國庫集中改革調研報告

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根據財政部、國稅總局的部署，市、縣兩級國稅機關將從今明兩年全面推行中央財政資金的國庫集中支付改革。它在規范國稅系統的資金管理的同時，將對國稅系統財務管理工作提出全新、更高要求，從而進一步推動國稅系統財務管理水平的全面提高。

一、國庫集中支付改革的基本內容

國庫集中支付改革后，所有財政性支出都通過國庫單一賬戶體系支付。國庫集中支付在具體操作層面上，包括以下四個方面的基本內容。

“一個零余額賬戶”。財政部門為預算單位開設一個專門用于辦理財政授權支付（零星支出業務）和清算的賬戶。該賬戶在每個營業日發生的支付在營業終了時，通過與國庫單一賬戶進行清算而結平資金，使余額為零。

“兩種支付方式”。在將財務支出分為工資支出、購買支出（含工程采購、物品、服務采購支出）、零星支出、轉移支出的基礎之上，分別對應財政直接支付、財政授權支付方式。其中，工資支出、購買支出、轉移支出實行財政直接支付方式；零星支出實行財政授權支付方式。

“三不變方針”。不改變預算單位的預算執行主體,國稅系統仍為四級預算單位，并享有相應的預算管理權。不改變預算單位的資金使用權。不改變預算單位的財務管理權和會計核算權。以各級國稅局為會計主體，以發生的各項經濟業務為會計核算對象，記錄和反映各項經費收支活動，監督預算執行情況及其結果的職能不變。

“四用款原則”。按批復用款，預算單位按批準預算執行。預算單位編制、上報預算，財政部、國稅總局按照預算科目類、款、項分項進行批復、核定，按用款計劃用款，按項目進度用款，按規定程序用款。

二、國庫集中支付改革后財務管理面臨的新情況解讀

國庫集中支付是財政資金支出管理方式的一次革命。在國庫集中支付改革之初，勢必在國稅系統財務管理工作中出現一些新的情況和問題。

（一）預算“軟變硬”——用款不但要有額度，還必須有預算。實行國庫集中支付以后，預算成為財務管理的“籠頭”，國稅系統國庫集中支付、政府采購甚至日常經費的支出都必須依據年度預算，預算和國庫集中支付相結合后，只有按照年度預算編制分月用款計劃才能辦理資金支付，才能用到財政撥款。預算編制的準確性將直接關系到國稅機構的正常運轉和國稅職能的有效發揮。

（二）“有錢未必用得出去”——不符合“四用款原則”的用款計劃，將被拒絕。支付必須有依據。實行國庫集中支付后，無論是直接支付還是授權支付，其依據都是預算單位的年度預算和用款計劃。預算單位的各部門都要根據各自業務需要，盡量準確地安排年度工作計劃，根據工作計劃合理預計各項業務工作的用款金額和時間，并嚴格按照規定的時間報送。否則，有可能造成專項業務工作無資金保障，或申請到額度但年內無法開支被財政注銷，造成工作被動。支付必須按程序。無論是財政直接支付，財政授權支付，都有規范的運行程序。財政直接支付的程序為：由預算單位按照年初部門預算控制數或批準的部門預算，編制用款計劃，向財政部門申報，并由財政部門正式批復給預算單位。預算單位需要支付資金時，由預算單位根據用款計劃，提出支付申請，財政部門審核后逐級匯總上報至財政部，財政部向銀行簽發支付令，通知銀行從財政零余額賬戶中付款給收款人。財政授權支付的程序為：由預算單位按照年初部門預算控制數或批準的部門預算，編制分月用款計劃，并向財政部門申報。財政部門批復后，向銀行下達下一月份授權支付額度，銀行負責將授權支付額度通知到預算單位。預算單位在用款額度內，根據支出需要自行開具支付令并通知授權支付銀行。

