縣鄉(xiāng)財政困難調研報告

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“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩(wěn)穩(wěn)當當，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級財政精精光光。”這是在社會上流傳甚廣的一句話，它形象地描繪出了當前欠發(fā)達地區(qū)縣鄉(xiāng)財政的窘境。這幾年中央和地方各級財政收入雖然逐年迅速增長，但基層財政仍然吃緊。盡管中央不斷加大對地方的轉移支付力度，但是基層財政依然困難重重，在西部地區(qū)尤其突出。縣鄉(xiāng)財政如何走出困境，做大財政“蛋糕”，本文以覃塘區(qū)為例，對當前我市縣鄉(xiāng)財政困難的緩解之策作一些探討。

一、縣鄉(xiāng)財政困難狀況

覃塘區(qū)成立于20**年，是一個縣級行政區(qū)。全區(qū)共轄10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總人口55萬，其中農業(yè)人口52萬，是一個典型的農業(yè)大區(qū)。20**年，全區(qū)財政收入11331萬元，財政供養(yǎng)人數9200多人，屬典型的“吃飯”財政。20**年農村稅費改革后，覃塘區(qū)財政困難狀況日漸加劇。突出表現(xiàn)在：

1、基層政權運轉和工資發(fā)放困難，一些津貼、補貼無法發(fā)放。基層政府運轉艱難主要體現(xiàn)在公用經費嚴重不足。由于財力所限，“吃飯”都成了問題，許多基層全額預算管理單位的辦公經費在基層預算中被不斷削減，辦公經費標準不斷降低；差額預算管理單位被逐步推向市場，只是保留了小部分財政撥款。20**年，覃塘區(qū)區(qū)直單位按平均每人每月200元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按平均每人每月150元的標準安排公用經費。在不允許拖欠工資的硬性規(guī)定下，干部職工工資基本上能夠按時足額發(fā)放。但是一些津貼、補貼無法發(fā)放，涉及干部職工福利的一些政策無法實施。如作為職工住房基本保障的住房公積金制度，覃塘區(qū)因為財力困難，目前還無法實施。

2、基層財政赤字嚴重，財政資金周轉困難。目前，我市相當縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)赤字，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，整體賬面上雖然表現(xiàn)為結余，但實際上卻是赤字，主要是基于各方面的考慮，把一些實際已經發(fā)生的支出作掛帳處理，不列入當年支出，以求預算收支平衡。財政資金周轉基本上依賴上級財政調度資金維持運轉，同時欠撥專款較嚴重，有時依靠借款維持正常運轉。

3、縣鄉(xiāng)政府負債問題嚴重，基層財政風險不斷累積。由于歷史原因，加上不能按期歸還債務，財政負債沉重。20**年末，覃塘區(qū)各級政府債務余額將近2億元，其中，解決地方金融風險專項借款4269萬元，教育“兩基”欠款2596萬元，公共基礎設施建設負債2000多萬元，這些沉重的債務，進一步加劇了財政收支矛盾。

4、基層公共設施落后。醫(yī)療、教育、道路等條件城鄉(xiāng)反差較大，同時，農村的水利設施、道路橋梁年久失修，已嚴重影響農民的生產生活。

二、縣鄉(xiāng)財政困難成因

（一）經濟發(fā)展上的先天不足和后天發(fā)展的滯后是縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因

欠發(fā)達地區(qū)多處在邊遠山區(qū)，交通落后，經濟發(fā)展滯后，能夠提供財政收入的財源不多，特別是缺乏支柱型財源。覃塘區(qū)是一個老、少、邊、山、窮地區(qū)，20**年全區(qū)財政收入只有11331萬元，財政收入規(guī)模少，缺乏穩(wěn)固的支柱財源。20**年提供稅收收入超1000萬元的企業(yè)只有1個，超100萬元的企業(yè)只有5個，其余稅源零星而分散。

（二）財政體制性缺陷是誘發(fā)縣鄉(xiāng)財政困難的主要原因

一是財政收入的劃分出現(xiàn)了層層集中的倒金字塔型分配模式。1994年的分稅制把稅收劃分為中央稅、地方稅或共享稅，2002年中央實行所得稅收入分享改革，2005年自治區(qū)實行增值稅、營業(yè)稅、所得稅省級財政分享改革，至此，地方經濟發(fā)展的大部分成果已被中央、自治區(qū)集中，而留給地方的穩(wěn)定性收入規(guī)模小，增量少，主體稅收只剩下營業(yè)稅的60%、增值稅的17%，個人所得稅的25%、企業(yè)所得稅的30%和資源稅。

