基層投資審計

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近年來，政府投資的基礎設施建設項目不斷增加，政府投資審計政策也隨之不斷健全，政府投資審計工作領域不斷拓展，取得了明顯的審計成效，但也面臨新的緊迫問題。

一、基層政府投資審計的現狀——以深圳市龍崗區為例

（一）基層政府投審計的主要內容。主要包括3個方面的內容：一是竣工決算審計。2004年6月，深圳市人大常委會通過的《深圳經濟特區政府投資項目審計監督條例》規定，“政府投資項目應當進行項目竣工決算審計”、“政府投資項目經過項目竣工決算審計、財務決算批復，方可辦理產權登記和移交手續”。為結合實際落實好該條例，龍崗區政府批轉了區審計局《關于結算金額20萬元以下的政府投資零星工程辦理產權登記和移交手續有關問題的意見》，明確對結算金額20萬元以下政府投資零星工程的竣工決算，由區造價管理機構或有資質的造價咨詢機構進行結算審核，報區審計部門備案。結算造價20萬元以上的政府投資工程竣工決算，則必須經區審計局審計。二是預算（標底）審計和預算執行審計。《深圳經濟特區政府投資項目審計監督條例》還規定，應當“有選擇地進行項目前期審計或者項目預算執行審計”。2008年3月，區政府修訂《龍崗區政府投資項目管理辦法》規定，“審計部門出具的政府投資項目審計結論性文書作為有關部門組織項目工程招標投標活動、撥付項目工程款、審批竣工財務決算、產權登記與移交的依據”。2008年5月，深圳市政府出臺《關于加強建設工程招標投標管理的若干規定》規定，“財政性資金投資工程編制的標底，應按規定報審計機關審定”。2009年6月，區政府《龍崗區政府投資項目建設管理實施辦法》規定，“50萬元以上的標底報區審計部門審定”、設計變更“一次變更達到或超過50萬元的需報審計部門進行現場見證及備案”、“對于重大建設項目，審計部門應全過程審計”。三是拆遷補償資金跟蹤審計。2007年2月，深圳市政府頒布《深圳市公共基礎設施建設項目房屋拆遷管理辦法》，規定“審計等有關職能部門應當各司其職”。隨后，《龍崗區實施〈深圳市公共基礎設施建設項目房屋拆遷管理辦法〉若干規定（試行）》規定，“區審計部門的主要職責是對街道辦及相關部門的拆遷補償資金進行跟蹤審計”。2009年6月，區政府出臺《龍崗區政府投資項目建設管理實施辦法》規定，“對拆遷量較大的市、區重大項目，審計部門應進行跟蹤審計；一般項目則在拆遷工作結束后及時予以審計”。

（二）基層政府投審計的組織管理。為確保政府投資審計政策的有效執行，龍崗區采取了一系列措施，主要有：一是有專門負責政府投資審計的機構和人員，有經費保障。龍崗區承擔政府投資審計的機構是區審計局下屬的政府投資審計中心，成立于2002年9月，為正科級事業單位。區政府對政府投資審計所需的經費給予了充分保障。二是政府投資管理相關部門之間建立了配合、協調、信息溝通機制。政府投資管理相關政策的執行機構，如發改、財政、審計、建設等單位之間經常召開座談會，相互通報情況，對需要合作配合的工作進行協調，解決了大量具體矛盾和問題。同時，建立了審計報告抄送紀委、監察、發改、財政等部門的制度，及時告知審計發現的情況，共同督促相關單位整改規范。三是政策本身一直在作漸進式的持續改進，一直在不斷改進和完善。

（三）基層政府投審計的主要成效。龍崗區對政府投資審計工作高度重視，政策執行的力度很大，取得了很好的成效：一是節約了政府資金。做好政府投資項目的預算審計、決算審計，做好重大項目設計變更現場見證和全過程審計，做好拆遷補償資金跟蹤審計，對政府投資項目建設進行全過程的監督和服務，從源頭上促進工程規范管理，把好造價審核關。二是規范了建設程序。加強對項目建設程序的監督，重點關注工程招投標、預結算、設計變更，以及設計、監理和施工等多個關鍵環節，嚴肅查處高估冒算、弄虛作假等違法違規行為，審計發現的弄虛作假行為等逐步減少，建設程序和市場秩序逐漸規范。三是服務了宏觀管理。龍崗區審計局對審計中發現的一些帶有普遍性、傾向性的問題，注重從體制機制方面深入分析原因，向區政府報送有關情況的綜合報告，系統地提出完善政策、強化管理的建議，為區領導全面掌握情況、加強宏觀管理提供了決策參考。四是增強了法紀觀念。龍崗區開展政府投資工程審計初期發現一個現象，即建設單位事先知道要進行審計的項目，會比較規范地處理工程管理、財務事項、支出管理。這充分說明領導干部的財經法紀意識正在增強，對有效預防建設工程領域的腐敗發揮了重要作用。

