欠發達稅源監控報告

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稅源是指國民經濟生產、流通各部門創造的國民收入，具體是指與各個稅種征稅對象有密切聯系的生產、銷售、利潤等一定時期內的數量狀況，是稅收的最終來源。稅源監控是對稅收收入來源的現狀、發展及變化進行監督、控制、預測的過程；是稅務機關掌握應征稅款的規模與分布及變化的綜合性工作；是征管能力與質量的集中體現；也是稅收能否及時足額征收的關鍵。監控好稅源是有效構建和諧稅收、實現稅收持續穩定增長、保證財政收入的重要手段。尤其是在經濟欠發達地區，目前面對經濟轉型與稅收征管實際之間的種種矛盾，怎樣加強稅源監控，努力提高稅收管理水平，成為當地國稅部門亟待解決的問題。本文針對目前經濟欠發達地區自身發展的特點和稅源管理中的突出矛盾，就加強稅源監控方面作一些粗淺的探討。

一、經濟欠發達地區稅源監控存在的突出問題

近幾年來，隨著稅收征管改革的不斷推進和信息化應用水平的不斷提高，國稅部門的稅源監控能力得到了長足的進步，對促進圓滿完成收入計劃、充分發揮稅收職能作用起到了很大的促進和推動作用。隨著國民經濟的不斷發展、依法治稅的不斷深入，對稅收征管工作要求也不斷提高。尤其是在經濟發展欠發達地區，如何既要做到保證稅基不受侵蝕、確保應收盡收，保障財政收入，又不能不顧地區經濟實際，竭澤而漁，保證從經濟到稅收良性循環，促進跨越發展，就顯得更為迫切。在經濟欠發達地區近年來日常考核、執法檢查和涉稅案件查處等征管工作實踐中，暴露出稅源監控工作還存在著許多矛盾，除了與經濟發達地區共性的矛盾外，突出表現為以下“五個矛盾”：

1、管理區域面廣、水源分布零散與國稅機構相對集中之間的矛盾。近年來，在先后幾輪的征管、機構改革，國稅機關設置要求形成機構扁平、集中征收的格局，這對進一步提高征管質量和效率、降低征納成本起到了較大的推動和促進作用。但是欠發達地區，由于交通、信息化等基礎設施相對薄弱，加之區域面積較大、支柱產業不明顯、稅源分布零散，對實現稅源有效監控提出了挑戰。如蘇北某縣的區域面積達1880平方公里，人口近一百一十萬人，現有國稅干部170人，其中征管一線的干部只有96人，平均每人管理面積近20平方公里。目前該縣國稅系統設有六個管理性分局，三個分局集中在縣城，農村只有三個分局，其中管理面積最大的區域，東西跨度達40多公里。由于交通不便、交通工具落后，有時一天跑不了兩戶企業，零散稅源管理更是無從談起。這不僅增加了征納雙方的成本，更重要的是使稅源監控信息形成了“空位”。

2、現有的人力資源配置與稅源精細化管理之間的矛盾。實施稅源精細化管理要求優化人力資源配置，按照依法、精簡、效能、統一的原則，根據稅源分布狀況和征管實際需要，合理配置稅源管理力量。在這種體制下，要求我們國稅干部必須是既熟悉稅收征管、熟練掌握計算機操作技能，又要懂得企業生產經營、財務核算的“通才”。但是，由于歷史的原因，當前經濟欠發達地區，人力資源的配置明顯呈現出不合理的結構，無法與稅源精細化管理的要求相適應。其主要表現在復合型有效管理人才缺乏、人員年齡結構老化、知識結構單一、業務技能低下，導致現代稅收管理方法和信息化手段的運用不能到位，無法滿足稅源精細化管理的需求。