二是共享收入返還補助計算體系設計不科學、不合理。共享收入中央、自治區(qū)均按照分享改革前一年地方收入作為基數核算返還補助額，保證既得利益的體制設計使經濟落后地區(qū)的基層財政在改革初期因經濟基礎薄弱，財政收入基數低，既得利益極為有限，而增量大部分歸中央財政所有的做法，使基層財政在經濟發(fā)展進程中所得到的財力性收入增量受到制約。如覃塘區(qū)20**年增值稅收入比2005年收入增加2494萬元，地方所得財力增加495萬元，即在每年的增值稅收入增量中，每增加100元的收入基層財政所得到的財力性收入僅為20元。而所得稅、營業(yè)稅只是按原核定的基數補助。

三是事權與財力極不相稱。各級政府層層向上集中資金，但基本事權卻不斷下移，即將部分應由上級財政負擔的財政支出全部或部分下放給基層政府，縣鄉(xiāng)政府事實上承擔著許多本該上級政府承擔的職能，從而加劇了縣鄉(xiāng)財政的困難。主要表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)政府一直要提供義務教育、本區(qū)域內基礎設施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理等多種地方公共物品，同時還要支持地方經濟發(fā)展，并且其承擔事權大都剛性強、欠賬多，所需支出基數大、增長快，無法壓縮。

四是財政支出標準決策權的紊亂肢解了財政，配套政策使縣鄉(xiāng)財政不堪重負。一般意義認為，上級對地方的專項補助是地方的一種實質性的財力凈流入，但上級現(xiàn)行的操作辦法是在對地方給予一定補助的同時，往往要求地方必須給予一定比例的配套資金投入，有些專款則采取“釣魚”的辦法，即凡是地方相應給予配套承諾的，上級給予一定的補助，這種做法對地方財政安排來說，不僅沒有形成實質性的凈“財力流入”，反而成了一種“財力流出”。20**年覃塘區(qū)在農村合作醫(yī)療、農業(yè)綜合開發(fā)、中小學校舍維修、政法等項目配套方面共支出400多萬元。另外，每次提高工資上級轉移支付都留有大量的缺口給地方彌補，如2002年實施的十三個月工資，覃塘區(qū)共需600多萬元，上級轉移支付補助只有214萬元，而且直到20**年也還只是214萬元，而20**年覃塘區(qū)行政事業(yè)單位十三個月工資需求是1100萬元。

（三）縣鄉(xiāng)政府職能轉化滯后，機構人員不夠精簡，政府負債過高是縣鄉(xiāng)財政困難的直接原因

一是政府債務過高沖擊財政運行情況。近年來，上級財政對世行貸款、清理金融機構再貸款、農業(yè)綜合開發(fā)欠款等通過上下級財政結算扣付，使債務償還直接轉化為財政支出，成為財政的現(xiàn)實壓力。近幾年來，覃塘區(qū)因無法償還欠款被上級財政部門通過財政結算扣款達到3085萬元，巨額負債直接給縣鄉(xiāng)各項工作造成很大的影響，影響了經濟和社會發(fā)展。

二是機構設置和編制管理不嚴，財政供養(yǎng)人員增長過快。覃塘區(qū)1997年財政供養(yǎng)人員是8234人，20**年是9284人，十年間增加了1050人。目前供養(yǎng)的人太多是多年累積形成的，這與我們在縣鄉(xiāng)機構和編制管理上的失控密不可分。由于對編制控制不嚴，導致財政供養(yǎng)的隊伍日趨膨脹。

三、解決縣鄉(xiāng)財政困難對策

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，加快縣域經濟發(fā)展。

我們要因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步實施，大力發(fā)展縣域經濟，培植和壯大財源，做大財政蛋糕，從根本上緩解縣級財政困難。就覃塘區(qū)來說，一是要利用自己的區(qū)域、資源優(yōu)勢，通過招商引資，大力發(fā)展建材業(yè)。目前，華潤集團、臺泥集團已進駐覃塘，其中年產400萬噸水泥的華潤（貴港）水泥有限公司已投產，預計2007年該企業(yè)提供的稅收可達到5000萬元；年產900萬噸水泥的臺泥企業(yè)將于2008年3月陸續(xù)投產，屆時，兩大水泥企業(yè)將成為覃塘區(qū)穩(wěn)固的支柱型財源，成為覃塘區(qū)縣域經濟的“增長極”，并帶動其他行業(yè)的發(fā)展。二是要努力拉長建材工業(yè)產業(yè)鏈。擴大華寧耐磨材料有限公司、南方混凝土有限公司等企業(yè)的生產規(guī)模，加快建設福盛橡膠有限公司，爭取上馬水泥制品、水泥包裝材料生產項目，以及為水泥生產配套服務的交通運輸業(yè)。三是要加快工業(yè)集中區(qū)建設。重點規(guī)劃建設石卡工業(yè)集中區(qū)、甘化工業(yè)聚集區(qū)和覃塘林產品加工區(qū)，為承接產業(yè)轉移建好平臺，培育更好的稅收增長點。在加強招商引資的同時，要避免盲目引進項目，造成高成本、高浪費、高污染、高能耗和效益低、品位低、質量差、貢獻少等問題，特別是要避免由于招商引資造成巨額的財政債務包袱。

