公共財政保障調研報告

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公共財政，是指市場經濟中，以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動。公共財政的這一特性，決定了民生是公共財政投入的永恒主題。區人大常委會始終將關注民生作為依法履職的前提和關鍵，年7-9月，由呂玉龍副主任負責，財經工委會同人大研究室，并邀請市、區人大代表參與，組成課題組，對我區公共財政保障民生改善的情況進行了專題調研。期間，先后召開了財政、房地、勞動、民政、教育、衛生、綜治、殘聯等相關職能部門，13個街道、鎮以及市、區人大代表參加的座談會，走訪、聽取了6個街道計12位居委干部的意見建議。在廣泛調研、了解社情民意的基礎上，課題組形成調研報告提綱，于9月19日向人大主任會議作了專題匯報，區委書記、人大主任茅明貴進一步明確了工作要求和修改意見。現將調研情況及建議報告如下：

一、我區公共財政保障民生改善的基本情況

根據十七大“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的目標任務，近年來，我區持續加大財政對民生經費的投入，積極推進政府實事項目、保障和改善民生項目的實施，努力提升公共服務和社會管理的能級，在推進和諧城區建設等方面取得了顯著成效。

（一）、兩年民生經費投入的概況。

年我區直接投入民生資金13.32億元，年經人代會審批通過的預算為21.07億元，同比增加7.75億元，增幅為58.18%。

1、區、街兩級投入情況。年，區級層面投入10.31億元，占77.40%，街道層面投入3.01億元，占22.60%；年，區級層面投入14.22億元，占67.49%，街道層面投入6.85億元，占32.51%。隨著政府管理重心的下移，街道層面的投入比重呈上升趨勢。

2、資金來源情況。民生經費的資金來源主要分四類，區級層面的投入包括預算內和其他財政性資金兩類，街道層面的投入包括街道出資和轉移支付兩類。明細詳見下表：

區級預算內投入、兩年大致持平，民生經費投入總量增加的主要來源是其他財政性資金和街道投入的增加，轉移支付則主要用于社區衛生服務改革、舊住房綜合改造等政策性領域的補貼。

3、民生經費投入結構。我區的民生投入主要集中在社會保障和就業、社會事業、社區事務、公共安全、社區公共設施建設等領域。、兩年的經費投入結構詳見圖表一、二。

與年相比，年城鄉社區事務、社會保障和就業支出的絕對量和相對量（即占民生經費投入總額的比重）均有明顯增幅，體現了民生投入向重點領域的進一步傾斜，教育、醫療衛生、公共安全等領域的民生支出，絕對量也顯著增加，共同構成了58.18%的民生經費投入增幅。對比情況詳見圖表三。

注：圖表中各支出大類的數據均僅指民生口徑范圍內的支出，不包括其他用途的經費（例如科技類支出不包括科技創新資金等）。

4、年上半年民生經費的執行情況。年上半年共直接投入民生資金7.97億元，占全年預算的37.83%。其中，區級層面預算14.22億，已執行6.43億，執行率45.22%，進度較為正常；街道層面預算6.85億，已執行1.54億，執行率22.48%，進度偏低，主要是由于部分項目的確定或任務分解至街道的時間相對較晚，以及社區公共設施項目建設周期較長等原因造成。下半年需加大推進力度，確保完成年初人代會批準的民生預算，實現全年民生工作的目標任務。

（二）主要做法和實效。

1、統籌財力，公共財政傾斜民生。年的政府工作報告提出了10方面36項保障和改善民生項目，財政預決算報告確定了21.07億元的民生資金，使公共財政保障民生改善走上了制度化、公開化、項目化的軌道。在調研確定民生口徑的基礎上，統籌財力，綜合運用當年財政收入、歷年結余、轉移支付及各類其他財政性資金，拓寬資金渠道，加大傾斜力度，使年民生經費投入同比增幅達到了58.18%。建立街道財力保障機制，通過轉移支付確保每個街道至少5000萬元的托底保障資金，使經濟發展相對落后的南片地區也有財力保障基本公共服務的均等化，普惠社區居民。