以蘇北某縣國稅系統人員結構為例（略），我們可以看到：一是年齡結構老化現象嚴重。由于國、地稅機構分設時，絕大多數老同志選擇了留在國稅部門。如今10年過去了，他們都已在50歲上下。這些同志占到全系統人員的三分之一以上，他們接受新知識較慢，特別是對計算機等現代化的征管工具掌握困難，很難適應科學化、精細化的征管要求。二是知識結構不盡合理、全系統在編人員中第一學歷具有大專以上的只有11人，占在編人數的6.5％。雖然許多干部工作后通過自學考試、函授教育等在職學習方式，提高了學歷層次，真正達到“通才”、能走進企業、從事企業稅收管理的人員比例還很低微。如果按照加強稅源監控、推行責任區管理員制度的要求，實行屬地、劃片管理，讓原來那些長期從事個體稅收征管的同志擔負起企業管理的責任，必然力不從心，造成稅源監控的“缺位”。而按照干部的業務能力，人盡其才落實管理崗位，又會出現“10％－20％的人管理80％－90％的稅收收入，80％－90％的人管理10％－20％的稅收收入”的不正常局面，從而造成管理力度不均，監控不深、不透的后果。三是新生力量補充嚴重滯后。由于公務員招錄有嚴格的計劃和程序，學歷也有嚴格的要求，近年來招錄的公務員遠遠不能滿足征管一線對專業人才的要求，甚至出現管理人員的負增長。還以該縣國稅系統為例，從**年到**年上半年，該縣新錄用公務員3人，而退休人數達14人。據預測，如果按照這樣的招錄進度，再過15年左右，國稅機關在上世紀八十年代初、中期集中錄用的干部進入退休期，國稅征管力量將面臨“斷層”。

3、信息化手段落后、信息銜接缺位與征管現代化要求之間的矛盾。經濟欠發達地區由于經濟基礎薄弱，人才匱乏等原因，計算機整體運用明顯存在水平不高，交流不暢和滯后等問題。這些問題阻礙了稅收信息化建設進程，影響了稅源科學化、精細化管理。首先，從稅務部門自身看，經濟欠發達地區國稅機構內部橫向之間存在權責不清、崗位配合不到位、對工作的運轉機制沒有有效地銜接和制約等問題。其次，從納稅人方面看，欠發達地區納稅人對計算機的整體運用水平相對較低，網絡覆蓋率低，加油機、收銀機等稅控裝置普及率不高，也沒有很好地發揮其在稅收管理中的實際作用。第三，從相關部門來看，政府公共信息平臺尚未建立，不能形成政府各部門之間的信息共享機制，阻斷了涉稅信息與稅務機關的連接。各行政管理及相關經濟部門形成的關于稅源的信息傳遞未形成鏈接，信息利用率低下。由于缺少必要的剛性制約，少數信息傳遞不規范、不及時，稅務機關無法及時、完整、準確地掌握納稅人的真實情況，給稅源有效監控帶來很大困難。

4、所有制結構多元化、會計核算不規范與現代監控信息要求之間的矛盾。近年來，隨著國退民進、企業改制、資產重組等一系列改革，民營、私營經濟得到了蓬勃發展，尤其是經濟欠發達地區，利用“洼地”效應和土地、勞動力價格低廉等優勢，廣泛開展招商引資工作，使這些地區經濟結構呈現出多元化趨勢，給地方經濟發展注入了更加強勁的活力。但企業私有化程度的提高，極少數企業收到利益的驅動，極力追求利潤最大化，不惜采取種種手段偷逃國家稅款。加之少數企業財務人員財務核算能力和自身素質不高，受制或受命于企業法人，由此出現納稅人上報的財務會計報表和納稅申報表所反映的稅源狀況不真實、隱匿收入、少報收入，甚至造假賬的現象時有發生。

以蘇北*縣企業會計狀況為例（略），我們可以看出，該縣企業會計整體素質普遍不高，大專以下學歷的占到了76.2％；而大專以上學歷的，絕大多數也不是第一學歷。有57.7％的人員是半路出家，所學專業與財務無關。會計人員年齡也趨老化，50歲以上占到了48.8％。另外還有一個重要現象，就是許多會計是企業負責人的直系親屬。建立在此種基礎上的稅源信息，給國稅部門稅源監控帶來了很大的難題。

5、經濟基礎薄弱、稅源不豐與財政需求旺盛之間的矛盾。近年來，隨著“依法治征收，應收盡收、堅決不收過頭稅，堅決防止和制止越權減免稅”的組織收入原則逐步推進、深入人心，稅源型組織收入原則逐漸占據主導地位。但是在經濟欠發達地區，一些地方黨政領導從壯大地方財力、加快城市化建設、快速實現提速升位的角度出發，對財政收入尤其是國稅收入的需求很高。特別是各級地方政府對經濟指標、財政實力的考核力度加大，實行完不成財政收入“一票否決”，以“財政增長論英雄”等做法，更加激發了對國稅收入增幅的期望值。每年，各級國稅部門除了上機稅務機關下達的建議性收入計劃外，往往還要更多地承擔當地政府通過人大編制年度財政預算方式下達的硬性收入任務。而這些任務大都是從財政支出出發或“政治形勢”發展需要而確定。由于實際“應征”數無法滿足“須征”的愿望，使國稅部門經常處于“依法治稅”與“讓地方黨委政府滿意”的兩難之中。這種“以支定收”的稅收計劃，直接導致了稅收規模和稅源規模的背離，稅收規模超出了稅源承受能力，在很大程度上阻礙了經濟的持續穩定發展，破壞了正常的稅收工作秩序。

