新聞出版文物執(zhí)法調(diào)研報告

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為更好地適應(yīng)新一輪的文化體制改革需要，構(gòu)建統(tǒng)一高效的文化市場綜合執(zhí)法隊伍，進一步優(yōu)化執(zhí)法資源配置，充分發(fā)揮執(zhí)法部門在新聞出版業(yè)、文物業(yè)的執(zhí)法職能，現(xiàn)按照局黨委的統(tǒng)一部署，將近期所做的調(diào)研情況整理如下：

一、我市新聞出版業(yè)現(xiàn)狀及執(zhí)法職能發(fā)揮不足的成因分析

經(jīng)過多年的培育、發(fā)展，我市的新聞出版業(yè)在近幾年得到了較快地發(fā)展，行業(yè)整體實力有了較大地提高，現(xiàn)有各類經(jīng)營單位近千家，其中書店344家，報刊出版單位11家，印刷廠175家，復(fù)印打字經(jīng)營單位166家，行業(yè)從業(yè)人員近萬人，年實現(xiàn)產(chǎn)值近10億元，但發(fā)展不平衡、布局不太合理、執(zhí)法力度不夠等不盡人意的問題同樣存在。如全市登記在冊的175家印刷企業(yè)中，位于市區(qū)的印刷企業(yè)有119家（其中新浦區(qū)89家），四個縣的印刷企業(yè)共有56家，僅為新浦區(qū)的五分之三；且在實際執(zhí)法過程中，所接觸的經(jīng)營單位、從業(yè)人員對執(zhí)法檢查、行政處罰等行為不太理解、不很適應(yīng)。探究其成因，可簡要歸納為以下四點：

1、重扶持，輕執(zhí)法。為實現(xiàn)本行業(yè)的快速發(fā)展，管理部門在扶持發(fā)展上著力較多，對存在問題多靠專項整治、聯(lián)合行動等執(zhí)法方式進行解決，對法律法規(guī)的日常管理的震懾力度不夠。

2、人手少，力量薄。由于執(zhí)法人員嚴(yán)重不足、執(zhí)法職能不能充分發(fā)揮，市場管理力度不足，管理對象容易抱有僥幸、攀比心理，導(dǎo)致守法經(jīng)營現(xiàn)象減少，違法經(jīng)營現(xiàn)象增多，表現(xiàn)為違法行為屢查不絕，屢禁不止。

3、教育多，處理少。原有既當(dāng)運動員、又當(dāng)裁判員的模式使管理和執(zhí)法相互纏繞，職責(zé)分工難以明確，執(zhí)法成本、難度加大，使執(zhí)法的事中、事后監(jiān)督職能不能體現(xiàn)。

4、顧忌多，執(zhí)行難。對于一些違法違規(guī)經(jīng)營行為，由于受到各種因素的影響和制約，往往難以將處罰執(zhí)行到位，未充分樹立起執(zhí)法權(quán)威。

二、我市文物資源現(xiàn)狀及執(zhí)法職能發(fā)揮不足的成因分析

我市歷史悠久，文物資源豐富，現(xiàn)有地面文物古跡近500處。目前有文物保護單位有128處，其中全國重點文物保護單位5處、省級文物保護單位20處（22個點）、市級文物保護單位47處、縣級文物保護單位56處。這些文物古跡、文保單位布局呈現(xiàn)出點多線長、分布零散、交通不便的特點，并且相當(dāng)一部分還位于山區(qū)、農(nóng)田等地形復(fù)雜區(qū)域，文物保護管理、執(zhí)法難度較大，文物違法案件也時有發(fā)生。造成上述狀況存在的原因有：

1、誘因增多，側(cè)重刑事打擊。國內(nèi)文物市場的不斷升溫、文物保護意識的缺失給破壞古遺址、古墓葬，盜竊文物增加了誘因。且目前我市對破壞、盜竊文物的打擊主要側(cè)重于刑事方面，文物保護行政執(zhí)法管理則相對較弱。

2、地方保護，執(zhí)法難以到位。有時地方政府、企業(yè)為了經(jīng)濟利益，存在短視行為，破壞、損毀文物，而對其進行執(zhí)法存在一定困難。

3、人員較少，協(xié)作機制仍未健全。我市現(xiàn)有文物保護專業(yè)執(zhí)法隊伍人員嚴(yán)重不足，且存在文物保護業(yè)務(wù)工作和執(zhí)法工作不分的客觀現(xiàn)實，使得僅有的執(zhí)法力量也不能有效地投入到現(xiàn)實文物管理工作中去。

4、被動執(zhí)法，未掌握管理主動權(quán)。文物受到破壞、偷盜，文物保護部門多數(shù)是在事發(fā)后獲取信息，并且受到執(zhí)法權(quán)限的限制，無法及時有效地開展調(diào)查取證。文物的不可再生特點，決定其一旦遭受損壞，往往很難恢復(fù)其原有價值，造成嚴(yán)重后果，通常要追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任，而不僅僅是行政責(zé)任。

