新農村基層組織工作機制探索與實踐

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當前，隨著農村經濟、政治體制改革的不斷深入，以及以“村民自治”、“一制三化”、“兩推一選”為代表的新時期農村基層組織建設、基層民主政治建設和法制建設進程的不斷加快，農村基層組織的戰斗力和凝聚力明顯增強，村務工作日益走向制度化、規范化、法制化，農村干部帶領農民群眾全面建設小康社會的能力逐步提高。但不容否認的是，日積月累形成的傳統的農村工作思想和體制，還對新時期的農村工作產生著深遠影響和沖擊，導致部分地區在現行農村工作中存有新舊體制并存，“人治”與“法治”相爭的現象，主要表現為：部分地區農村現行民主法制規則受到人治傳統的阻礙，致使農村工作仍舊以村干部個人意志為轉移，村干部違法施政現象屢有發生，村務工作透明度不高，存有“一言堂”、“暗箱操作”現象，引發群眾的不滿情緒，上訪量增多；部分農民群眾民主法制意識還有待提高，對民主存有片面認識，一味追求權利，不履行應盡義務，有的對自身民主權利認識淡漠，在民主選舉、民主決策、民主監督中不能有效使用自己的權利，存有“隨大流”的思想，甚至被賄選者物質利益引誘，助長了選舉中的歪風邪氣；有的地區由于經濟、社會、人為等因素，農村出現宗族、派性矛盾，導致班子難選、難建，村兩委班子處于癱瘓、半癱瘓狀態，村內無人管事；有的村干部出于功利目的或對自身職責認識不清，擺不正村兩委的關系，爭權奪利，造成兩委班子互相扯皮，形不成合力；有的村干部對“一制三化”、“兩推一選”等經實踐證明切合農村實際的農村工作新機制認識不夠，在貫徹過程中主動性不強，造成農村工作有章不循，甚至無章可循。

造成以上現象的原因是多方面的，既有歷史因素，也有現行體制方面的原因；既有主觀因素，也有客觀原因?？偨Y起來，主要表現在以下四個方面：

一是選人與選政策在觀念上的割裂。民主選舉是村民自治的一項重要內容。在目前現實情況下，由于村委會選舉受到村莊的地域文化、家族勢力、宗派力量、候選人的執政目的、領導群眾致富的能力、候選人的人格影響力等多種因素的影響，加之有的村民仍舊沒有擺脫人治傳統的困囿，很難用民主選舉要求的普遍主義的眼光、因事而非因人的法則來對待村委會換屆選舉，致使在選舉過程中，選民對候選人因個人利益、好惡而產生的情緒化取舍遠遠大于對候選人執政政策的取舍，其結果大多是選人而不是選政策，因而出現了選民重選舉程序而輕施政政策的問題，使選人與選政策產生了割裂。

二是選舉過程與執政過程的差異。在目前情況下，由于選舉過程極易引發一些深層次的矛盾，導致各級主管部門十分重視選舉過程中的民主；而對施政過程是否真正做到民主，則由于農民群眾仍存有對行政命令認可的慣性思維，加之上級部門出于功利目的，只重結果不重過程，因此重視程度還相當不夠，導致農村出現選舉過程的大民主與執政過程的一言堂和缺少監督同時并存的現象。

三是兩委角色變異與村民代表會議的虛設性。在現行基層組織運作過程中，規則上農村黨支部與村委會各自職責分工十分明確，但在實際工作中，存在著黨支部的工作不以宏觀調控和監督為主，而是經常事無巨細替民做主，越俎代庖，直接參與行政事務性工作的現象，形成了事實上的與村委會工作相交叉。村委會召集村民代表會議這種現行的體制，也給村民代表會議虛設化提供了可能，作為被監督者的村委會規定會議時間、會議內容和會議形式，監督者的權力被嚴重弱化，監督不能到位，加之有的村民代表產生程序不合法，本身不具備普遍代表性，使村民自治演變為村委會自治，為個別村委會成員濫用職權提供了條件，更有甚者由村民自治進一步演變成了村主任自治。