**年該縣地方下達國稅年度任務數只有6700萬元，到**年國稅任務數增長至21000萬元，年度增幅42.7%，遠遠高于這個時期全縣GDP11.2%的年平均增幅。同時，地方政府下達的地方性收入任務數字也遠遠高于市局下達的收入任務數，在**年增幅竟然高達47.76％。

二、對經濟欠發達地區加強稅源監控的幾點對策

1、以加強稅源預測為重點，科學編制稅收計劃。首先要全面普查稅源，科學預測、全面把握。目前在經濟欠發達地區稅源之所以難以控管，是因為對稅源的真實情況缺乏有效地全面地了解，稅源信息缺失嚴重。國家機關應根據稅源監控的要求，制定切實可行的稅源普查辦法，明確普查的范圍、內容、指標、責任，健全各稅種、各稅源項目檔案，對整體稅源情況做到心中有數。要在稅源普查得到的基礎性數據的基礎上，改變“就稅收分析稅收，就稅源預測稅源”的思維方式，更深層次、更廣泛地研究和分析總體稅源及各稅種與相關經濟指標的內在關系，提高稅源分析的能力和效率。如采用國民經濟的各類指標和數據，計算預測本地區今后的經濟增長和收入趨勢；采用“GDP”稅收負擔率法等方法，預測稅源編制計劃等等。其次，要認真做好稅法宣傳工作。在經濟欠發達地區按稅源分布情況編制收入計劃，勢必與地方政府的財政需求有一定差距，這一矛盾解決不好就會影響到依法治稅，影響到政府部門與國稅部門之間的協調配合。因此，在期望各級黨政領導自覺樹立正確政績觀的同時，國稅部門應加強對地方黨政領導的稅法宣傳，增強法制觀念，徹底改變“以支定收”的任務型收入觀念和追求增幅的政績型收入觀念，切實將稅源型收入理念落實到實際工作當中。在為欠發達地區的稅務部門減負的同時，促進地方經濟的可持續發展。第三，各級稅務機關要建立科學的考核體系，要改變以往以“收入實績論英雄”、完成收入任務“一俊遮百丑”的考核方法，任務完成情況可以作為考核的一個方面，但不應作為主要方面，更不是唯一的內容，應建立以“登記率”、“申報率”、“征收率”、“入庫率”等管理要素為主體的考核體系，并且更注重管理質量的考核。對關系到工作深度、工作責任的應充實并嚴格考核。同時，去除一些受客觀因素影響較大的考核指標。

2、以加強監控機制為重點，形成立體稅源監控網絡。一是科學設置國稅機構。針對經濟欠發達地區稅源散、區域廣的現狀，我們應當以稅源分布情況為重點，合理設置布局。對稅源相對集中的地區，也可通過設置網點、駐廠蹲點等方式來做好稅源監控和納稅服務工作。二是加強內部信息交流。制定和完善更為科學、詳盡的操作規程，明確責任，充分利用信息化手段，加強各個環節之間的銜接，征、管、查三者有機結合，做到分工不分家。各個部門之間要實現信息共享，在更高層次上建立一個科學、完善、靈敏的信息情報系統，使各部門都能充分利用好征管資料，比如納稅評估部門的評估信息，及時傳遞給稽查部門，傳遞的內容不僅包括評估的結論，還應包括能夠證明結論的相關資料。稽查部門應以評估信息作為檢查的重要依據，而稽查結論也應該成為管理部門改進管理的依據。三是加強對稅收管理員的動態考核。按照屬地管理的原則，分片責任到人，實行《征管日志》制度。責任區管理員人手一冊《征管日志》，定期收集包括業戶的從業人員、經營范圍、材料成本、市場價格、購貨渠道、產品銷售等重要信息和記載日常辦理開業、注銷、變更、發票領購、催報催繳等工作內容，做到對稅源狀況了然于胸。四要建立覆蓋面廣的協稅護稅網絡。這是解決欠發達地區面積大、稅源散、稅源難監控問題的重要手段。要建立起一支以稅務干部為骨干、各級政府為支撐、協稅人員輔助，相關部門配合的協稅護稅網絡隊伍。按照屬地管理、重點突破的原則，對所屬轄區內重點地段、重點行業，對容易發生漏征漏管的各類集貿市場、街道居民區等進行實地調查，對相關部門掌握的分散性、隱蔽性的涉稅信息進行收集，定期召開稅源信息進行收集，定期召開稅源信息交流例會，及時采取措施納入正常征管，最大限度地減少漏征漏管戶和稅源流失。

