國稅垂直管理調研

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根據中央關于分稅制財政體制、組建中央和地方兩個稅務機構的改革要求，徐州市國稅局從地方政府管理序列中脫離出來，實行中央垂直管理。筆者與徐州市委調研室、人事局和編委一起，采取資料查詢、問卷調查、座談討論等多種形式，對該局垂直管理運行十年來情況進行全面深入調查于研究。本文首先從國稅收入、財政體制、征管改革、信息化建設、稅收執法、服務經濟、隊伍建設等七個方面，全面總結了徐州國稅十年來取得輝煌成就；同時對國稅部門垂直管理在運行機制、實際效果以及與地方政府協調配合、對地方財力增長等方面存在的問題，從四個方面進行分析和歸納，并梳理了其中的深層次原由。在此基礎上，本文提出了必須盡快從法律上對國稅部門進行定位、加大對國稅部門支持和完善分稅制財政體制等具有針對性的建議。

自1994年以來，根據國家和省有關文件，徐州市國稅局從地方政府管理序列中脫離出來，實行中央垂直管理。10年來，國稅部門垂直管理運行情況如何，還存在哪些問題，給地方經濟發展帶來哪些影響？最近，我們與徐州市委調研室、徐州市人事局和徐州市編委一起，采取資料查詢、問卷調查、座談討論等多種形式，對全系統十年來運行情況進行了調研。

一、垂直管理運行基本情況及取得成效

徐州市國稅局是根據中央關于實行分稅制財政體制、組建中央和地方兩個稅務機構的改革要求，依據《國務院辦公廳轉發國家稅務總局關于組建在各地的直屬稅務機構和地方稅務局實施意見的通知》（國辦發[1993]87號）和《轉發省稅務局關于組建江蘇省國家稅務機構和地方稅務機構實施意見的通知》（蘇政辦發[1994]49號）精神，于1994年8月15日正式成立。

徐州市國稅局實行中央垂直管理體制改革后，認真貫徹落實總局提出的“收好稅，帶好隊”、“1+3”（樹立稅收經濟觀，做好依法治稅、從嚴治隊、科技加管理三篇文章）、“大力推進依法治稅、積極實施稅收改革、全面推進稅收管理，切實加強隊伍建設”等不同時期的稅收工作思路，在增強工作活力，保證中央和省級進行有效宏觀調控，促進了地方經濟和社會事業的發展等方面取得明顯成效。具體表現為：

（一）徐州市國稅收入保持快速增長，總量規模不斷擴大。十年來，全市國稅收入一直保持快速增長勢頭，逐步形成經濟與稅收良性互動、持續發展的良好局面。一是稅收增長與經濟增長基本保持同步并略快于經濟增長。1994年-2003年，十年間全市GDP增長翻了一番多，由1994年的318億元增長到2003年的906億元，年均增長12.33%。而同期全市國稅收入總量增長了2.78倍，年收入由1994年13.7億元上升到2003年的51.91億元，年均增長率達到15.95%，“兩稅”收入由1994年的13.25億元提高到2003年的45.54億元，年均增長14.7%。國稅收入特別是“兩稅”收入基本實現了與GDP的同步增長，并且稅收增長速度快于經濟增長2個百分點；二是稅收占GDP比重穩步提高。稅收GDP比重從1994年的4.31%提高到2003年的5.73%;“兩稅”占GDP比重也由1994的4.17%提高到5.03%；三是稅收收入規模逐步擴大。1994年-2003年，全市累計入庫國稅收入292.80億元，其中“兩稅”入庫265.01億元，而且年增收額在逐年加大，后5年稅收收入總和是前5年稅收總和的1.92倍，為徐州市的經濟發展和社會進步提供了強有力的財力保證。