（三）“左口袋的錢不好放右口袋”——不得從一個單位零余額賬戶向另一單位原有資金賬戶劃撥資金。零余額賬戶開設后，預算單位經過審批開設的原有資金賬戶仍然保留，并可以繼續使用。預算單位零余額賬戶可以辦理轉賬、提取現金等結算業務；可以向本單位按賬戶管理規定保留的相應賬戶劃轉工會經費、住房公積金及提租補貼。但兩個零余額賬戶之間，不得相互劃轉資金。不得違反規定向本單位其他賬戶劃撥資金。本單位的其他收入和往來收入等，不得進入本單位零余額賬戶。

（四）“賣米的錢不能打油”——各科目間的用款額度不能相互調劑使用。按照《財政部關于印發政府收支分類改革方案的通知》，按支出功能劃分，國稅部門屬于“一般公共服務類”中的“稅務事務款”，款以下還要分項；按支出經濟分為12類，細化為98款。實行國庫集中支付后，財務人員開具支票、匯款等銀行匯款單據，除必須符合原先票據開具的一般要求外，還必須在每張票據上按照財政預算科目注明支出的款、項、目，同時還要注意所開科目的用款金額，不能超過賬戶對應科目現有用款額度。

（五）財務監督的手段和時效發生根本性的變化。實行國庫集中支付后，支出信息將通過銀行的結算系統和國稅系統的信息傳輸系統，直接納入財政部的適時監控、預警系統，并由專門機構和人員對異常信息及時進行責詢。國稅系統的財務支出活動由過去的事后監督變為事前或事中監督、由國稅系統內部監督變為財政部直接介入的外部監督；監督的手段由過去定期紙質報送變為適時信息傳輸，由處理后綜合信息（會計報表）變為對具體經濟活動的直接監督，無論是監督的頻率、廣度和深度都有了根本性的變化。

三、國庫集中支付改革后規范加強財務管理的對策措施

（一）要堅持依法理財，切實遵守和執行財經紀律。

依法理財就是必須嚴格按制度、程序辦事。要堅決執行《財政違法行為處罰處分條例》，在國庫集中支付的實踐中，要以真實的財務支出狀況和其他相關情況作為編制用款計劃、開具支付令，作為申領財政資金、支付商品、勞務零星支出的依據，堅決防止和杜絕不按規定如實列報，采取以預算支出數為依據標準，無根據地人為提高支出數等方法，通過違規調整憑證、賬目，提供虛假情報結算依據等手段，多領、轉移財政資金；要嚴格按照按批復、按用款計劃、按項目進度、按規定程序使用財政資金，非經法定程序報請財政部門批準，不得改變資金的用途，不得在各項目之間進行調劑；要嚴格按照財政資金的開支范圍和標準組織財務管理活動，不得擅自擴大開支范圍，提高開支標準；要按照建設項目的進度情況，請撥資金，以相關會計制度為依據確認基建項目的投資完成額，不得虛報、冒領、關聯交易等手段騙取基建經費，不得虛列基建完成額，隱匿基建經費結余。

（二）要規范預算管理，建立和完善預算編制工作制度。

實行國庫集中支付后，必須建立和完善預算編制工作制度。要認真執行國家稅務總局《預算管理若干規定》，建立和完善預算編制工作的機制，要從最基層（縣級國稅局）的預算單位起逐級編制、匯總、上報，各級預算編制單位要組織辦公經費管理、政府采購、信息化建設、金稅工程、教育培訓等與預算執行有關的方面，提供支出項目、進度和時間安排，編制預算草案，提交局領導或同級預算編制委員會審定，既反映出各級單位的實際預算需求，又強化各單位的預算意識和預算責任。要反映所有的收入、支出和結余情況，要完全體現出綜合預算的原則。按照預算科目類、款、項細化預算內容和基本支出結構，增強預算的約束力，要加強預算執行情況的分析研究，根據預算支出進度及時修正預算安排，努力實現上報、批復、執行相一致的預算管理目標。

