基層三化建設調研報告

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本文通過對制約基層“三化”建設中存在的部分干部對“三化”建設的認識不足，部分單位對“三化”建設的經費投入不足，一些地方政府強加給國稅機關的增收壓力與“三化”建設的要求矛盾突出，稅收信息化建設中亟待解決的“三個難題”，不同地區稅收征管工作上的差異，“三化”建設必備的人力資源的教育培訓和結構優化相對滯后等問題進行了客觀羅列和分析，并運用科學發展觀提出了“六個統籌、六個協調”的對策，即統籌改革過程、經費分配、條塊關系、系統開發、監控機制、人力管理，促進基層“三化”建設與干部思想認識、經費投入、組織收入工作、科技興稅、區域發展、隊伍建設相協調。

為進一步加強國稅系統基層建設，全面提升基層建設水平，省國稅局于**年制定下發了《江蘇省國稅系統基層“三化”建設三年發展規劃》。一年多來，基層國稅部門以稅收法治化為目標，以稅收信息化為依托，以加強征管基礎建設為重點，扎實推進以執法規范化、工作標準化和管理科學化為主要內容的基層“三化”建設，目前已取得初步成效。通過深化改革，國稅基層單位基本上建立了科學高效的稅收征管、稅收服務和行政管理運行機制；信息化應用的廣泛深入，促進了國稅工作科技含量的不斷提高；以人為本構建學習型組織，干部隊伍活力顯著增強，綜合素質顯著提高。但是，在基層“三化”建設的實施過程中，由于受到客觀因素的制約，還存在著一些亟待解決的問題。本文擬就以黨的十六屆三中全會提出的科學發展觀為指導，具體分析制約基層“三化”建設存在的障礙，并提出相應對策。

一、制約基層“三化”建設的六大障礙

1、基層部分干部對“三化”建設的認識不足。存在三個模糊認識：一是與己無關。有少數干部認為，“三化”建設是上級的事、領導的事、別人的事，沒有主動參與意識。二是得過且過。有少數干部認為，“三化”建設的要求太高，但別人能過他也能將就，精益求精不夠，進取心不強。三是甘于落后。有少數干部特別是年齡偏大的干部抱著自己記憶力減弱、精氣神不濟等客觀原因，思想停滯、反應不靈、工作方法老套、不能熟練地操作計算機，跟不上現代稅收工作的節拍。存在三個不到位：一是對深化改革認識不到位。近年來，基層國稅部門的改革過于頻繁，在一定程度上造成干部思想波動，情緒不穩，或多或少影響到正常工作。二是對以考促學認識不到位。近年來，國稅部門的考試過于頻繁，既要做好本職工作，又要照顧好家庭，還要應付考試，確實讓一些干部忙得焦頭爛額。三是對競爭上崗認識不到位。一些干部缺乏競爭意識，心理上一味求穩怕出頭，行動上顧慮落選怕“出丑”，甚至認為，競爭不競爭最后都是組織上說了算，加之競爭的年齡限制，讓許多40歲開外的人感到沒有了奔頭，挫傷了其爭先創優的積極性，少數同志不免產生混日子的念頭，人人積極參與“三化”建設的濃郁氛圍尚未有效形成。

2、基層部分單位對“三化”建設的經費投入嚴重不足。要確保“三化”建設的順利實施，需要有一定的財力來支撐，而目前有部分基層單位由于經費的嚴重不足，導致對“三化”建設的投入嚴重不足。這部分單位經費不足的原因，主要是國稅系統人頭辦公經費分配的不合理。現行的經費分配方案是1994年國地稅機構分設時制定的，當時在確定經費基數上就存在明顯不足，出現了很多矛盾，且長期沒有進行實質性的調整，以致當初經費分配得少的單位越來越跟不上形勢的發展，經費相對來說是越來越少，有的甚至入不敷出。國稅建局十年來，經費最高和最低的基層單位之間的累計差額超過了上千萬。目前，經費高的基層單位年人均經費多達10余萬元，經費少的單位僅3萬多元。不僅蘇南蘇北差別大，即使同屬一個省轄市，高低懸殊也不小。這不僅造成了各地干部之間福利待遇的不同，而且嚴重制約了這部分單位對“三化”建設的資金投入。如D縣國稅局收入任務在省轄市國稅系統中一直位居前列，而人均經費卻是倒數，任務與經費成反比，形成經費赤字。