（二）建立了較為穩定的收入分配機制，調動了各級政府理財的積極性，財政收支規模大幅度提高。徐州市財政總收入由1993年的9.58億元增加到2003年的82.82億元，增長了8.6倍；全市財政收入占國內生產總值的比重由1993年的4.32%提高到2003年的9.14%；財政支出由1993年的5.06億元增加到2003年的60.65億元，有力地支持了全市經濟和社會事業的發展，保證了教育、科技、農業等重點支出需要。同時規范了政府間財政關系,改變了原來中央與地方一對一談判確定體制的做法，財政體制實現了全國統一，政府間財政轉移支付制度的建立和完善成為分稅制財政管理體制的重要內容，轉移支付資金的分配方法趨于公平、公開、公正、合理，有效地緩解了地區間財力不平衡狀況。伴隨著2002年所得稅收入分享改革的實施，政府與企業間的關系進一步弱化，為企業的公平競爭創造了良好的外部環境，促進了產業結構合理調整和資源優化配置。

（三）稅收改革日益深化，征管質量和效率日益提高。國稅部門征管改革大致經歷了三個階段：從1994年到1997年，以建立“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收、重點稽查”的稅收征收模式為標志征管改革階段；從1998年到2001年，以建立“多元申報、集中征收、分類管理、一級稽查”的稅收征收模式為標志稅收征管改革階段；2001年至今，以信息化和專業化為主要特征的征管改革深化和完善階段。征管改革取得了可喜的成績，具體體現在：一是管理專業化。撤消了全部的全職能分局，成立了相應的征管查外分離的機構，實現了在市區和縣（市、區）范圍內稅款的集中征收和市區范圍內的一級稽查，劃片設立了專業管理機構，并實行選案、檢查、審理、執行四環節的有效分離；二是申報方式多樣化。目前，全市近95%的納稅戶實現了網上申報，個體雙定戶已全面實行信用納稅為主的委托代征方式，集貿市場和其他零散稅收委托代征面已達100%以上；三是服務形式規范化。全市統一了窗口設置和受理稅務事宜的具體內容，規范了內部傳遞運行的程序和辦理時限，以集中、公開、規范的方式，實行稅前、稅中、稅后的全方位服務；四是征管質量和效率明顯提高。全市新辦企業登記率達到99.84%，申報率達到99.22%，申報準確率達到99.37%，強化了對納稅人的稅源監控，切實解決了“疏于管理，淡化責任”的問題；五是稅收管理的科學化。對專業職能進行了適當調整，進一步健全了征收、管理、稽查機構的工作銜接，簡化辦稅程序，初步實現了“一個大廳辦稅，一個窗口辦結”的征管格局，實現了資源的合理配置，實現了稅銀庫聯網，繳款方式簡便化。這都標志著徐州市征管改革步入了信息化、法制化、規范化、科學化的新階段。

（四）信息化建設迅猛發展，科技手段加速推進。一是信息化基礎建設穩步推進。目前，全系統已擁有各類計算機1000余臺，人均擁有計算機0.8臺；并與中國聯通徐州分公司合作建成了縱橫全市的國稅光纖廣域網，實現了上到國家局、省局，下到區、縣局及各農村分局的網絡互通。同時網絡速率由原來的64K增加到2M,為征管信息的集中處理提供了保障；二是實現了以市、縣為單位征管信息的集中處理和應用。提高了數據信息的真實性，加大了市、縣對基層征管工作的監控力度，目前，全市各單位可以直接通過計算機網絡對管戶情況、稅源情況進行動態監控和征管質量考核；三是信息化應用廣度和深度不斷深化。市局與各縣（市）、區局建立了計算機網站，統一開發了稅收信息查詢和系統，推行了公文處理軟件，基本實現了省、市、縣和基層分局公文遠程傳遞和機關網上處理，人事檔案管理、工資管理、財務管理、固定資產管理均不同程度實現了計算機管理，開通了電子郵件系統、網上遠程教育等應用領域；四是金稅工程的運行質量穩步提高。截止目前，5856戶一般納稅人納入防偽稅控系統，發票認證、交叉稽核、協查子系統運行情況良好，數據采集率連續38個月保持100%。