2、聚焦重點，政府實事惠及百姓。聚焦住房、社會保障、就業等涉及困難群體切身利益的重點領域，年完成舊住房綜合改造110萬平方米，年計劃改造120萬平方米，同時，擴大廉租房受益面，年預算0.55億元，保障租金配租、試點實物配租，努力改善社區居民的居住條件；加大幫困救助力度，通過城鎮居民最低生活保障、社區市民綜合幫扶資金、街道社區幫困等多種渠道，加大財政投入，探索財政資金與社會保險的有機結合，保障困難群體的基本生活；以激勵就業、鼓勵創業為目標，年預算安排促進就業、萬人就業兩項專項資金合計1.16億元，為社區居民營造良好的就業和創業環境。此外，積極推進社區“三中心”建設，以便民利民為目標，提升社區管理和服務能級；加快推進平安社區建設，為居民安居樂業創造良好的公共安全環境；完善教育、衛生基礎設施建設，降低居民求學求醫成本，促進社會事業的均衡化發展。調研中人大代表、基層干部普遍反映區政府以促進區域和諧安康為己任，在民生領域加大投入，務求實效，普惠居民，取得了良好的社會效應。

3、因地制宜，社區工作彰顯特色。社區是民生工作的第一線，區政府充分發揮區與街鎮、條與塊的積極性，鼓勵街道、鎮在做好“規定動作”的同時，因地制宜地選好“自選動作”，彰顯社區特色。湖南街道為解決轄區內舊住房多、居民生活不便的突出問題，積極協調區相關部門，挨家挨戶上門做工作，研究家庭衛生設施改造的個性化方案，每戶近萬元的投資居民只需自負100元，紀錄片《牽掛》真實反映了政府部門細致的工作和居民得實惠后的感激之情；徐家匯街道首創養老特需服務，每日派專人上門看望獨居老人，并提供配藥、購物等服務，受到了社區居民的廣泛稱贊；康健街道倡導社區安全的理念，以老年人居家安全、學校安全、運動場所安全等傷害防御為重點，成功創建成為國際安全社區，為居民提供健康和諧的生活環境。各街道、鎮在民生特色工作上積極探索，實實在在地讓居民感受到黨和政府的關懷。

4、規范程序，財政資金投管并重。嚴格部門預算管理，在公用經費定額繼續節減10%的基礎上，今年又提出了以年為基數，2009年常規性業務費壓縮5%的要求，從嚴控制機構運轉成本，提高民生領域的可用財力。加強條塊聯動，完善條與塊之間的工作聯動機制，規范預算資金的報批審核流程，確保民生項目、資金落到實處。開展“12+1”業務費支出標準調研，規范街道業務費的項目內容，探索項目支出標準的相對統一，努力均衡社區基本公共服務的供給水平。加大審計監督力度，綜合運用經濟責任審計、專項審計，對于民生領域經費支出的使用范圍、標準、效益進行監督，確保財政資金的安全與效益。

二、面臨的主要問題

公共財政體制改革本身就是一項探索性工作，再加上我國的基本國情及發展的特殊階段，決定了公共財政保障民生改善勢必面臨很多探索中的曲折和矛盾。通過調研，我們發現了以下六方面的主要問題：

（一）有限財力與需求增長之間的矛盾。

政府財政收入與經濟發展速度同步，畢竟增長有限。徐匯區財政收入總量雖居全市中心城區前列，但地域面積大、人口導入多，人均、地均水平相對較低，且近幾年世博配套、舊區改造任務十分繁重。區政府始終堅持將有限的財力優先保障民生改善，但具體工作中也面臨著居民期望值不斷上升，要求免費項目、過高標準的趨勢有所顯現等問題，財政支出壓力日益增大。以舊住房綜合改造為例，既定標準是區級層面和街道層面各承擔30%，業主和產權單位承擔40%，但操作中部分業主和產權單位改造愿望迫切，要求標準提高，應承擔的配套資金卻遲遲不到位，完全寄望于政府補貼，給工程進展了帶來困難。