3、一些地方政府強加給國稅機關的增收壓力與“三化”建設的要求矛盾突出。目前，國稅系統內部下達的收入任務指標與經濟發展形勢、稅源增長狀況基本上是相適應的，即使是經濟欠發達地區的基層國稅部門，在正常情況下經過努力，還是可以完成本系統下達的組織收入工作任務的。但是，一些地方的政府脫離客觀實際層層加碼，并實行收入任務一票否決制，致使經濟欠發達、稅源增幅嚴重滯后于收入任務增幅地區的基層國稅部門無所適從，巧婦難為無米之炊，苦不堪言。在幾乎是人為造成的嚴峻收入形勢面前，這些單位又不能不面對現實，要想保持與地方的良好關系，要想保持來之不易的各類榮譽，就必須完成地方政府下達的收入指標。而要想完成地方政府下達的收入指標，就不得不采取一些變通的措施，從而弱化了稅收法律法規的剛性，使依法治稅、依法行政、應收盡收、不收過頭稅等原則打了折扣，執法規范化、工作標準化、管理科學化的要求未能得到很好的貫徹落實。

4、支撐“三化”建設的稅收信息化應用需要解決“三個難題”。一是各系統軟件不能兼容的問題。目前，國稅部門的征管軟件、金稅工程軟件、行政管理軟件等系統軟件的開發缺乏統一性，相互兼容性不強，既造成重復勞動，浪費人財物資源，又不能適應“一窗式”、“一戶式”等稅收精細化管理的要求。同時，國稅部門與政府及財政、地稅、工商、金融、公安等部門的應用軟件沒有有效的接口，社會信息化資源尚未形成協稅護稅的合力。另外，國稅部門的軟件與企業財務和生產經營軟件不能兼容，使稅收的科技管理手段不能滲透到納稅人的內部核心。二是數據集中后的網絡速度問題。現在，基層所有的征管數據都集中到了省轄市局，其發展趨勢還將向更高層次進行集中。但由于目前服務器容量的制約，造成數據庫過分龐大，使基層進行數據查詢很不方便，不僅速度慢，而且不能多人同時查詢，在征期查詢很容易造成死機影響申報，工作運轉時有失靈。另外，數據管理權限全部上收，使基層不能及時進行職權范圍內的數據維護，一些本來非常簡單的事情變得復雜化，影響了為納稅人服務的質量和效率。三是納稅人對稅收信息化建設的配合問題。隨著國稅部門稅收信息化建設的穩步推進，納稅人在人員培訓、設備購置等方面需要同步增加投入，這對于規模大、效益好的企業算不了什么，但對于相當部分的中小企業來說卻是一筆不小的負擔。有的地方由于軟件開發公司技術服務跟不上，稅務機構的服務不到位，致使納稅人增加了納稅成本卻沒有得到相應的服務，在直接對軟件公司和機構產生意見的同時，也間接地對稅收信息化建設產生了微詞。

5、不同地區的稅收征管工作仍然存在差異。這種情況在毗鄰地區尤為明顯，矛盾比較突出。毗鄰地區的基層稅務部門由于稅收任務的壓力不同、工作的要求不同以及干部工作責任心的不同等原因，致使在稅收政策的執行上不一致，在執法的尺度上不一致，在征管的強度上不一致，讓納稅人“趨利避害”追求自身最大利益成為可能。如某毗鄰縣的兩個鄉鎮都建立了不銹鋼工業園區，稅收管理力度小的園區吸引的投資者就多。又如，在某條縣級界河的兩邊，兩個鄉鎮都建立了船舶工業園區，哪邊的稅收征管力度一加大，納稅人就會跑到河的另一邊重新辦理稅務登記，進行下一條船的生產。

6、對“三化”建設必備的人力資源的教育培訓和結構優化相對滯后。推進基層“三化”建設，具體要靠基層國稅干部來實施，因此，基層國稅干部綜合素質的高低直接關系到基層“三化”建設推進的質量、水平和效率。而干部綜合素質的提高，需要通過不斷加強教育培訓來實現。筆者認為，當前，在干部教育培訓工作上存在“五個不強”：一是教育培訓的計劃性不強。有的單位至今尚未制定完整的短期、中期、長期教育培訓計劃；有的單位不能腳踏實地制定切實可行的教育培訓計劃，好高騖遠，做表面文章；有的單位制定的教育培訓計劃過于籠統，沒有實際可操作性，有待進一步精細化。二是教育培訓的系統性不強。急學急用的教育培訓多，財稅業務知識的教育培訓多，而前瞻性的教育培訓少，政治、經濟、法律、科技、文化等知識的教育培訓少，沒有形成綜合性的知識教育培訓體系，高層次綜合性人才缺乏，“全員學習、系統培訓、終身教育”的氛圍還不濃。三是對基層領導干部教育培訓的特色性不強。尤其在培養基層分局（局）長的科學預測、統籌決策、協調各方關系、解決主要矛盾、開拓創新、自我調節控制等能力方面，還有待進一步加強。四是對干部身體素質和心理素質教育培訓的重要性認識不強。以致一些干部的體質較差，不能承擔日益繁重的國稅工作任務；一些干部的心理承受能力脆弱，在困難面前束手無策不能積極應對，在挫折面前走頭無路不能開拓創新，而在榮譽面前又容易飄飄然，出現浮躁現象。五是對干部年齡結構不合理導致國稅干部隊伍出現“斷層”現象的預見性不強。目前，基層國稅年齡在40歲左右的干部占有相當比重，結構不甚協調，總體趨于老化，與國稅事業可持續發展的要求不相適應，如果不及時加以科學合理的調節，必然會出現青黃不接的問題。