（五）規范了稅收執法，減少了稅收執法的干擾。一是實行垂直管理體制改革，有效避免了機構職能重疊、力量分散、監督力度不大、效率不高等問題，逐步實現了執法單位專門化、執法人員專業化、執法管理統一化，在一定程度上避免了地方行政干預，減少了稅收工作監管的阻力，打破了少數地方保護主義和部門保護主義，保證了執法的公正和統一；二是廣大國稅干部的法制觀念和依法行政能力明顯增強，抵制執法干擾的自覺性大為增強，公正執法、公平執法、依法征管、依法服務已逐步成為廣大國稅干部的自覺行動；二是建立和完善了稅收執法責任制。將稅收執法責任制的440多個崗位和流程進行分解，科學地界定每個崗位的執法職責、權限、程序和相應責任，層層簽訂了稅收執法責任書，并將每個執法人員的崗位職責、工作規程、過錯追究對外公示，接受社會各界的監督；三是稅收執法制約機制逐步建立和完善。初步形成了職能部門監督與領導機關、社會公眾監督相結合的，事前、事中、事后相銜接的監督機制；四是稅收法治外部環境明顯改善，各級黨委、政府對國稅部門依法治稅的理解不斷加深，支持國稅工作的力度不斷加大，社會各界對稅收性質、作用的認識更加深入，公民依法納稅觀念不斷增強，公安、海關等協稅部門的配合日趨緊密，依法治稅正在逐步成為全社會的普遍共識，干擾稅收執法的現象大大減少；五是稅收秩序明顯好轉。各級稅務機關將稅務稽查的重點由“收入型”轉向“打擊型”，十年間，全市共查補稅款近12億元，一大批要案大案取得突破。特別是去年以來，各級圍繞整頓和規范稅收秩序，集中開展專項整治活動，較好地發揮了稅務稽查的威懾作用，有力地促進了稅收和經濟秩序的好轉。

（六）充分發揮稅收職能，服務地方經濟成效顯著。十年來，該局緊緊抓住發展這個執政興國的第一要務，認真貫徹執行國家稅收政策，充分發揮稅收調控經濟的職能作用，積極主動地落實稅收支持外貿出口、高新技術產業發展、企業技術改造、引進外資、促進民營個體經濟發展以及下崗失業人員再就業等方面的優惠政策措施，有力地支持和促進了徐州市經濟發展。近三年來，全市國稅系統累計辦理出口退稅70551萬元，辦理民政福利企業先征后返稅款18597萬元，企業所得稅減免7421萬元，內資企業稅前列支審批9.8億多元。同時積極貫徹落實國家關于下崗失業人員再就業的有關稅收政策，全市2.94萬戶個體工商戶享受這一政策，減輕稅收負擔近3000萬元。新的出口退稅機制實施以來，該局改進退稅申報方式，簡化退稅申報程序，縮短退稅審核周期，及時足額將退稅款送到出口企業。截至今年10月底，全市退稅工作基本做到了“老賬還清，新帳不欠”，辦理以前年度退稅9258萬元，辦理當年退稅8949萬元，辦理調庫3856萬元，有力地促進了全市開放型經濟和外貿出口的發展。同時不斷強化稅收服務意識,簡化辦稅流程,減少審批環節,拓寬服務渠道,提高辦稅效率,初步形成了“職能型服務為根本,權益性服務為重點,程序性服務為基礎”為主要內容的稅收服務體系，贏得了納稅人和社會的普遍贊譽。

（七）全面提升了國稅機關的工作水平。垂直管理后，徐州市國稅部門積極依靠地方黨委、政府，牢固樹立管理就是服務的觀念，自覺融入地方經濟社會發展的大局，堅持“三個不變”：為當地經濟和社會發展服務的宗旨不變，為當地企業和各種經濟組織服務的宗旨不變，為當地老百姓服務的宗旨不變，既強化了執法監督職能，又促進了自身工作水平的提高。同時由于許多重大活動在全省范圍內統一開展，典型經驗和做法在本系統內得到及時推廣，工作信息在各市、縣之間快速交流，全市國稅干部的業務能力和素質不斷得到增強。1999、2002年，徐州市局被省文明委評為“創建文明行業先進省行業”，先后榮獲“全省先進集體”、“全國稅務系統紀檢監察工作先進單位”等榮譽稱號，連續四年被評為“全省國稅系統綜合考評先進單位”，連續三次被市委、市政府命名為“文明單位”；涌現出一批“全國青年文明號”、“全國稅務系統優秀稅務工作者”等基層先進單位和先進個人，有200多個單位、近千名個人受到各級各類表彰。

