人、殘疾人、孤兒和其他特殊困難群體受益，直接社會效益非常突出。同時，間接社會效益也令人矚目：（一）增加國家稅收。按近幾年每年發行額度60億元計算，每年消費獎品的增值稅和中獎者應繳納的個人所得稅即可達到8億多元。（二）提供了大量的臨時就業機會。全國除擁有IO余萬人的專職工作隊伍外，每年抽調和動員臨時工作人員都在上百萬人次。（三）帶動了相關行業的發展。按60億元的發行額度，每年為商業企業創造33億元的商品銷售額；采用直接投入和補貼方式，每年可吸引調動8O多億元的資金投向福利事業的基礎設施建設，帶動了建材和建筑業的發展。從我市看，到1998年底全市共發行福利彩票605O萬元，籌集福利資金1331萬元，有力地緩解了社會福利事業發展資金不足的問題，取得了明顯的經濟效益和社會效益。事實勝于雄辯。在如此巨大的、全局性的“利”面前，福利彩票的“弊”就顯得微不足道了。更何況，全國部分地區發行過程中發生的騷亂事件，是由于“大獎組”銷售法的弱點和組織、管理工作不到位造成的，并不能據此認定是福利彩票本身的“弊”。事實上，目前世界上共有100多個國家和地區發行彩票，年發行量在1000億美元以上，并沒有聽說過哪個國家因發行彩票引起騷亂，影響了社會的穩定。

（二）關于發行方式的“優”與“劣”。從全國范圍看，目前主要有以下三種以不同方式發行的福利彩票：一是以“大獎組”方式發行的即開型彩票。我市與全國大部分地區發行的都是這種彩票。這種彩票的“優”與“劣”主要體現在“大獎組”銷售法上。它滿足了彩票銷售需要刺激，需要激情，需要最大限度地參與的要求，顯示出了旺盛的生命力，取得了巨大的成功。以我市為例，采用這種方式，把彩票的單點日銷售從幾百元、幾千元，猛增到幾十萬元、幾百萬元；把彩票的年發行量從十幾萬元、幾十萬元猛增到幾千萬元。但這種方式更有其本身固有的難以克服的缺點。首先，“大獎組”場面雖然熱鬧，但也大哄大嗡，原始粗放，給人以不文明的感覺，與現代化城市的整體形象不合拍；其次，在集中的時間和空間里，匯聚那么多人到現場，在城市交通、衛生、市容等方面產生不利影響，并存在安全隱患；第三。現場群眾的激情被刺激起來后，一旦控制不好，可能發生騷亂；第四，受天氣、場地條件的影響很大，增加了發行成敗的不確定性；第五，不能有效地與現代傳媒和科學技術銜接，因而其潛力終究是有限的。二是在廣東、*等地試點發行的電腦彩票。這

種彩票將計算機網絡技術引入彩票發行的全過程，一方面從根本上排除了管理和統計方面的人為因素，最大限度地提高了購買者對公開、公平和公正的信任感；另一方面計算機的高速運算能力，使彩票購買、統計、結算等龐大而復雜的過程變得簡便易行，解除了組織者繁重的勞動，加快了銷售速度，縮短了開獎周期，從而鼓勵更多的人購買，最終擴大了彩票發行量。另外，由于電腦彩票引入了樂透彩票高獎滾動積累制，一旦連續幾期無人中獎，可以積累起數額驚人的高獎，從而越來越具有吸引力。目前*市電腦彩票積累的最高獎額已達500萬元，但這種彩票發行，對基礎設施、管理和銷售人員的素質、群眾的彩票意識等也提出了更高的要求。三是TV（電視）彩票。這種彩票采用網點銷售、電視開獎的方式，實現了彩票與現代傳媒的結合，提高了彩票發行的透明度。但這種方式目前僅在*市取得了成功，在其他地區（包括我省的青島市）的試點都失敗了。總之，這三種彩票各有“優”、“劣”，但從長遠看，“大獎組”不能適應彩票業的現代化趨勢，因而最終會被淘汰；電腦彩票和TV彩票，代表了未來彩票業的發展方向，因此有很大的發展前途，需要我們認真加以對待和研究。

（三）關于彩票市場的“統”與“分”。從國際上看，世界各國的彩票市場都經歷了從“分”到“統”的過程。彩票業是一種特殊的行業，彩票市場不允許競爭。這是因為發行彩票的目的是為了籌集社會資金，多家競爭的結果必然是競相提高返獎率，從而在極短的時間內把返獎率提高到極限，使彩票失去了集資功能，這一行業也就失去了存在的意義。所以，彩票市場要統一，要由政府壟斷。我國彩票業起步較晚，但也經歷了從“分”到“統”的過程。19*年國務院批準民政部門發行彩票之后，各地即開始了“彩票大戰”，一些地方和部門擅自發行各種各樣名目繁多的彩票，造成了市場的混亂。后經三個階段的清理整頓，我國彩票市場已漸趨統一，但仍存在著多頭經營、無序競爭的問題，這顯然不利于彩票業的發展，因此需要規范，需要把經營權進一步集中統一起來。