（二）實事項目與百姓認同之間的差異。

政府關注民生，為百姓謀福祉，力求全方位推進民生工作，但現行體制下，實事項目的確定仍然以政府思維為主導，聽取群眾意見不充分，社區居民參與度有限。一旦具體到項目化，政府官員與居民對項目重要性、緊迫性的認知，以及對效果的評價，往往有距離，大多數民生工作確實成效顯著，但也客觀存在少數工作居民認同感不強的問題。例如平安建設中小區一些防盜設施的選擇，政府強調規范、統一，但也有居民反映有的防盜設施不符合小區實際情況。又如群眾文化活動，政府投入較多精力和財力，但受居民素質及文化層次所限，受益面相對較小，認同感不夠普遍。

（三）個性方案與地區均衡之間的平衡。

街道經濟發展程度不同，財力差異較大，決定了民生投入的力度不盡相同，5000萬元的托底保障資金只能是保障基本公共服務所需。與此相對應的是，財力較差的南片地區居民密集，基礎設施薄弱，困難群體較多，對于加大民生投入的愿望較諸北片地區尤為強烈。例如經濟發達的徐家匯街道有能力投資數百萬元改善某個小區的外環境，但楓林、長橋、凌云等街道卻面臨舊住房多，改造資金不足等實際困難。又如街道社區幫困經費，以前一直缺乏統一的管理及使用要求，街道領導認為只要將錢用在百姓身上肯定不錯，各街道之間做法不同、差異懸殊，客觀上也帶來了一些矛盾和負面效應。

（四）政府主導與市場運作之間的關系。

長期計劃體制所形成的“大政府，小市場”的特點，在民生領域也十分明顯。政府重視民生、改善民生是一大進步，但是大包大攬，行政主導色彩濃厚，社會力量參與、市場化動作機制不足的問題并未得到根本改善。一方面是難以滿足居民的全部需求，另一方面是政府集運動員與裁判員于一身的現狀也帶來體制機制及社會管理上的一系列問題，不利于矛盾的處理與協調。例如解決老人日間用餐問題，街道辦食堂既缺經驗又無抓手，但又出于諸多顧慮不敢市場化運作，心有余而力不足。又如經濟適用房和廉租房制度，完全通過行政手段推進，缺乏市場化的管理及退出機制，推進阻力重重。

（五）傾斜弱勢與公平公正之間的考量。

人口綜合信息平臺不夠完善，幫困救助政策的把關主要依靠社區干部，難度較大。政策對于居民的私有財產與當前收入，顯性收入與隱性收入的界定不夠完善，地區掌握更不清晰，有時出于穩定工作的考慮，難以嚴分維穩與幫困的界限，多少是滿足了少數人群的不合理要求。此外，偏重強調傾斜弱勢，對于社會不同層次的需求未能充分兼顧。調研中居委干部談到，居民不怕生大病重病，只怕生慢性病，政策對這部分因特殊原因而致貧致困群體的傾斜力度仍顯不足。也有個別居民鉆政策空子，明明有勞動能力卻不愿工作，在家享受低保，還以自己是弱勢群體為由向政府要政策、要補助，破壞了社會公平。

（六）資金投入與評估機制之間的銜接。

近年來，我區民生經費投入的范圍與數量均快速提升，但目前仍然缺乏有效的評估與監督機制。民生資金投入的效益著重體現在社會效益而非經濟效益上，難以用量化的指標來考核，且部門領導往往認為只要將資金用于民生就是好事，至于資金用多用少、是否有節省的空間、效果是否已經達到最佳，則不會過多地予以關注。例如現有的績效評估辦法，只是針對部分項目，且分值設計上也側重于領導滿意、部門認同，經費使用的考核局限于預算執行率，對于民生資金是否完全用在了百姓身上，是否切實改善了百姓生活，居民群眾是否滿意等方面，尚缺乏有效的評估機制。