二、垂直管理運行中存在的主要問題

徐州市國稅局垂直管理10年來的實踐充分證明，基本達到了預期設想的目的，取得了十分明顯的成效。但在調研中我們發現，由于受到多種因素的影響和制約，國稅部門垂直管理在運行機制、實際效果以及與地方政府協調配合、對地方財力增長等方面還存在不少問題，主要表現在以下幾方面：

（一）地方稅收入增長緩慢，影響了一些地方政府當家理財的積極性。雖然1994年出臺的分稅體制和2002年調整方案，都強調保地方既得利益，試圖通過基數返還和轉移支付來確保地方基數。但一個不爭的事實是，地方分享的稅收增量部分逐年下降，各縣（市、區）普遍存在橫向財力不平衡問題和縱向財力分布不盡合理的現象。如睢寧縣、豐縣國稅收入連續多年一直在5000-6000萬元徘徊，銅山、邳州去年入庫國稅分別達到4億和3億，前后相差達4-5倍。原因主要有：一是中央集中財力的功利主義色彩濃厚。按照1994年實施的分稅制改革方案，消費稅、關稅劃為中央固定收入；企業所得稅按納稅人隸屬關系分別劃歸中央和地方；增值稅在中央與地方之間按75∶25的比例分成；除證券交易印花稅和海洋石油資源稅外，其他稅收原則上劃為地方固定收入。2002年，中央又對所得稅分享辦法做出兩項重大調整：居民個人儲蓄利息所得稅劃為中央收入；企業所得稅打破行政隸屬分享辦法，改成中央與地方按6∶4的比例分成。這些都打上了中央加強財力控制的烙印，挫傷了地方理財的積極性。二是分稅制體制在設計上忽視了與我國現行政府分級體制的配套問題。當前我國設有中央、省、市（州）、縣、鄉（鎮）等五級政府，一級政府享有一級財權，五級政府就要按五級分稅。由于納入中央稅和共享稅的若干主導稅種占全部稅收的90%以上，加之中央分享比例高，地方稅體系薄弱，目前的分稅制體制仍停留在中央對省級分稅的層次，部分省（區）延伸至省對市（州）分稅。如再要往下延伸，縣、鄉（鎮）兩級政府實際上已無稅可分。

（二）稅收總量與經濟發展規模的矛盾仍然是財政運行中的一個突出問題。雖然國稅收入有了長足進步，但徐州市國稅收入增長很大程度上過分依賴于傳統的煙、煤、電等支柱稅源和幾十家重點企業身上，涉外、個私經濟占全市國稅收入比重低。2003年，國有經濟入庫稅收占同期稅收總額比重為57.65%，仍占據相當大的比重；個私經濟、涉外經濟入庫稅收所占比重分別為10.08%、10.81%。特別是縣域經濟整體不強，尤其是鄉鎮企業不夠發達，客觀上形成了稅收快速增長與經濟稅源不足的矛盾。2003年，六縣一區國稅收入14.08億元，僅占全市國稅收入的27.11%。

