稅源管理調研報告

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風險管理由來已久，在一些發達國家風險管理不僅在理論上發展迅速，而且被廣泛地應用于企業、跨國集團、金融、政府的管理活動之中。在我國，風險管理理論的發展及應用相對滯后，普遍存在著風險管理意識不足，風險管理較為被動，缺乏風險管理專業人才等，2006年6月國務院國有資產監督管理委員會下達《中央企業全面風險管理指引》，開始在中央企業實施風險管理，標志著我國有了自己的全面風險管理指導性文件。2004年國家稅務總局提出稅收科學化、精細化管理后，基層稅務機關在落實稅收科學化、精細化管理過程中，已無形中將風險管理理論引入到稅源管理中，取得了一定效果，但與風險管理理論的要求相比，還存在很大的差距。如何將風險管理理論運用到稅源管理的實踐中，本文將作膚淺的探索，供與大家商榷。

一、稅收風險管理理論基本內容

風險是指未來的不確定性。按照《中央企業全面風險管理指引》給出的定義，風險管理是指企業圍繞總體經營目標，通過在企業管理的各個環節和經營過程中執行風險管理的基本流程，培育良好的風險管理文化，建立健全全面風險管理體系，包括風險管理策略、風險理財措施、風險管理的組織職能體系、風險管理信息系統和內部控制系統，從而為實現風險管理的總體目標提供合理保證的過程和方法。風險管理基本流程包括以下主要工作：收集風險管理初始信息；進行風險評估；制定風險管理策略；提出和實施風險管理解決方案；風險管理的監督與改進。風險管理理論是研究風險發生規律和風險控制的理論，它針對各行業特點，綜合運用各種風險分析手段、工具，對各種可能出現的風險進行分析預測，并在此基礎上優化各種風險管理技術，制定風險防范措施，對風險實施有效控制，使風險和危害降低到最小程度，達到最大限度的管理效能。

筆者認為，稅收風險管理是指稅務機關圍繞總體稅收管理目標，通過在稅務管理的各個環節中執行風險管理的基本流程，建立健全風險管理體系和內部控制系統，從而為實現稅收管理的目標提供合理保證的過程和方法。其基本流程：收集風險管理信息——風險評估——提出和實施風險管理解決方案——風險管理的監督與改進。稅收風險管理的核心內容是包含風險識別、風險分析、風險評價在內的稅收風險評估。

二、目前風險管理理論在稅源管理中運用現狀及不足

在日常稅源管理實踐中，有許多管理方式已無形中引入了風險管理理論。如我國在納稅評估、涉外稅收審計中所做的工作已具有風險管理的特性。再如建立稅收分析、納稅評估、稅源監控和稅務稽查的良性互動機制，也是防范稅收風險所采取的一項組織協調措施。還有基層稅源管理部門在稅源管理中建立稅負、物能耗指標、成本構成指標等預警體系，加強稅源監控。這些做法的目的是為了防范稅收風險，具有稅收風險管理雛形。但與風險管理理論要求，不管在形式上，還是在內容上還存在著很大差距。

（一）風險管理意識不足。就納稅人而言，在實現自己利益最大化的“道路”上，往往采取不計較任何風險希望以最快的方式獲得回報，以僥幸的心態對待稅收風險。而稅務機關在風險意識上，則過多地從規避執法責任方面考慮稅收風險，錯誤地把規避執法責任作為稅收風險管理的目標，沒有將實現稅收管理目標，即最大限度地實現稅收征收率的最大化，減少稅收流失作為稅收風險管理的目標。在這種認識的指導下，稅收風險管理重點放在對內監控上，而對納稅人沒有建立一個長期防范稅收風險策略，對稅收風險缺乏系統地、定時地評估，缺少積極主動的風險管理機制，不能從根本上防范風險以及其所帶來的損失。以致重大偷稅騙稅、虛開增值稅專用發票、行業性或地區性稅收流失，以及稅務機關和稅務人員重大工作失職等案件不能得到有效遏制。

（二）沒有建立與稅收風險管理相適應的風險信息收集標準及傳遞渠道。當前稅收機關掌握的納稅人信息是基于納稅人在自行申報的基礎上形成的稅收管理信息，這是稅收管理信息的主要來源，這些信息只反映納稅人基本生產經營情況，由于部分小企業財務核算水平低，財務信息“失真”、不完整。同時稅務機關基于減輕納稅人負擔的考慮，沒有建立旨在實施稅收風險管理的信息收集標準和制度，實施稅收風險管理基礎尚未建立。基層稅源管理部門要想實施稅收風險管理，就必須花大量的人力和時間去采集和核實信息，由于稅源管理中管戶多人手少的矛盾較為突出，即使實施稅收風險管理也是局部的、短期的、缺乏全面性和長效性。

