縣鄉財政困難調研報告

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“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩穩當當，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉級財政精精光光。”這是在社會上流傳甚廣的一句話，它形象地描繪出了當前欠發達地區縣鄉財政的窘境。這幾年中央和地方各級財政收入雖然逐年迅速增長，但基層財政仍然吃緊。盡管中央不斷加大對地方的轉移支付力度，但是基層財政依然困難重重，在西部地區尤其突出。縣鄉財政如何走出困境，做大財政“蛋糕”，本文以覃塘區為例，對當前我市縣鄉財政困難的緩解之策作一些探討。

一、縣鄉財政困難狀況

覃塘區成立于20**年，是一個縣級行政區。全區共轄10個鄉鎮，總人口55萬，其中農業人口52萬，是一個典型的農業大區。20**年，全區財政收入11331萬元，財政供養人數9200多人，屬典型的“吃飯”財政。20**年農村稅費改革后，覃塘區財政困難狀況日漸加劇。突出表現在：

1、基層政權運轉和工資發放困難，一些津貼、補貼無法發放。基層政府運轉艱難主要體現在公用經費嚴重不足。由于財力所限，“吃飯”都成了問題，許多基層全額預算管理單位的辦公經費在基層預算中被不斷削減，辦公經費標準不斷降低；差額預算管理單位被逐步推向市場，只是保留了小部分財政撥款。20**年，覃塘區區直單位按平均每人每月200元，鄉鎮按平均每人每月150元的標準安排公用經費。在不允許拖欠工資的硬性規定下，干部職工工資基本上能夠按時足額發放。但是一些津貼、補貼無法發放，涉及干部職工福利的一些政策無法實施。如作為職工住房基本保障的住房公積金制度，覃塘區因為財力困難，目前還無法實施。

2、基層財政赤字嚴重，財政資金周轉困難。目前，我市相當縣區、鄉鎮財政出現赤字，尤其是鄉鎮一級，整體賬面上雖然表現為結余，但實際上卻是赤字，主要是基于各方面的考慮，把一些實際已經發生的支出作掛帳處理，不列入當年支出，以求預算收支平衡。財政資金周轉基本上依賴上級財政調度資金維持運轉，同時欠撥專款較嚴重，有時依靠借款維持正常運轉。

3、縣鄉政府負債問題嚴重，基層財政風險不斷累積。由于歷史原因，加上不能按期歸還債務，財政負債沉重。20**年末，覃塘區各級政府債務余額將近2億元，其中，解決地方金融風險專項借款4269萬元，教育“兩基”欠款2596萬元，公共基礎設施建設負債2000多萬元，這些沉重的債務，進一步加劇了財政收支矛盾。

4、基層公共設施落后。醫療、教育、道路等條件城鄉反差較大，同時，農村的水利設施、道路橋梁年久失修，已嚴重影響農民的生產生活。

二、縣鄉財政困難成因

（一）經濟發展上的先天不足和后天發展的滯后是縣鄉財政困難的重要原因

欠發達地區多處在邊遠山區，交通落后，經濟發展滯后，能夠提供財政收入的財源不多，特別是缺乏支柱型財源。覃塘區是一個老、少、邊、山、窮地區，20**年全區財政收入只有11331萬元，財政收入規模少，缺乏穩固的支柱財源。20**年提供稅收收入超1000萬元的企業只有1個，超100萬元的企業只有5個，其余稅源零星而分散。

（二）財政體制性缺陷是誘發縣鄉財政困難的主要原因

一是財政收入的劃分出現了層層集中的倒金字塔型分配模式。1994年的分稅制把稅收劃分為中央稅、地方稅或共享稅，2002年中央實行所得稅收入分享改革，2005年自治區實行增值稅、營業稅、所得稅省級財政分享改革，至此，地方經濟發展的大部分成果已被中央、自治區集中，而留給地方的穩定性收入規模小，增量少，主體稅收只剩下營業稅的60%、增值稅的17%，個人所得稅的25%、企業所得稅的30%和資源稅。