四是上級政府領導與指導的界定模糊。鄉鎮政府作為國家基層政權，在改革開放前計劃經濟體制下形成了對農村工作集權式的絕對領導，改革開放后這種集權領導形式雖然已經有了很大的改變，但慣性還在，其職能還沒有完全轉變到信息服務、政策扶持、法規保障上來，確切地講就是勤于領導疏于指導，缺乏服務意識，造成對村務工作過多的干預，村委會不能正確地行使自治的權力，也使得一些本該農村自身消化的問題上繳，農村一些矛盾上移，增加了群眾上訪量。

為解決上述問題，建立起適應社會主義市場經濟條件要求的農村工作新機制，村級基層組織工作必須根據形勢發展不斷創新。在當前農村工作中，除要扎實有效地落實好“一制三化”、“兩推一選”等工作機制外，還應該采取以下對策，切實加強農村基層組織建設。

1、幫助完善村務工作規章制度。要打破農村傳統選人觀，將選人視野擴大到機關干部、大中專畢業生，鄉鎮企業骨干等領域，通過選派干部到村任職，利用下派干部思想、理論等方面的優勢幫助村里規范村務工作，促進農村經濟發展和社會穩定。*縣根據農村工作實際，制定了選派鄉鎮機關干部到村任職的舉措，從鄉鎮機關選派了453名機關干部到村任職，下派干部是黨員的任村黨支部副書記，不是黨員的任村委會主任助理，同時下派干部兼任村會計和兩委秘書，全縣達到了每個村至少有一名鄉鎮到村任職干部的目標。由下派干部幫助落實和完善各項規章制度，認真落實“一制三化”工作機制，保證村黨支部按“兩推一選”方式產生，村委會、村民代表嚴格按法定程序產生，充分發揮村民代表會議的作用，強化財務管理，規范村干部和村民的行為，確保“民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理”落到實處。從運行情況看，選派鄉鎮機關干部到村任職，有效地增強了農村兩委班子的凝聚力和戰斗力，進一步規范了村務工作，推動了村域經濟發展，成效較為顯著。

2、明晰鄉、村管理權限。鄉鎮政府要正確認識自身職責，對村級自治多指導，不越位，防止把村民委員會作為鄉鎮基層政權的“腿”，產生“上面千條線，底下一根針”的現象，對村級組織擠壓過重。村級組織在認真履行自身職責的同時，要明確村民代表會議是村民進行民主決策、民主管理、民主監督的基本途徑和有效形式。

3、強化黨的領導作用。為把堅持黨的領導和村民自治統一起來，就要切實強化黨的領導地位。*縣委積極探索黨對村民自治領導的有效形式，設立村民代表會議主任和召集人，規定村黨支部書記與村主任不是一人兼的村，由村黨支部書記任村民代表會議主任；在黨支部書記、村委會主任一人兼的村，由鄉鎮下派干部任村民代表會議的召集人，這樣，村黨支部書記或鄉鎮下派干部負責村民代表會議的召集和主持工作，使村民代表能夠更好地行使對村委會的監督權，保證了村民自治在黨的領導下健康發展。

4、充分發揮村民代表會議職能。要在村級組織中明確村民代表會議是村民會議閉幕期間的最高決策機構。確保村民代表會議對村中重大事項有決定權；確保村民代表會議對村民委員會的工作有審議批準權和監督權，并有權否決村民委員會所做出的不符合法律、政策規定及損害村民利益的決定。要嚴格按照法律程序產生村民代表，規范村民代表會議的議事時間和程序。將財務管理等村務工作權限確實下放到村民代表會議，由村民代表會議決定村里的重大開支，決定村干部的勞動報酬等重大事項，做到在黨的領導下徹底地還權于民。