二、用科學發展觀指導基層“三化”建設的幾點思考

黨的十六屆三中全會指出：“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟、社會和人的全面發展。”筆者認為，科學發展觀對基層“三化”建設具有十分重要的指導意義。基層“三化”建設不是孤立、片面、靜止的，而是有著豐富內容、與時俱進的一個完整體系，并將隨著時代的進步和發展，其內涵也將得到不斷的充實和完善。因此，針對阻礙基層“三化”建設的問題，惟有以科學發展觀為指導，堅持“六個統籌、六個協調”，才能將基層“三化”建設穩步推向前進，國稅基層建設才能實現全面、協調、可持續發展。

1、統籌改革過程，促進基層“三化”建設與干部思想認識相協調。以人為本是科學發展觀的基本要求，各項改革都應當堅持以人為本。一是要加強思想政治工作。一方面，要通過增強思想政治工作的針對性、前瞻性、情感性、靈活性，使廣大基層國稅干部清醒地認識到，深化改革不是簡單的機械重復，不是走回頭路，而是波浪式前進，螺旋式上升。另一方面，要實行人性化管理，進一步關心愛護體諒基層干部，盡可能滿足干部的正當要求，切實解決廣大基層干部在工作、學習和生活上的實際困難，減輕基層負擔。二是要堅持“公開、平等、競爭、擇優”的原則。進一步完善副科級分局長競爭上崗、股級干部競爭上崗和全員優化組合的制度、辦法和程序，擴大群眾的參與度，增強選拔的透明度，注重文憑、水平、能力相結合的綜合評價機制，實現人力資源最佳配置，做到人盡其才，才盡其用。要盡量減少牽涉干部精力很多的大規模考試，減輕上有老下有小40開外以上中年干部的精神負擔。三是要營造上下級同步改革的和諧環境。努力改變基層改革力度大，上級機關改革幅度小的實際，保證上下級之間改革聯動，相互促進，進一步理順關系，確保政令暢通。

2、統籌經費分配，促進基層“三化”建設與經費投入相協調。統籌兼顧是科學發展觀的基本要求。建議省局通過深入開展摸底調查，掌握基層單位經費收付存狀況，重新制定科學合理的、切合實際的人頭經費分配方案，并付諸實施，統籌平衡經濟發達地區與經濟欠發達地區和城鄉地區之間基層單位的經費定額，切實解決經費嚴重不足的部分基層單位只能保吃飯，不能保運轉的窘況，真正把人、財、物向基層傾斜，使加強基層建設工作落到實處。筆者認為，對經費特別困難的單位還應實行特別的傾斜政策，確保基層各單位在“三化”建設中攜手共進，能夠在同一起跑線上高質量、高水平、高效率地整體推進，協調發展。

3、統籌條塊關系，促進基層“三化”建設與組織收入工作相協調。可持續發展是科學發展觀的基本要求，征收工作中一切有違組織收入原則的做法，都是與可持續發展相悖的。一是要堅持依法治稅這個組織收入和各項國稅工作的靈魂。認真貫徹“聚財為國、執法為民”的宗旨，按照依法治稅，應收盡收，堅決不收過頭稅，堅決制止和防止越權減免稅的原則，在嚴格執行稅收政策法律法規的基礎上組織收入，做到無稅決不亂收。二是要如實向地方政府匯報情況。通過深入開展稅源調查，全面掌握現有稅源狀況，增強稅源分析和收入預測的準確性，并將第一手翔實的資料及時向地方黨政領導匯報，為領導進行科學決策提供可靠依據。三是要強化稅源監控。進一步完善工作質量考核管理辦法，把正確執行政策、應收盡收作為征管考核的主要依據，充分發揮稅收職能，大力培植稅源，促進經濟發展，為科學發展觀的落實提供強大的財力保障。