（三）稅收成本不斷加大。從調查情況看，徐州市國稅部門垂直管理后，稅收成本不同程度地增加。主要表現為“兩個加大”。一是工作成本加大。國地稅機構分設以后，由于都面臨著充實稅務人員、擴充辦公場所，都無形加大了稅收征收成本。同時廣大納稅人辦稅要到兩個稅務機構辦理，其納稅成本也大大增加。同時由于國稅部門每年都要到省局參加全局性、專門性會議及舉辦各種業務培訓、開展學習交流及業務往來，事項比較繁瑣，徐州距省會城市較遠，往返頻繁，增加了工作成本。再加上主管業務由上級負責，以往地方能夠解決的問題，現要到省城請示匯報，周期較長，在一定程度上影響國稅工作效率。二是干部交流難度加大。這些年來，國稅部門由于實行了垂直管理，與上級業務主管部門的聯系交往日漸多了起來，而與地方黨委、人大、政府及政府的一些職能部門的聯系減少，處于一種相對封閉的狀態。這種封閉狀態，對干部的培養、選拔、調整和交流極為不便。而且當前國稅系統內干部一般實行異地交流，交流成本過大。

（四）國稅機關垂直管理后與地方的協調上存在一定困難，各級政府關心支持有所弱化。首先，表現在少數地方領導干部思想上存在“重地稅、輕國稅”的思想，總抱有國稅系統實行垂直管理，征收稅款上繳中央，會影響地方財力，對地方經濟發展無益的模糊認識，從而形成在思想上對國稅工作重視不夠、在工作上對國稅支持不夠的局面。其次，在稅收征管工作中還存在一些需要協調和解決的問題。如基層國稅部門經費緊張、辦公場所不足等問題沒有得到圓滿解決。特別是在組織收入工作中，部分縣、（市、區）黨委政府還存在層層加碼現象，使得國稅部門在堅持“依法征收、應收盡收，堅決不收過頭稅，堅決防止和制止越權減免稅”組織收入原則時心存顧慮，遇到阻力。同時隨著政府信息化進程的加快，許多稅收征管工作需要政府諸多部門，甚至全社會的參與，如稅務登記證的管理，需要國稅、地稅、工商、人行、質監等部門共同協調完成，稅務機關力度也不夠，需要政府牽頭。有的稅收征管措施的實施，需要納稅人支付一定的費用，如稅控裝置的使用，納稅人往往不理解，推行起來難度較大，更需要政府相關部門的配合。當前許多工作基本上都是國稅部門“孤軍奮戰”，缺少政府的牽頭和協調，使得工作難度明顯加大，且工作成效不明顯。

三、幾點思考和建議

第一，必須盡快從法律上對國稅部門進行“角色定位”。現階段將國稅部門劃歸中央垂直管理部門，是以文件的形式做出的決定。嚴格來說，這種做法不具備法律效力，與《組織法》相抵觸。因此，在新形勢下，要對條塊權限確定與劃分、機構設置與劃轉、職能配置及調整、人員定編與進出等方面都應納入法制化、制度化、規范化、科學化軌道，做到權限依法確定、機構依法設立、職能依法設置、人員依法配置，避免權限劃分、機構設置、人員調配上主觀性、隨意性、無序性。

第二，要加大對國稅部門的支持力度。這一方面客觀要求國稅部門要主動融入地方經濟社會發展大局，融入到地方政府工作的大格局中，使自身工作成為政府不可或缺的組成部分。密切關注政府工作的重點，把握政府工作的難點，善于把部門職責的履行與完成政府的工作要求結合起來；充分發揮自身的人才優勢、智力優勢和技術優勢，為地方政府當好參謀。另一方面，各級政府也應主動加大對國稅部門的支持和關心力度，幫助協調和解決國稅在工作遇到的經費、住房、用地、執法、工資調整等方面的問題，進一步調動國稅干部隊伍工作積極性。

第三，進一步完善分稅制財政體制。在考慮調整財政體制時，一方面要著眼于不斷增強中央宏觀調控能力，另一方面也要充分考慮地方承受能力和“兩個積極性”問題。既要考慮當前的財力需要，也要著眼于規范化的改革發展方向。建議進一步推進我國政治體制改革，精簡政府層級，逐步取消市（州）、鄉（鎮）兩級政府。只有建立起中央、省、縣三級政府體制，現行的分稅制方案才有可能從中央一直貫徹至基層，也才有可能建立規范、可行的分稅制體制。同時進一步加大扶持地方經濟發展的力度，擴大地方稅基，完善地方稅體系，不斷增加地方財政收入。