（二）改革體制機制，完善轉移支付制度。

進一步加大中央、自治區(qū)財政對縣鄉(xiāng)財政轉移支付力度，在進一步規(guī)范政府間分配關系的前提下，改進現(xiàn)行的稅收返還、定額補助及專項撥款等形式的轉移支付辦法，并使決策過程公開、透明，建立健全規(guī)范的財政轉移支付制度。一要簡化測算指標，以各縣市區(qū)可用財力和標準支出為依據，凡可用財力低于標準支出的，均納入轉移支付范圍。二要清理專項撥款，改進撥款方法，逐步將其納入規(guī)范的轉移支付制度體系。三要加大轉移支付力度，用增加新型的體制關系，均衡地區(qū)財力分配和公共服務水平。

（三）高度關注歷史遺留問題，加大還債減員力度。

一要審慎解決地方債務問題，化解地方財政風險。國家應盡快出臺處理地方財政債務的相關政策，對縣鄉(xiāng)債務化解適當給予創(chuàng)新空間，將化解債務列入財政部“三獎一補”為核心內容的緩解縣鄉(xiāng)財政困難的一系列綜合政策措施，提高縣鄉(xiāng)政府的積極性。對因上級政府轉嫁負擔或因“上級出政策、下級出資金”而形成的債務，從上級財政當年增收部分逐年預算安排解決。縣鄉(xiāng)要根據“制止新債、摸清底數、明確責任、分類處理、逐年消化”的原則，積極開展清理化解債務工作，認真研究化解債務的途徑和方法。要嚴格實行新債責任追究制度和主要領導干部離任審計制度，防止新增債務。還可以通過拍賣、租賃等方式盤活資產、資源，用債權債務置換等方式，消化部分縣鄉(xiāng)債務。同時，我們認為“三獎一補”的激勵政策應該涵蓋到財政困難的市轄區(qū)，對財政貢獻大的縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)給予重獎。

二要加快制定出臺有利于縣鄉(xiāng)精簡機構和人員的各項政策。上級財政要增加“三獎一補”系列政策的補助資金，加大力度鼓勵縣鄉(xiāng)分流超編人員，破解人員分流的難題。采取各種措施，促進縣鄉(xiāng)減員、減事、減支，降低政府運行成本。要嚴格按照《公務員法》的有關規(guī)定，確定“能進能出”機制，嚴把進人關，促使縣鄉(xiāng)政府供養(yǎng)人員走上良性發(fā)展軌道。

（四）加強財政管理，確保基層政權運轉和工資發(fā)放。

縣鄉(xiāng)財政必須堅持發(fā)展是第一要務的思想，立足于自身，通過體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、思路創(chuàng)新、方式創(chuàng)新深化財政改革，加強財政管理，提高理財水平，在生財、聚財、用財方面千方百計做大做實財政蛋糕，最大限度地解決本地的財政困難。財政資金首先用于保證機關事業(yè)單位人員工資、社會保障待遇發(fā)放和基層政權正常運轉需要。為此，必須堅持以下原則：一是要加強各項財政收入征收管理；二是要創(chuàng)新支出管理模式，有效地節(jié)約財政支出；三是要提高部門預算編制質量，合理使用財政性資金，提高資金使用效益；四是要硬化縣鄉(xiāng)財政預算約束，杜絕各種勞民傷財的“政績工程”、“形象工程”；五是要清理和化解縣鄉(xiāng)政府債務，嚴格制止新增債務，逐步化解陳年債務。

縣鄉(xiāng)財政困難已到非解決不可的地步了，否則將會造成不良的政治影響。其程度反映在財政收支上，但根子絕不僅限于財政。只有從體制創(chuàng)新入手，科學調整規(guī)范政府間分配關系，根本扭轉不正確的政績觀，打破城鄉(xiāng)分治，按市場經濟導向合理安排農村區(qū)域和基層政府生產要素的流動，加快干部人事制度改革等各方面著手，多管齊下，上下聯(lián)動，標本兼治，重在治本，才能真正創(chuàng)造一個良好而寬松的社會經濟環(huán)境，讓縣鄉(xiāng)財政真正走出困境。