進(jìn)一步擴(kuò)權(quán)改革理順省市縣政府間關(guān)系報告

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“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是指在暫時不涉及行政區(qū)劃層級調(diào)整的情況下，將一部分歸屬于地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)，以推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”政策的實(shí)施，是基于滿足經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展而對權(quán)力的內(nèi)在需求，這種要求主要表現(xiàn)為兩方面：一是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣自身經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，市場權(quán)力逐漸強(qiáng)大，需要與之相適應(yīng)的政府權(quán)力來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的更快發(fā)展，即需要政府與市場形成合力共同發(fā)揮作用，以提高經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展效率；二是在市管縣體制下經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣需要通過擴(kuò)張權(quán)力來增強(qiáng)自身與地級市政府在權(quán)力與利益博弈格局中的力量，以維護(hù)和保證自身的正當(dāng)權(quán)益。

強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的浙江實(shí)踐

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)是浙江的一大特點(diǎn)和優(yōu)勢。浙江全國百強(qiáng)縣數(shù)量連續(xù)多年位居全國第一，縣域經(jīng)濟(jì)總量占GDP比重超過60％?？h域經(jīng)濟(jì)的繁榮不僅得益于浙江長期堅(jiān)持和積極完善省管縣財政體制，而且與不斷實(shí)施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)政策、理順市縣政府間關(guān)系密不可分。2008年，省政府工作報告中明確提出“總結(jié)推廣縣級政府?dāng)U權(quán)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”。

自上世紀(jì)90年代以來，浙江先后四次出臺政策，擴(kuò)大部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣（市）經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。1992年，出臺擴(kuò)大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等13個縣（市）部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的政策，主要內(nèi)容有擴(kuò)大基本建設(shè)和技術(shù)改造項(xiàng)目審批權(quán)、擴(kuò)大外商投資項(xiàng)目審批權(quán)、簡化相應(yīng)的審批手續(xù)等四項(xiàng)。1997年，在蕭山、余杭試行享受市地一級部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，主要內(nèi)容有基本建設(shè)和技術(shù)改造項(xiàng)目審批管理權(quán)限、對外經(jīng)貿(mào)審批管理權(quán)限、金融審批管理權(quán)限、計(jì)劃管理權(quán)限、土地管理權(quán)限等11項(xiàng)。同年，又授予蕭山、余杭兩市市地一級出國（境）審批管理權(quán)限。2002年，實(shí)行新一輪的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)政策，按照“能放都放”的總體原則，將313項(xiàng)原屬地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給17個縣（市）和蕭山、余杭、鄞州三個區(qū)，這次放權(quán)涉及的范圍比較廣，主要涵蓋計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12大類。

然而，隨著2002年以來經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市）快速發(fā)展，過去幾輪的擴(kuò)權(quán)已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市）經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的需要，出現(xiàn)了許多新的體制矛盾和機(jī)制障礙：公共服務(wù)和社會管理能力明顯不足，影響了政府職能的全面履行；發(fā)展所需的市場監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏、編制受限，制約了強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和提升；強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)政策的執(zhí)行與現(xiàn)行體制和法律法規(guī)不相適應(yīng)，許多權(quán)力難以真正下放。并且，除經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市）以外的其它縣發(fā)展也很快，普遍出現(xiàn)了縣市一級政府的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的問題，嚴(yán)重影響了縣域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展提升。

因此，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市）的管理權(quán)限已勢在必行。2006年11月14日，《關(guān)于開展擴(kuò)大義烏市經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限改革試點(diǎn)工作的若干意見》下發(fā)，確定將義烏市作為進(jìn)一步擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的改革試點(diǎn)，并且逐步予以推廣，這標(biāo)志著浙江省的第四輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)正式啟動。文件規(guī)定，除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會事務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)社會管理事項(xiàng)外，賦予義烏市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。允許義烏市根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，調(diào)整和完善有關(guān)管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置。支持和幫助義烏市設(shè)立海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫、外匯管理、股份制商業(yè)銀行等相關(guān)分支機(jī)構(gòu)，并協(xié)調(diào)賦予這些分支機(jī)構(gòu)設(shè)區(qū)市或相當(dāng)于設(shè)區(qū)市的職能，完善義烏市經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并且建立和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部激勵機(jī)制。