（三）沒有建立完善稅收風險管理預警系統。要進行稅源管理風險評估必須要有“參照物”和分析模型，也就是預警系統。要對稅收風險進行因素分析，系統的梳理稅收的風險要素、風險環節、風險行業、風險區域、風險時期和風險來源，找準風險控制點，就必須要建立預警機制和預警指標體系，提高風險評估和認定的準確性，才能使稅源管理部門和稅收管理員對稅收風險實施有效的控制，卓有成效地開展稅收分析、納稅評估工作，以提高稅收風險預警與控制能力。而目前尚未建立一套有效、完整的風險管理預警系統。

（四）稅收風險管理職能過于分散不利于風險管理。現行的稅收征管理模式是一種建立在專業化管理基礎上的分權管理體制，雖然經過幾次征管理改革，建立以縣（區）局實體化為基礎的稅源管理體制，實現了縣局集中征收，稅源管理權分散在各個職能分局（部門），由于配合、聯動不夠，未形成稅源管理一體化與集中的稅收風險管理職能體系，難以集中優勢重點加強對重點風險點的管理，很難達到的分類管理目的。

三、如何在稅源管理中運用風險管理理論

要將風險管理理論運用到稅源管理中，按照稅源管理的特點和業務流程，應建立健全稅收風險管理的基本流程和內部控制體系，建立稅收風險管理預警和雙向控制機制。

（一）建立健全稅收風險管理流程。稅收風險管理的基本流程主要包括：收集風險管理信息、進行風險評估、提出和實施風險管理解決方案、風險管理的監督與改進。稅收風險管理的核心內容是包含風險識別、風險估測、風險評價在內的稅收風險評估。

1、風險管理信息收集或采集。信息是實施風險管理的前提和基礎，沒有信息也就無法作出稅收風險評估，不完整或失真的稅收信息直接影響稅收風險管理的效率。稅收風險評估的第一步工作是根據稅收風險管理業務需求對納稅人有關信息進行采集，信息來源于外部和內部，對收集的信息要充分利用現有的數據平臺，實現信息共享。（1）收集內部信息。主要是企業申報信息和稅收管理員管理過程中收集和采集的信息。（2）收集外部信息。主要是與納稅有關部門的信息，如海關、銀行、地稅、工商以及其他經濟管理職能部門。（3）收集風險管理典型案例。主要是由于風險失控導致稅收流失的案例以及通過風險管理減少稅收流失的案例，通過典型案例，收集稅收風險管理的重點。

2、風險評估。風險評估包括風險辯識、風險分析、風險評估三個步驟，這是稅收風險管理的核心環節，應設立專門機構負責。主要是稅務機關稅源管理部門和風險評估人員對收集的信息進行篩選、提煉、對比、分類、組合，進行風險評估。風險辨識是指查找納稅人各業務單元、各項重要生產經營活動及其重要業務流程中有無風險，有哪些風險。風險分析是對辨識出的風險及其特征進行明確的定義描述，分析和描述風險發生可能性的高低、風險發生的條件。風險評價是對稅收管理實現目標的影響程度、風險的價值等。進行風險辨識、分析、評價，應將定性與定量方法相結合。定性方法可采用集體討論、專家咨詢、政策分析、行業標桿比較和調查研究等。定量方法可采用統計推論、計算機模擬等。在進行稅收風險評估時，應統一制定各風險的度量單位和風險度量模型，并通過測試等方法，確保評估系統的假設前提、參數、數據來源和定量評估程序的合理性和準確性。同時還要根據環境的變化，定期對假設前提和參數進行復核和修改，并將定量評估系統的估算結果與實際效果對比，據此對有關參數進行調整和改進。

3、制定解決方案。根據稅收風險評估發現的風險，制定出相應的稅收管理措施及應對解決方法。方案一般應包括風險解決的具體目標，所需的組織領導，所涉及的管理及業務流程，所需的條件、手段等資源，風險事件發生前、中、后所采取的具體應對措施以及風險管理工具。

4、風險管理的監督與改進。稅務風險管理職能部門應定期對各部門和業務單位風險管理工作實施情況和有效性進行檢查和檢驗，對部門和業務單位的風險管理解決方案進行評價，提出調整或改進建議，出具評價和建議報告。稅源管理部門應依托現有的信息化條件建立貫穿于整個風險管理基本流程，連接上下級、各部門和業務單位的風險管理信息溝通渠道，確保信息溝通的及時、準確、完整，為風險管理監督與改進奠定基礎。