4、統籌系統開發，促進基層“三化”建設與科技興稅相協調。遵循事物發展的客觀規律是科學發展觀的基本要求，在稅收信息化建設中也應當按照客觀規律辦事。一是要堅持統一規劃、統一開發、統一應用。按照國家稅務總局一系列信息化建設發展規劃和總體要求，綜合各方面因素，建立以征管信息系統為核心，涵蓋金稅工程、辦公自動化、電子申報、銀稅庫聯網等系統在內的“一體化”信息系統，避免只為滿足一時一地一事的需要而盲目建設、低水平分散建設所帶來的不必要的浪費。二是要打通現行各軟件系統之間的數據傳輸渠道。通過對現有信息化資源的有效整合，真正發揮科技手段在稅收征管中的強有力作用。鑒于現階段軟、硬件條件的限制，建議在數據集中工作中實行“有限集中、無限管理”，即上級局只集中關鍵性數據和主要的數據，但可以即時監控基層征管單位的全部數據，以提高數據應用的效率。要對征管數據集中后的權限設定進行完善，便于基層及時解決工作中出現的問題，方便納稅人辦稅。三是要提高技術和服務水平。要把對科技技術服務、稅務服務的監管納入到稅收服務體系的職責范疇之中，以促進稅收服務整體水平的進一步提高。在推進稅收信息化建設工作中，要堅決杜絕強行推銷產品和強行稅務現象。

5、統籌監控機制，促進基層“三化”建設與區域發展相協調。統籌區域發展是科學發展觀的基本要求，各地稅收征管工作是區域發展工作的重要組成部分，因此，必須注重區域之間的統籌。一是要實行稅收的科學化、精細化管理。因地制宜加強管理責任區建設，進一步健全和完善稅收管理員制度，實行“管戶到人、管事到位、人機結合，無縫銜接”的工作機制，進一步強化崗位責任制、執法責任制、責任追究制，夯實基礎管理，做到管理對象、管理內容、管理信息、管理辦法、考核評價精細化，不斷提高征管質量，切實解決“疏于管理、淡化責任”的問題，堵塞稅收漏洞。二是毗鄰地區國稅部門要建立熱線聯系的通道。毗鄰地區的國稅部門要按照《稅收征管法》及其實施細則的要求，加強溝通聯系，建立協作機制，確保在日常管理和重大涉稅問題上步調一致，消滅稅收管理的真空和死角，讓妄想逃避納稅的人無隙可鉆，為納稅人營造公平競爭的稅收法制環境。三是上級國稅機關要加大執法檢查的力度。既要統一明確管理和服務的方式、標準、時限、要求，使不同地區、不同行業的納稅人都能夠接受相同的稅收管理，享受到同樣的稅收服務，同時，也要加強監督、考核和協調，通過開展有深度有力度有強度的稅收執法檢查，確保各地都能夠嚴格執行稅收政策法律法規。一旦發現問題不能和稀泥，不能不了了之。

6、統籌人力管理，促進基層“三化”建設與國稅干部隊伍建設相協調。促進人的全面發展是科學發展觀的基本要求。一是要著力營造干事創業的良好氛圍。通過建立健全和完善短期、中期和長期教育培訓計劃，構建學習型組織，充分發揮組織成員的創造性思維能力，提供必要的精神和物質支持，不斷增強干部的學習力、戰斗力、創造力和競爭力，實施有效的激勵機制，激發干部的敬業精神和進取意識。二是要進一步挖掘干部潛能。用“三個代表”重要思想和最新科學理論以及法律、經濟、科技、文化等知識武裝干部，使每一個干部眼界更高，胸襟更寬，激發自我超越的學習精神，抓住機遇，應對挑戰，不斷追求思想上和事業上的新境界，促進基層國稅干部發揮聰明才智，實現全面發展。三是要加強后備干部隊伍建設。一方面，要在繼續加強對現任領導干部教育培訓的同時，加強基層后備干部隊伍建設，進一步完善基層分局（局）長競爭上崗管理辦法，建立人才資源庫，定期開展綜合性、針對性、實效性的政治、業務教育培訓，通過提高素質，使基層領導干部不斷增長駕馭復雜工作的才干，不斷增強領導能力和執政能力。另一方面，要進一步增強基層人事管理工作可持續發展的預見性，在吸納新鮮血液和引進專業人才工作中，要在注重文憑、水平等知識結構的同時，注重年齡結構，為創造國稅事業更加輝煌的明天提供人力支撐。四是要促進干部身心健康。經常組織干部開展準軍事化訓練，定期組織干部進行體格檢查，不定期舉行心理健康知識講座，通過開展形式多樣、生動活潑、寓教于樂、陶冶情操的文體活動和社會公益活動，建設國稅先進文化，不斷豐富和充實干部業余生活，使基層干部能夠以飽滿的熱情和最佳的精神狀態適應新形勢下稅收工作的新要求。