二是共享收入返還補助計算體系設計不科學、不合理。共享收入中央、自治區均按照分享改革前一年地方收入作為基數核算返還補助額，保證既得利益的體制設計使經濟落后地區的基層財政在改革初期因經濟基礎薄弱，財政收入基數低，既得利益極為有限，而增量大部分歸中央財政所有的做法，使基層財政在經濟發展進程中所得到的財力性收入增量受到制約。如覃塘區20**年增值稅收入比2005年收入增加2494萬元，地方所得財力增加495萬元，即在每年的增值稅收入增量中，每增加100元的收入基層財政所得到的財力性收入僅為20元。而所得稅、營業稅只是按原核定的基數補助。

三是事權與財力極不相稱。各級政府層層向上集中資金，但基本事權卻不斷下移，即將部分應由上級財政負擔的財政支出全部或部分下放給基層政府，縣鄉政府事實上承擔著許多本該上級政府承擔的職能，從而加劇了縣鄉財政的困難。主要表現在縣鄉政府一直要提供義務教育、本區域內基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理等多種地方公共物品，同時還要支持地方經濟發展，并且其承擔事權大都剛性強、欠賬多，所需支出基數大、增長快，無法壓縮。

四是財政支出標準決策權的紊亂肢解了財政，配套政策使縣鄉財政不堪重負。一般意義認為，上級對地方的專項補助是地方的一種實質性的財力凈流入，但上級現行的操作辦法是在對地方給予一定補助的同時，往往要求地方必須給予一定比例的配套資金投入，有些專款則采取“釣魚”的辦法，即凡是地方相應給予配套承諾的，上級給予一定的補助，這種做法對地方財政安排來說，不僅沒有形成實質性的凈“財力流入”，反而成了一種“財力流出”。20**年覃塘區在農村合作醫療、農業綜合開發、中小學校舍維修、政法等項目配套方面共支出400多萬元。另外，每次提高工資上級轉移支付都留有大量的缺口給地方彌補，如2002年實施的十三個月工資，覃塘區共需600多萬元，上級轉移支付補助只有214萬元，而且直到20**年也還只是214萬元，而20**年覃塘區行政事業單位十三個月工資需求是1100萬元。

（三）縣鄉政府職能轉化滯后，機構人員不夠精簡，政府負債過高是縣鄉財政困難的直接原因

一是政府債務過高沖擊財政運行情況。近年來，上級財政對世行貸款、清理金融機構再貸款、農業綜合開發欠款等通過上下級財政結算扣付，使債務償還直接轉化為財政支出，成為財政的現實壓力。近幾年來，覃塘區因無法償還欠款被上級財政部門通過財政結算扣款達到3085萬元，巨額負債直接給縣鄉各項工作造成很大的影響，影響了經濟和社會發展。

二是機構設置和編制管理不嚴，財政供養人員增長過快。覃塘區1997年財政供養人員是8234人，20**年是9284人，十年間增加了1050人。目前供養的人太多是多年累積形成的，這與我們在縣鄉機構和編制管理上的失控密不可分。由于對編制控制不嚴，導致財政供養的隊伍日趨膨脹。

三、解決縣鄉財政困難對策

（一）統籌規劃，加快縣域經濟發展。

我們要因地制宜，統籌規劃，逐步實施，大力發展縣域經濟，培植和壯大財源，做大財政蛋糕，從根本上緩解縣級財政困難。就覃塘區來說，一是要利用自己的區域、資源優勢，通過招商引資，大力發展建材業。目前，華潤集團、臺泥集團已進駐覃塘，其中年產400萬噸水泥的華潤（貴港）水泥有限公司已投產，預計2007年該企業提供的稅收可達到5000萬元；年產900萬噸水泥的臺泥企業將于2008年3月陸續投產，屆時，兩大水泥企業將成為覃塘區穩固的支柱型財源，成為覃塘區縣域經濟的“增長極”，并帶動其他行業的發展。二是要努力拉長建材工業產業鏈。擴大華寧耐磨材料有限公司、南方混凝土有限公司等企業的生產規模，加快建設福盛橡膠有限公司，爭取上馬水泥制品、水泥包裝材料生產項目，以及為水泥生產配套服務的交通運輸業。三是要加快工業集中區建設。重點規劃建設石卡工業集中區、甘化工業聚集區和覃塘林產品加工區，為承接產業轉移建好平臺，培育更好的稅收增長點。在加強招商引資的同時，要避免盲目引進項目，造成高成本、高浪費、高污染、高能耗和效益低、品位低、質量差、貢獻少等問題，特別是要避免由于招商引資造成巨額的財政債務包袱。