在具體實(shí)施過程中，配套下達(dá)了《關(guān)于義烏市擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)實(shí)施方案的復(fù)函》、《關(guān)于擴(kuò)大義烏市部分經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的通知》和《關(guān)于省級有關(guān)會議和文件發(fā)放范圍擴(kuò)大到義烏市的通知》三個政策文件。根據(jù)依法放權(quán)的原則，文件明確將金華市16項(xiàng)管理權(quán)限以延伸機(jī)構(gòu)方式、115項(xiàng)管理權(quán)限以委托或交辦方式下放給義烏市；擴(kuò)大義烏市472項(xiàng)省級部門經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限；省級部門制定和下達(dá)的各類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的計(jì)劃和指標(biāo)，凡是安排到設(shè)區(qū)市的，擴(kuò)大安排到義烏市，并對省級有關(guān)會議和文件發(fā)放、業(yè)務(wù)性工作和責(zé)任制考核、統(tǒng)計(jì)報表上報，以及與管理權(quán)限下放相關(guān)的行政事業(yè)性收費(fèi)等問題作了規(guī)定。

到2007年底，文件中明確下放的603項(xiàng)擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)已全部完成權(quán)限移交，有572項(xiàng)事項(xiàng)和權(quán)限已得到落實(shí)；其中，省政府下放的事項(xiàng)共計(jì)443項(xiàng)，金華市下放事項(xiàng)129項(xiàng)。通過近一年的試點(diǎn)實(shí)踐，擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)和權(quán)限運(yùn)行較為順利規(guī)范，配套制度和銜接機(jī)制正在逐步完善，改革試點(diǎn)成效正在逐步顯現(xiàn)。一是政府管理能力進(jìn)一步增強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的下放，擴(kuò)大了義烏市政府管理的自主權(quán)，增強(qiáng)了政府對縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的調(diào)控能力，尤其是省級部門制定和下達(dá)的各類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的計(jì)劃和指標(biāo)直接安排到義烏市，如國土部門下達(dá)的年度新增建設(shè)用地指標(biāo)分解、勞動保障部門下達(dá)的社會保障工作目標(biāo)任務(wù)等，減少了市縣政府間在要素資源配置過程中的利益博弈和沖突，調(diào)動了干部群眾加快發(fā)展的積極性，使縣級政府能因地制宜履行職能，其決策和管理更貼近基層實(shí)際。二是政府行政效能進(jìn)一步提升。在本次擴(kuò)權(quán)的603項(xiàng)管理事項(xiàng)中，絕大部分屬于省略中間環(huán)節(jié)的事項(xiàng)，即原須經(jīng)金華市政府及有關(guān)部門審核報省政府及有關(guān)部門批準(zhǔn)和管理的事項(xiàng)，改由義烏市政府及有關(guān)部門審核并直接報省政府及有關(guān)部門審批。擴(kuò)權(quán)政策的實(shí)施，在一定范圍內(nèi)減少了行政管理的層次，減少了審批環(huán)節(jié)，簡化了審批程序，提高了政府行政管理的效率，使得政府能更加直接、近距離地為市場主體和社會公眾提供有效服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了政府工作的提速、提質(zhì)。三是政府公共服務(wù)水平進(jìn)一步提高。通過委托、交辦、機(jī)構(gòu)延伸等多種形式，部分原須到金華市辦理的事項(xiàng)，可在義烏市直接辦理。而且義烏市以擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)為契機(jī)，順勢而為，進(jìn)一步深化審批制度改革，規(guī)范和擴(kuò)大365便民服務(wù)中心功能，把包括新擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)在內(nèi)的直接面向市場和社會的審批、審核事項(xiàng)受理納入辦事服務(wù)中心，同時設(shè)立交通、金融、稅務(wù)等四個分中心，實(shí)行“一窗受理、一站審批、承諾辦結(jié)”，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了工作作風(fēng)，既方便了群眾辦事，也提高了政府公共服務(wù)的質(zhì)量。