（四）關于彩票政策的“放”與“收”。應當承認，目前國家對彩票業的發展采取的仍是適度控制的政策，在發行總量上限制額度，在彩票種類和發行方式上也有許多限制條件。這使很多人產生了福利彩票政策是“放”還是“收”的擔心，明明看到了福利彩票業的發展方向和趨勢，也不愿改革、不愿創新、不愿爭齲這種擔心是多余的。首先，從我國福利彩票業的發展歷程看，國家在堅持市場逐步統一和宏觀調控的前提下，對彩票的發行規模和發行方式采取的是逐步放開的政策；其次，從上面的分析可以看出，福利彩票“利”大于“弊”，發行福利彩票的目的和效果符合鄧小平同志提出的“三個有利于”的標準，應當允許大膽地試，大膽地闖；第三，前不久，國務院批準發行賑災福利彩票，這意味著福利彩票已突破部門彩票的界限，向國家彩票的方向邁進了一大步。因此，我們有理由相信，我國彩票政策不但不會“收”，而且可能要“放”，甚至會完全放開。

四、實現我市福利彩票業新突破的主要措施

（一）抓機遇，務實效，實現彩票發行方式的多元化。目前在“大獎組”仍有潛力可挖，新的發行方式暫時沒有引入的前提下，我們必須本著務實的原則，繼續推行和完善“大獎組”銷售法，這樣做不僅可以維持和增加現有的發行能力和發行規模，而且可以通過“大獎組”的發行，激發和培養群眾的彩票意識，為未來電腦彩票和TV彩票的發行打下基矗同時，要堅持“兩條腿”走路的方針，不斷探索和推動發行方式的多元化。目前中募委正在爭取擴大電腦彩票發行范圍，計劃分別建設以*、廣州、武漢、重慶、沈陽、北京和西安為中心，基本覆蓋全國的電腦彩票發行網絡。我們必須具有超前意識和搶抓機遇意識，積極爭取中募委和省募委在我市搞電腦彩票試點，盡快實現我市福利彩票業的現代化，推動我市福利彩票業的新突破。為此，我們從現在開始就要進入角色，及早動手，在調查研究、組織機構、技術設

備、發行網點等方面提前準備，超前運籌。在所有的工作中，特別要注重高素質人才的培養和引進。人才是任何事業發展的關鍵。調查中，我們看到，在我市福利彩票發行系統中，真正了解現代傳播手段、精通計算機技術、懂財務、會管理的人才，可以說是寥若晨星，顯然不能適應福利彩票業現代化的要求，因此我們必須從現在著手，建設一支高素質的彩票發行隊伍。要采取靈活的用工制度，制定和落實各項優惠政策，吸引優秀人才加入福利彩票發行隊伍。要切實加強現有人員的培訓和系統教育，全面提高發行隊伍的整體素質。

（二）抓保證，搶份額，實現對彩票市場的基本壟斷。彩票市場排斥競爭，需要壟斷。在目前我國彩票市場沒有完全統一，客觀上存在競爭的前提下，我們必須采取各種有效手段參與彩票市場的競爭，加強彩票市場的保護。一方面要自覺維護福利彩票的聲譽，樹立福利彩票的良好形象。福利彩票的聲譽和形象，就是福利彩票的生命和市場份額。因此，我們必須像愛護自己的眼睛那樣愛護福利彩票的聲譽和形象。要堅決遵循“公開、公平、公正”的發行原則，做到銷售公開、設獎公開、兌獎公開、福利資金使用公開；在獎品設置和兌獎過程中遵守商業道德，不以次充好，不營私舞弊，不破壞彩票市場規則；堅持自愿原則，按市場規律銷售，不攤派，不“搭車”；要樹立信譽至上的意識，維護福利彩票誠實可信的形象，下決心杜絕不講信譽的行為，嚴厲打擊損害福利彩票信譽的行為；在獎品設置、搖獎兌獎、中獎者對獎金獎品的合法占有等方面，積極爭取公證機關的參與和監督，以推動彩票發行嚴格執行國家法律、法規和政策，取信于民。另一方面，要切實加強對彩票市場的監控，堅決取締、打擊非法彩票和變相彩票，以維護彩票市場的正常秩序，保護彩票的合法發行權。總之，要經過這兩個方面的努力，使福利彩票占有更多的市場份額，如果可能，要盡量造成和維護福利彩票對彩票市場的基本壟斷局面。

（三）抓機制，求活力，實現日常管理的規范化。當前，要盡快建立“三個機制”：一是有力的領導機制。從南方經驗和我市的實踐看，發行福利彩票涉及到社會的方方面面，綜合性和社會性很強，因此必須有政府的高度重視和綜合協調。各級政府要切實把福利彩票業當成一個產業抓緊抓好，列入重要的議事日程，充分體現出發行福利彩票是政府行為。具體要求是，由市政府領導牽頭，抓好募委班子建設，形成直線領導和管理體制，建立起有效的監測體系、決策體系、協調體系和執行體系，從福利彩票發行指標的爭取和新發行方式的引進，一直抓到資金的投入和使用，解決福利彩票業的市場啟動、市場保護、部門配合、網絡建設、人才引進等方面的問題。二是嚴格的控制機制。主要從以下三個方面入手：1、加強發行工作的計劃性。在當前主要采用“大獎組”銷售法的前提下，對市和各市區的發行規模和發行時間進行統一安排。2、提高福利資金使用效益。堅持項目評審委員會制度，確保資金投入到急需的社會福利事業上。3、確保資金投放率。按中募委的要求，當年發行所得福利資金的投放比例必須達到70％以上。三是靈活的政策機制。借鑒外地經驗，結合我市實際，要抓好以下三個方面：1、建立嚴格的與銷售額掛鉤的獎懲制度，按照“誰發行，誰受益”和“多發行、多受益”的原則，處理好市及各市區的利益關系，合理調度和使用福利資金，充分調動各級發行者的積極性。2、在福利資金管理上，應嚴格按中募委的要求實行專戶管理，保證隨用隨支，及時足額到位。3、在發行額度控制上要有靈活性，切實以發行數量和發行能力確定發行額度。