（二）建立完善稅收管理內部控制制度。總局在2001年依法治稅工作會議上提出：“內外并舉，重在治內，以內促外”的依法治稅指導思想，推進依法治稅是稅務部門長期抓好的重點工作。重在治內就必須要建立嚴格的內部控制措施，這與風險管理要求是一致的。一是建立內控崗位授權制度。對內控所涉及的各崗位明確規定授權的對象、條件、范圍和額度等，任何組織和個人不得超越授權做出風險性決定；二是建立內控報告制度。明確規定報告人與接受報告人，報告的時間、內容、頻率、傳遞路線、負責處理報告的部門和人員等；三是建立內控批準制度。對內控所涉及的重要事項，明確規定批準的程序、條件、范圍和額度、必備文件以及有權批準的部門和人員及其相應責任；四是建立內控責任制度。按照權利、義務和責任相統一的原則，明確規定各有關部門和業務單位、崗位、人員應負的責任和獎懲制度；五是建立內控審計檢查制度。結合內控的有關要求、方法、標準與流程，明確規定審計檢查的對象、內容、方式和負責審計檢查的部門等；六是建立內控考核評價制度。把各業務單位風險管理執行情況與績效薪酬掛鉤；七是建立重大風險預警制度。對重大風險進行持續不斷的監測，及時預警信息，制定應急預案，并根據情況變化調整控制措施；八是建立重要崗位權力制衡制度，明確規定不相容職責的分離，對內控所涉及的重要崗位可設置一崗雙人、雙職、雙責，相互制約，明確該崗位的上級部門或人員對其應采取的監督措施和應負的監督責任，將該崗位作為內部審計的重點等。①

（三）建立差別化分類管理規則。稅收管理部門和風險評估人員在對各類信息進行詳細分析的基礎上，按行業對企業風險程度的高低進行分類、分級，形成下寬上窄的金字塔式稅源構架，對處于金字塔不同層次的納稅人應采取不同的管理方法。對金字塔底層廣泛的、守法的納稅人，推行自我管理，建立自我評估機制，稅源管理部門和稅收管理員對其進行簡單的監督和觀察；對金字塔中間納稅人采取加強納稅管理性輔導和評估相結合的管理方法，督促其提高稅收風險意識和糾正潛在的稅收風險；對金字塔上層抵觸稅法、不守法的納稅人，則要采用重點管理控制、納稅評估、稽查和移送法辦等措施。依據金字塔管理思想，從資源配置考慮，稅收風險管理的重點是金字塔頂端的高風險企業。②

（四）建立稅收風險監控預警機制。稅收預警機制是指稅務部門通過對企業的財務和管理指標進行分析，預測企業出現偷稅、騙稅行為的機率，合理測定稅務部門對不同企業的管理風險，確定對各類企業在不同階段的管理重點，科學調配稅收管理資源，必要時實施一對一的全程監控。建立稅源監控預警機制是加強稅源監控、防止稅款流失重要監控手段，同時稅收風險預警系統對企業也有警戒提示作用，促進企業遵守稅法。當前預警機制重點應以防范和打擊虛開、代開增值稅專用發票，騙取出口退稅等涉稅違法行為以及加強對涉農加工企業、廢舊物資回收加工企業等稅收管理高風險企業的稅收管理為重點。對這些管理重點建立稅收預警機制和稅收風險控制辦法，加強資格準入認定、指標預警風險評判、信息情報交換、定期預警通報、納稅評估與核查、實施風險分類控制等方面工作。

（五）建立“雙向”稅源管理控制體系。控制稅收風險重在管理和預防。由于稅收征管工作隱含的漏洞或制度上的缺陷，未來稅收流失的風險長期存在。因此，稅收風險管理應注重防范和控制風險相結合；內外控制相結合，以內部控制為重點。隨著稅收管理對象的增多，傳統的稅收控制方式無法適應精細化稅收管理的需要，要轉變控制理念，改變單方控制為稅務機關管理性控制與納稅人自控相結合的稅源控制方式。在納稅人自控上，可引用稅收管理上所用的“預約定價”管理方式，由稅務機關制定控制標準，然后與納稅人簽定自我控制協議，由納稅人自行對照標準，糾正自身存在的問題。真正實現由稅務機關控制稅收風險變為稅務機關控制與納稅人自我控制稅收風險良性互動機制，這是控制管理的最高境界，也是真正實現優化稅收服務，構建和諧征納關系重要途徑。