改革面臨多重困境

義烏擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)在一定程度上突破了市管縣體制的束縛，省、市、縣政府間關(guān)系進(jìn)一步趨向于市縣分治和省管縣體制的格局。但應(yīng)該看到，這次擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)沒有從根本上瓦解市管縣體制，具體管理權(quán)限的下放應(yīng)該說遠(yuǎn)沒有達(dá)到《意見》所決定的“除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會事務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)社會管理事項(xiàng)外，賦予義烏市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限”的程度，義烏縣域發(fā)展與公共服務(wù)供給能力不足的矛盾仍將長期存在。這既有省級政府對這次擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)力度的把握問題，更有深層次的體制原因。中國現(xiàn)行的行政層級體制和資源配置模式已經(jīng)將地級市政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)制度化甚至法律化，省級政府已經(jīng)很難在保持穩(wěn)定的前提下對市縣政府的權(quán)力和利益重新調(diào)整，地方政府推進(jìn)省管縣體制改革面臨著動力不足、權(quán)限不足，甚至是合法性不足的多重困境。

長期以來，我國是按照中央-省-市-縣-鄉(xiāng)五級行政體制來建立各種相關(guān)制度的，在許多的法律法規(guī)和政策性文件中，地級市的管理權(quán)限得到了明確的承認(rèn)和體現(xiàn)。早在1983年，國務(wù)院有關(guān)行政區(qū)劃批復(fù)中就正式使用“地級市”這一名稱，1985年民政部在編輯《中華人民共和國縣級以上行政區(qū)劃沿革（1949-1983）》一書時，也對原來設(shè)置的市逐個予以認(rèn)定，統(tǒng)一將市分為地級市和縣級市。尤其是行政許可法實(shí)施以來，地級市政府部門的相關(guān)管理權(quán)限進(jìn)一步得到相關(guān)法律的明確，權(quán)力下放反而是對現(xiàn)行法律秩序的破壞。

在義烏擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)過程中，許多亟需下放的管理權(quán)限由于部門的有關(guān)法規(guī)和政策而無法實(shí)現(xiàn)下放，特別是實(shí)行垂直管理的質(zhì)監(jiān)、國土、海關(guān)、金融、檢驗(yàn)檢疫等部門尤其突出。值得注意的是，擴(kuò)權(quán)改革對現(xiàn)行的行政復(fù)議/訴訟救濟(jì)機(jī)制也造成一定的挑戰(zhàn)和影響。就行政訴訟而言，最突出的是被告問題。當(dāng)下，義烏擴(kuò)權(quán)的方式主要是授權(quán)、委托、交辦和機(jī)構(gòu)延伸，而從行政法上的“授權(quán)-委托”理論出發(fā)，如果是授權(quán)，原則上被授權(quán)組織具有獨(dú)立的法律主體資格，可作為行政訴訟的被告；如果是委托，被委托組織并不具有獨(dú)立的法律主體資格，責(zé)任承擔(dān)者應(yīng)是委托者。在這輪擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)中，涉及行政許可和行政處罰的權(quán)限基本上是通過委托形式下放給義烏市行使，金華市有關(guān)部門也統(tǒng)一刻制了B章交義烏市。但行政許可法和行政處罰法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只能在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，方可委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和行政處罰。因此，這些行政許可和行政處罰權(quán)的下放尚缺乏充足的法律依據(jù)。如此一來，大量以“委托”方式下放的權(quán)力都將遭受“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”的尷尬，即權(quán)力已下放給縣級政府或職能部門，但一旦引發(fā)訴訟，仍以原機(jī)關(guān)為行政訴訟的被告（行政復(fù)議中也存在這個問題）。因此，下一步應(yīng)抓緊研究制定擴(kuò)權(quán)改革的政府規(guī)章，提出《關(guān)于省政府?dāng)U大縣（市）政府經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的暫行辦法》，規(guī)范擴(kuò)權(quán)方式和擴(kuò)權(quán)程序，明確職責(zé)權(quán)限，解決擴(kuò)權(quán)改革中遇到的一些法律障礙，進(jìn)一步增強(qiáng)擴(kuò)權(quán)改革的合法性。