三、執(zhí)法單位有效履行新聞出版、文物方面執(zhí)法職能的建議

新聞出版、文物管理的現(xiàn)狀是客觀的，造成其形成的原因是多樣的，為了在紛繁的表象下廓清思路，理清線索，促進執(zhí)法單位在新聞出版、文物管理方面職能的有效發(fā)揮，現(xiàn)提出以下幾點淺見：

建議一：統(tǒng)一思想，優(yōu)化配置，全面貫徹落實局黨委綜合執(zhí)法的指導(dǎo)思想

執(zhí)法職能是市文化局、新聞出版（版權(quán)）局的重要職能。從微觀層面而言，“執(zhí)法”指行政主體對市場主體經(jīng)營行為的規(guī)范。

市文化市場綜合執(zhí)法稽查隊受市局的委托，代為行使對全市文化市場、新聞出版市場、文物保護的執(zhí)法職權(quán)，其作出的具體執(zhí)法行為是代表市文化局、新聞出版（版權(quán)）局的意志，而不代表其自身具有這樣的權(quán)力。如果把稽查隊的工作僅僅看作是稽查隊自身的工作，把稽查隊形象的好壞認為與市局形象的好壞沒有直接關(guān)系，把稽查隊的職能與業(yè)務(wù)處室的職能看作是等同的，這就不是用全面的、聯(lián)系的、發(fā)展的觀念看問題。相關(guān)執(zhí)法部門、單位只有各負其責(zé)、密切協(xié)作、緊密團結(jié)，才能完成好上級下達的各項工作任務(wù)。

建議二：改變舊式思維，進一步理順管理和執(zhí)法關(guān)系，使二者回歸其真實本位

在一年前，我市的文化市場、新聞出版市場、文物保護還存在著指導(dǎo)性管理、業(yè)務(wù)性管理與具體執(zhí)法行為不分，錯誤的認為那種既是運動員又是裁判員的管理模式就是經(jīng)典的、科學(xué)的管理形式。不了解作為“兩性人”的尷尬，更不知道面對“兩性人”的無奈，還談何發(fā)揮管理與執(zhí)法的積極作用，當(dāng)然，上述現(xiàn)象的出現(xiàn)是有其認識上的不足，更有其體制上的桎梏。

從理論上講，管理與執(zhí)法是有區(qū)別的，是兩個不同的概念，但二者又是有聯(lián)系的，不是彼此孤立的。作為對市場的管理形式，要發(fā)揮二者的積極作用，就要對二者進行科學(xué)的規(guī)劃和設(shè)置，要建立起管理與執(zhí)法的協(xié)調(diào)機制，理順行政管理與行政執(zhí)法的內(nèi)部關(guān)系，使二者回歸其本位。從體制上建立健全相互獨立、各司其職的管理運行機制。業(yè)務(wù)處室負責(zé)相關(guān)業(yè)務(wù)工作，稽查隊專職負責(zé)稽查執(zhí)法工作，通過相互協(xié)作，真正促進市場經(jīng)營從自發(fā)到自覺，從盲目到科學(xué)，從無序到有序，從管理的宏觀微觀不分到逐漸清晰、科學(xué)。

建議三：強化團結(jié)協(xié)作意識，降低執(zhí)法成本，進一步優(yōu)化執(zhí)法工作機制

努力強化對文化事業(yè)的責(zé)任感，樹立全局意識，摒棄個人主義、部門主義，強化溝通，增強協(xié)作，對一些經(jīng)常出現(xiàn)的需要及時處理的事務(wù)建立工作制度，保持工作連續(xù)性，增強事前、事中、事后工作的銜接，尤其是要保證處室與稽查隊信息、線索的共享、互動、暢通，為執(zhí)法活動事先評估和介入鋪平道路，整體聯(lián)動，擴大工作績效。杜絕那種執(zhí)法是我的事，管理是他的事，或者執(zhí)法是他的事，管理是我的事；我的事他就不得參與，他的事我就不予支持的錯誤認識，剔除將個人利益凌駕于集體利益之上的錯誤思想，端正工作態(tài)度，強化職業(yè)道德，提高政治思想品質(zhì)，防范、杜絕不應(yīng)有的羈絆、掣肘甚至是拆臺的行為。

建議四：建立激勵機制，進行量化考核，充分調(diào)動管理處室、執(zhí)法部門的工作積極性和主動性

執(zhí)法工作處在第一線，執(zhí)法對象素質(zhì)參差不齊，有時甚至還會遇到各種人身攻擊、威脅，要在現(xiàn)有條件下，引進激勵機制，健全各項保障機制，建立起包括工作質(zhì)量、數(shù)量、強度在內(nèi)的科學(xué)考評機制，加強績效考核，獎勤罰懶。努力探求建立管理處室、執(zhí)法部門的連帶評價機制，調(diào)動工作積極性。這一方面有利于改善傳統(tǒng)的干多干少一個樣、干好干壞一個樣、主動被動一個樣、配合制肘一個樣的舊式管理模式，另一方面它也是對付出多、工作量及工作難度大的同志辛勤勞動的一種社會認同，是對工作主動、大局意識、配合意識強的同志的一種褒揚，有利于增強個人的成就感、責(zé)任感和集體榮譽感，激發(fā)大家的工作積極性、主動性和配合協(xié)調(diào)性。