3、以規范基礎管理為重點，夯實稅源監控基礎。一是加強戶籍管理。對納稅人的戶籍管理是稅源管理的基礎。加強戶籍管理首先建議要建立納稅人統一代碼制度，凡納稅人都要以統一代碼辦理稅務登記。在此基礎上，稅務部門將納稅人收入、交易、財產的稅源信息予以收集，將申報資料、檢查情況和不良記錄列入檔案，進而借助于計算機系統加以分析和處理，以有效地開展稅源監管工作。其次建立與工商、地稅、金融等部門的雙向戶籍核對制度。定期核對登記戶數，核實納稅人是否依法辦理了稅務登記。第三建立巡視檢查制度。加強對納稅人的巡視檢查，以便及時掌握新開業、停歇業和注銷等情況。對長期的零申報戶和非正常戶應制定相應的管理措施，督促其及時清理，以減少漏征漏管戶的存在。二是實施納稅人分級管理。按照“抓住大戶，控制中戶，管好小戶”的工作思路，結合納稅人生產經營情況、申報納稅情況和納稅信用狀況，對所轄納稅人實施分級管理。同時，在稅務機關內部按照分局長、科股長、管理員分別對應重點稅源戶、一般稅源戶和小型稅源戶，建立與管理責任區相配套的復合型稅收管理責任體系。三是確定最低征收率。經濟欠發達地區一般以農業為主，“四小票”中最難以控制的農副產品收購憑證問題更為突出，在目前納稅人對稅收遵從度較低的情況下，建議確定最低征收率征收，企業申報數如低于最低征收率，可按征收率征收。針對商業流通企業目前稅源管理漏洞較多，稅控裝置推行難度較大，稅源流失嚴重的狀況，也可測定一個最低稅負率，用最低稅負率來規范商業流通企業。四是加強對企業財務人員管理，有針對性地定期組織培訓，提高他們對《會計法》以及稅收法律法規的認識。同時加大違法懲戒力度，配合會計有關管理部門加強財務會計的管理，對不能勝任的人員可建議企業調整人員，以提高財務核算質量，為稅源有效監控奠定基礎。

4、以提高征管信息化為重點，加大科技支撐稅源監控力度。首先要加強政府監控力度，建立公共信息網絡。讓各類產權、使用權綜合的、分類的經濟信息能夠在公共信息網上迅速交流、傳遞，從而使稅務機關能夠及時提取、分析和運用各類涉稅數據和信息。其次，加大對稅務機關的信息化投入力度，主要是要加大涉及到稅源監控的征管信息化力度，經濟欠發達地區的國稅部門經費相對緊張，地方黨政要在財力、物力、人力上給予政策傾斜，用于統一規范稅收征管信息化的科研開發工作，鼓勵稅務部門在征管信息管理、重點稅源戶管理、雙定戶管理、重點稅種管理、納稅服務管理等方面的軟件開發，擴大科技運用覆蓋面，提高利用征管信息加強稅源監控的質量和效率。

5、以合理配置人力資源為重點，積極推行“效能追究”。一是要擴大管理幅度，減少管理層次，壓縮行政管理人員和其他間接稅收管理人員，加強征管第一線的力量。建立科學的崗責體系，通過明確各崗位的權利與責任，實現以事定崗、以崗擇人，人盡其才，才盡其用的良好局面；二是在有計劃地招錄相關專業人才的同時，更要注重加大現有干部的教育培訓力度，提高稅收管理員的業務水平，增強其開展稅源監控管理的業務技能；加強對稅收管理員的教育引導，樹立正確的權力觀，提高稅收管理員的工作素養，增強其管理意識和責任意識；三是嚴格監督整改、責任追究。科學設置考核指標，加強對稅收管理員的考核與監督。近年來各級稅務部門都比較重視考核，考核的內容越來越精細，指標也日趨完善，但整頓監督責任追究不夠。查出問題而不認真整改，應負的責任不認真追究，管理上的漏洞還仍然存在，失去了考核的原始目的。因此后續的監督、追究工作必須跟上。對考核中發現的問題要限期整改，并要以書面形式匯報整改結果。要組織對整改情況進行復查，有效堵塞管理漏洞。同時對有主觀故意造成稅源監控漏洞或非主觀故意造成稅款流失達到一定數額以上的人員要給予一定的經濟處罰和紀律處分。