二、基層政府投資審計的主要問題

（一）審計資源與審計任務要求不適應。由于政府對審計工作高度重視，對審計工作寄予厚望，多個政府投資項目管理的法規、制度都規定要審計介入把關。這也導致了政府投資審計涉及的機構和人員也較多，需要觸動的權力關系也較多，難度很大。從單個方面看，審計把關是必要的，審計部門也必須履行好職責。但從總體看，廣泛介入的審計工作導致審計部門超負荷運作，甚至會影響到一些更重要審計工作的深入細致實施，影響審計的實效。一方面需要審計的政府投資項目數量和金額呈爆炸式增長，另一方面審計人力資源卻沒有增加，審計人力資源與審計任務需求不適應的矛盾非常突出。這也是當前基層政府投資審計面臨的最大問題。

（二）部分法規制度不夠合理、不夠完善。部分政府投資審計相關規定仍存在一些操作難、對新情況新問題界定不夠明晰的問題。如目前還沒有制度對拆遷補償資金跟蹤審計工作的具體要求作出規定，對于拆遷補償工作經費如何開支核算等也無明確的規定和指引，造成各個建設項目自行擬定使用辦法，標準不一，導致審計雖然發現了部分不合理開支，但缺乏足夠的法規依據來要求被審計單位整改。這些法規制度的不完善，導致審計事實認定工作難度和審計風險加大，影響了投資審計工作的質量和效果。

（三）政府投資審計的外部環境還有待優化。一方面部分被審計單位對審計工作不夠配合。由于直接關系到有關單位的經濟利益，或者有時工程建設管理可能存在較多問題，部分施工、監理單位甚至建設單位往往采取拖延、拒絕提供審計資料的手段，阻礙審計工作的正常開展。還有部分工程因管理不夠規范，造成審計必需的工程資料保管不齊，影響審計或根本無法正常審計，增加了審計難度和審計風險。另一方面，部分中介機構存在弄虛作假行為。勘測、設計、監理等中介機構提供的資料（特別是簽證資料）是否真實、準確，對工程質量與造價的影響十分巨大。審計發現部分招標、監理、勘測、設計等作用發揮不到位，執業行為不夠規范，甚至誠信缺失，存在弄虛作假問題。

三、加強和改進基層政府投資審計的建議

（一）增強審計力量，科學設置政府投資審計機構。為解決任務重、人員少的問題，龍崗區目前的主要辦法是聘用部分社會中介機構工程審計專業人員參與審計，并采取一系列措施加強對聘請中介機構人員的管理。這種方法可以在一定程度上緩解人力資源不足的矛盾。但聘請人員主要代表中介機構的利益，而其工作結果又要由審計機關負責，這大大增加了審計機關的風險，不能從根本上徹底解決政府投資審計人力資源不足的問題。政府投資審計任務十分繁重的問題將會長期存在，需要從政府投資審計機構設置入手，提高機構級別或增加人員編制，從根本上解決這個問題，以進一步拓展政府投資審計的深度。

（二）突出審計重點，完善相關法規、制度。對政府投資審計政策作出部分修訂，政策目標應綜合考慮政策所影響的機構和人員、調整利益關系的幅度、規范工程管理的需要和審計資源的承受能力等，合理提高預算（標底）審計起點金額標準，明確拆遷補償資金跟蹤審計金額標準，突出對重點政府投資項目的全過程深入審計監督，突出對工程建設關鍵環節、關鍵崗位的審計監督，在更高的層次提升審計的實效。堅持法制化、制度化管理，明確、細化各種專項資金的使用管理規定，使資金運作規范高效，審計工作有法可依。

（三）優化審計環境，加強相關單位的溝通協調和對中介機構的監管。一方面要審計機關加大處理力度，另一方面更需要相關職能部門的協調配合，需要相關部門針對審計報告反映的問題采取措施，加強對違法違規問題的監管和處理，從體制、機制等宏觀層面完善管理制度。雖然目前已經建立了移送處理制度，還實行了審計報告抄送相關部門的制度，但一些體制機制等問題并不符合移送處理條件，相關部門應如何利用審計結果并沒有明確規定。應進一步明確各環節中審計、財政、建設等各相關部門協同配合的法律關系、法律責任等。