三、幾點建議

公共財政保障民生改善是一項系統性工程，涉及政府工作的方方面面，既有法制、體制、機制建設，又需協調部門、單位、居民等各方關系，任務艱巨繁重，必須加強調研，統盤思考，在先行試點的基礎上，逐步推進和完善。現提出以下六方面建議：

（一）以優先保障為原則，加大傾斜力度。

結合預算編審，吸納區府辦等綜合部門提前介入，研究重點項目和重點投向，完善民生項目與民生預算的對接機制，擴大社會基本保障的覆蓋面，做到應保盡保。對于已明確的政府重點實事項目，研究完善區、街道、企業、居民的資金分級負擔機制，對舊住房綜合改造等資金籌措有實際困難的項目，可考慮適當提高政府的投入比重，同時制訂街道的分類分級負擔機制，對財力相對困難的南片地區提高區級財政或轉移支付的承擔比例，確保民生工作的資金落實到位。

（二）以居民滿意為前提，確定實事項目。

財政資金關注民生，應當以居民滿意為前提，首先解決好“三最”問題，要正確處理雪中送炭與錦上添花的關系，突出重點，顯現亮點，發揮效應,并建立鞏固長效機制。民生財政，必須首先問計于民，民生項目在確定前和實施中，應盡可能地深入社區開展調研，通過類似參與式預算等形式，了解掌握居民群眾的實際需求和迫切愿望，擴大社區居民的參與面，從而提高政府實事項目與百姓需求的契合度，提升民生工作實效與居民滿意的吻合度，優化政府公共服務的水平。

（三）以地區均衡為目標，統一基本標準。

加大區級層面的調控力度，均衡街道財力，進一步完善財力保障機制，適度提高南片地區保障基本公共服務的財力水平。深化條塊聯動機制，職能部門尤其要加強業務政策的研究，以基本公共服務均等化為目標，統一民生的基本標準，使幫困救助等與居民群眾切身利益密切相關的民生項目投入標準實現相對均衡。財力充裕的街道既要發揮主觀能動性，也要把握尺度，適當考慮地區均衡，實事項目要盡力而為，但也必須量力而行，不宜過度提高標準，要突出適度理念，節約財力辦大事、辦實事。

（四）以社會參與為導向，創新工作機制。

關注民生是全社會的責任和義務。要區分政府公共服務的內容和性質，在職業教育、促進就業、為老服務等社會化領域，打破政府包辦的傳統模式和體制障礙，合理界定政府與市場的職責范圍。政府主要扮演“引導員”、“裁判員”的角色，搭建平臺，制訂規則，具體運作則盡可能地以社會參與為導向，充分發揮市場作用，政府通過研究制訂相應的扶持激勵政策、考核監督措施，加以鼓勵和規范，從而形成政府引導，市場參與，社會化運作的良性格局，全社會形成全力，共同推進民生工作的開展。

（五）以公平公正為基礎，規范受益范圍。

完善社會保障信息管理平臺，實現信息對接和共享，充分考慮不同層次人群的生活狀況和現實需求，修訂相應的法規政策，有針對性地提供公共服務，實現改革開放成果的普惠共享。在傾斜弱勢的同時，也要正確區分合理期望與過分要求，通過正面宣傳引導，鼓勵利益主體自律、自強，通過社區公眾信息查詢和舉報機制，發揮社會監督作用，通過規范法制機制，嚴肅查處弄虛作假行為，從而確保受益人群與受益水平的相對公平，維護社會公平正義。

（六）以社會效益為準繩，評估工作實效。

公共財政保障民生改善，既要加大投入，更要考核實效。加大民生工作的公開透明力度，將與居民切身利益密切相關的項目、政策和標準向社區公開，主動接受社會監督。加強民生資金的審計監督力度，在常規審計、專項審計的基礎上，以民生項目和民生預算為基準，定期實行民生經費的全面審計，全方位監督民生資金的運作。完善民生資金的績效考核機制，擴大民生項目納入績效評估的范圍，修訂完善績效評估辦法，以社會效益作為評價民生工作的首要標準，不斷提升資金使用實效。