理順省市縣政府間關(guān)系的基本思路

在市場化進(jìn)程中，由于“市管縣”體制失去了原有的制度支撐條件和相適應(yīng)的制度環(huán)境，其體制績效越來越不明顯，暴露出制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的問題。而“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”本身是一種依靠行政力量破除阻礙市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制性因素的行為，是一種通過重新分配公共權(quán)力資源推進(jìn)城市-區(qū)域經(jīng)濟(jì)按市場規(guī)律運(yùn)行的重要舉措，是將本來屬于縣市的行政權(quán)力歸還縣(市)，促進(jìn)省域內(nèi)形成扁平化的政區(qū)與行政管理結(jié)構(gòu)，從而節(jié)省行政成本，使縣(市)經(jīng)濟(jì)更具活力，加強(qiáng)縣(市)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的重要決策?？梢哉f，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”政策的實(shí)施有效地增強(qiáng)了縣級政府的自主性，提高了行政效率和全面履行政府職能的能力，優(yōu)化了發(fā)展的制度環(huán)境，有力地促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。但從體制改革的取向來看，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”只是在現(xiàn)有行政管理體制框架下對市縣經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)限的調(diào)整，具有明顯的過渡性質(zhì)。

從國外地方政府體制看，絕大多數(shù)國家地方政府層級設(shè)置實(shí)行兩級制或三級制，市和縣一般都是各自獨(dú)立的自治實(shí)體，不存在上下隸屬關(guān)系。我國的憲法規(guī)定，除直轄市、省和自治州以外，有權(quán)轄縣者唯有“較大的市”，大多數(shù)地級市管理縣缺乏憲法和法律依據(jù)。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)過程中將部分地級市的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限直接賦予縣這一行政層級的行為，實(shí)際上是對憲法有關(guān)行政區(qū)域劃分規(guī)定本旨的回歸，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)政策的運(yùn)行具有堅(jiān)強(qiáng)的憲政基礎(chǔ)。我國政府層級結(jié)構(gòu)、法律地位、功能以及面臨的問題決定了當(dāng)前改革政府層級體制的突破口在于地級市，要通過廢除市管縣體制，減少政府層級，實(shí)行省直管縣體制。當(dāng)然，實(shí)行省直管縣體制并非是要撤銷地級市，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要地級市政府提供相應(yīng)的公共服務(wù)和社會管理，而是實(shí)行市縣分設(shè)分治。即地級市政府只管理城市自身，其它縣（市）改由省政府直接管理。改革市管縣體制、實(shí)行市縣分治的基本思路，就是要建立地方自治型公共行政體制。地方政府的主要使命在于執(zhí)行地方公共意志，行使地方公共權(quán)力，制定地方公共政策，管理地方公共事務(wù)，生產(chǎn)地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足轄區(qū)居民的公共需求。廢除“市管縣”體制之后，縣在行政層級與法律地位上將與地級市平行，縣（市）將直接掌握著縣域范圍內(nèi)的公共事務(wù)管理權(quán)力，把握著地方性的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展自主權(quán)。這樣，我國的地方行政建制將從四級減為三級，即實(shí)行省-縣市（縣級市、地級市）-鄉(xiāng)三級政府的地方行政管理體制。當(dāng)然，隨著市域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的自然擴(kuò)張，一些大都市也可以逐漸兼并周圍的縣，將其改為“市”管理的“區(qū)”。同時，有些縣隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高也可以改為“市”。在推進(jìn)市縣分治的過程中，現(xiàn)行的“市”和“縣”的行政級別可以暫時保持不變，以避免因機(jī)構(gòu)和人事變動引起個人利益的重大變化。

當(dāng)然，省管縣體制改革是政府間權(quán)力結(jié)構(gòu)的大變革，涉及多方面深層次的利益調(diào)整，必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，不可操之過急。當(dāng)前，應(yīng)通過進(jìn)一步的擴(kuò)權(quán)改革，理順省、市、縣三級政府之間的職能和權(quán)限，進(jìn)一步增強(qiáng)各級政府全面履行職能的能力。而且要從全省生產(chǎn)力布局優(yōu)化的角度，既通過擴(kuò)大縣級政府管理權(quán)限來促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升；又要順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本態(tài)勢和內(nèi)在要求，通過撤縣建區(qū)等途徑，培育和壯大區(qū)域中心城市，積極發(fā)展都市經(jīng)濟(jì)圈，切實(shí)增強(qiáng)中心城市的綜合競爭能力和輻射帶動能力，促進(jìn)全省生產(chǎn)力布局的進(jìn)一步優(yōu)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。