（三）要加強部門配合，銜接和協調財務管理部門各崗位職能。

預算單位所屬各部門都必須高度重視年度預算的安排和報送工作。財務部門內部各崗位都必須切實加強配合協調。目前，財務部門內部大致分為預算管理、會計、出納、資產管理、政府采購、基本建設管理等崗位，各崗位在充分履行各自職能的同時，要加強相互間的配合和協調，防止相互割裂。預算管理人員要發揮預算統馭財務管理活動的作用，及時組織會計、基建、政府采購等崗位的人員編制、上報預算和用款計劃，根據會計人員提供的會計信息，分析、監控預算執行情況和結果。提高預算執行的準確度，規范各項資金的使用，保證收支結構的科學、合理；會計崗位要加強對出納業務的審查、復核，及時記賬、正確反映經費支出情況，并將會計核算結果及時反饋給預算管理人員；出納人員加強支出憑證合法性、合規性的審查，按照規定的開支標準和范圍，辦理財務支付業務；政府采購管理人員組織編制政府采購預算、上報采購計劃，并按照批復適時組織采購活動；基建崗位要按支出預算控制數、按工程進度、按付款比例，及時提出用款計劃和支付申請。

（四）要嚴格財務管理，加強和規范收支渠道。

要強化支出管理。認真執行支出管理制度。嚴格執行“收支兩條線”管理制度、經費報賬制管理制度、支出審批管理制度。要加強人員支出的管理。對實行直接支付的人員支出（工資、津貼、補貼）標準，堅持按規定報送，非經批準、沒有規定不得自行發放津貼、補貼。要加強公用支出的管理。招待費、會務費控制在一定的額度或比例以內，不參加無實質性內容的收費培訓或旅游性質的培訓活動，不支付高消費的娛樂、休閑費用。要加強項目經費的管理，嚴格執行資金管理規定，?？顚Ｓ?。要加強基建經費支出預算的管理。及時辦理基建立項，加強工程進度管理，保證用款計劃安排使用到位。加強對建設資金和物資采購資金的申領、管理情況的監督檢查，防止專款不專用問題的發生。要加強金稅項目經費管理。按預算組織實施、按規定組織政府采購、按程序辦理結算。要加強稽查經費的管理。堅持保障重點、兼顧一般、?？顚Ｓ?、量入為出、厲行節約、注重實效的原則，按規定標準和項目支出，加強稽查辦案的績效考核，提高稽查經費的使用效率。要加強“三代”手續費管理。按要求正確確定“三代”范圍和“三代”稅款手續費支付比例。要加強現金支出管理。不違反《現金管理暫行條例》提取和使用現金。

要規范賬戶管理。首先必須按規定開設銀行賬戶，杜絕隨意開戶情況的發生。根據稅務總局規定，省轄市局以下的預算單位一般可以開設一個基本存款賬戶，用于辦理本單位以前年度中央財政撥款結余、其他收入及往來款的結算和收付業務；根據需要開設一個工會經費專用存款賬戶；開設一個個人公積金、購房補貼專用存款賬戶，用于核算職工按照住房制度改革和政策規定交納的購房款等資金；此外，對異址辦公且距離上級局較遠的基層分局，可開設一個備用金賬戶，用于核算經費備用金。其次，必須正確界定零余額賬戶和上述賬戶的結算業務范圍和相互之間的結算關系。其他收入賬戶作為綜合預算（反映所有的收入、支出和結余）的組成部分，主要辦理除當年中央財政授權支付和直接支付項目以外的預算支出，支出的基本要求必須是以預算為先導；收入則僅限于以前年度中央財政撥款結余和國稅部門取得的其他收入，零余額賬戶除了向內部報賬單位劃撥備用金處外，不得向該賬戶劃撥資金，該賬戶的收入也不得進入本單位零余額賬戶。零余額賬戶可以按照規定的標準向工會、公積金賬戶劃轉工會經費、住房公積金及提租補貼。

要加強所屬報賬制單位的管理。實行集中支付后，為調動基層單位爭取其他收入的積極性，對報賬制單位可實行以收定支，預算控制，零余額賬戶、備用金賬戶雙軌管理辦法，在用好用足中央財政撥款的同時，用其他收入彌補預算缺口。對納入直接支付范圍的基建項目、政府采購支出和分局正常辦公經費支出（水電費、辦公費、郵電費、差旅費、維修費、交通費、物管費等），由分局上報用款計劃，經財務部門匯總后，按照集中支付的要求，納入零余額賬戶管理。對用其他收入安排的支出，通過預算進行控制。