（二）改革體制機制，完善轉移支付制度。

進一步加大中央、自治區財政對縣鄉財政轉移支付力度，在進一步規范政府間分配關系的前提下，改進現行的稅收返還、定額補助及專項撥款等形式的轉移支付辦法，并使決策過程公開、透明，建立健全規范的財政轉移支付制度。一要簡化測算指標，以各縣市區可用財力和標準支出為依據，凡可用財力低于標準支出的，均納入轉移支付范圍。二要清理專項撥款，改進撥款方法，逐步將其納入規范的轉移支付制度體系。三要加大轉移支付力度，用增加新型的體制關系，均衡地區財力分配和公共服務水平。

（三）高度關注歷史遺留問題，加大還債減員力度。

一要審慎解決地方債務問題，化解地方財政風險。國家應盡快出臺處理地方財政債務的相關政策，對縣鄉債務化解適當給予創新空間，將化解債務列入財政部“三獎一補”為核心內容的緩解縣鄉財政困難的一系列綜合政策措施，提高縣鄉政府的積極性。對因上級政府轉嫁負擔或因“上級出政策、下級出資金”而形成的債務，從上級財政當年增收部分逐年預算安排解決。縣鄉要根據“制止新債、摸清底數、明確責任、分類處理、逐年消化”的原則，積極開展清理化解債務工作，認真研究化解債務的途徑和方法。要嚴格實行新債責任追究制度和主要領導干部離任審計制度，防止新增債務。還可以通過拍賣、租賃等方式盤活資產、資源，用債權債務置換等方式，消化部分縣鄉債務。同時，我們認為“三獎一補”的激勵政策應該涵蓋到財政困難的市轄區，對財政貢獻大的縣（市、區）、鄉給予重獎。

二要加快制定出臺有利于縣鄉精簡機構和人員的各項政策。上級財政要增加“三獎一補”系列政策的補助資金，加大力度鼓勵縣鄉分流超編人員，破解人員分流的難題。采取各種措施，促進縣鄉減員、減事、減支，降低政府運行成本。要嚴格按照《公務員法》的有關規定，確定“能進能出”機制，嚴把進人關，促使縣鄉政府供養人員走上良性發展軌道。

（四）加強財政管理，確保基層政權運轉和工資發放。

縣鄉財政必須堅持發展是第一要務的思想，立足于自身，通過體制創新、機制創新、思路創新、方式創新深化財政改革，加強財政管理，提高理財水平，在生財、聚財、用財方面千方百計做大做實財政蛋糕，最大限度地解決本地的財政困難。財政資金首先用于保證機關事業單位人員工資、社會保障待遇發放和基層政權正常運轉需要。為此，必須堅持以下原則：一是要加強各項財政收入征收管理；二是要創新支出管理模式，有效地節約財政支出；三是要提高部門預算編制質量，合理使用財政性資金，提高資金使用效益；四是要硬化縣鄉財政預算約束，杜絕各種勞民傷財的“政績工程”、“形象工程”；五是要清理和化解縣鄉政府債務，嚴格制止新增債務，逐步化解陳年債務。

縣鄉財政困難已到非解決不可的地步了，否則將會造成不良的政治影響。其程度反映在財政收支上，但根子絕不僅限于財政。只有從體制創新入手，科學調整規范政府間分配關系，根本扭轉不正確的政績觀，打破城鄉分治，按市場經濟導向合理安排農村區域和基層政府生產要素的流動，加快干部人事制度改革等各方面著手，多管齊下，上下聯動，標本兼治，重在治本，才能真正創造一個良好而寬松的社會經濟環境，讓縣鄉財政真正走出困境。