信訪處理機制弊端思考

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社會轉型、經濟轉軌、各類社會矛盾和利益沖突導致各類信訪活動劇增，尤其是到中央及其各部門進行走訪的人數逐年大幅度上升。盡管中央出臺了諸多措施，采取若干方法進行勸阻、限制，也相應修改了《信訪條例》，但仍無法阻擋這一發展態勢。來自全國各地的信訪大軍，每天流動在中央各部委之間，群眾集體訪、重點越級上訪、采取過激行為鬧訪等已嚴重影響了首都及部分地區的社會穩定，對建設社會主義和諧社會構成障礙。這固然有主客觀諸多方面因素，但筆者認為，現行信訪體制的弊端是形成這種怪現象的癥結所在。

目前信訪處理機制的弊端：

（一）專職機構（信訪局）的弊端。根據新《信訪條例》，各級政府下設的信訪局具體履行的職責都是基于“誰主管，誰負責”和“分級負責，歸口辦理”的原則而確定的。現代科層官僚體系中的一個政治常識和職業道德，它不僅是在權力和利益上，而且是在問題和責任上，屬于誰的職權范圍就應由誰來解決和承擔，多層官僚體系規定各自職責，彼此不能逾越。“分級負責，歸口辦理”，在縱向層面上要求問題在哪一級就由哪一級部門負責，不允許把問題上交、把矛盾激化；而在橫向層面上，則在黨和政府的不同機構之間進行明確的分工，進行職權分割和責任承包。這樣一來，作為專門從事信訪工作的各級信訪局，在實際運作中扮演的就是一個“第二郵局”的角色，“只分診，不看病”，形成推諉扯皮。

（二）信訪領導小組及聯席會議的不足。現行的各級信訪領導小組成員都由各級黨政領導擔任，往往是宏觀指導而不辦具體事項，客觀上為體現領導重視，每一事項都是那么幾個領導兼任，形成“糠多嚼不爛”，不少問題也就在“嚼不爛”中留下后遺癥。協調小組無職無權，解決問題主要靠會辦、協商，對無理信訪只能進行蒼白無力的思想說服，既不能定性更無法處理，或者一味地行政干預，通過會辦、領導批示解決若干本應由法律途徑解決的問題，嚴重干擾了法律的獨立，造成信訪不信法的惡性循環。在法律層面上，《信訪條例》對非法上訪處理的規定過于籠統，并且與《治安管理處罰條例》等法規銜接不緊，觸犯《信訪條例》的往往得不到及時有效的處理，實際工作中往往是信訪、治安分塊分條，各按各的辦，形不成合力。

（三）信訪責任追究制的“歧義”。過度的信訪責任追究機制，讓群眾誤以為出現信訪問題都是干部責任，不少群眾產生越級上訪有理，甚至以責任追究要挾干部為其解決無理要求，形成“鬧而優則是”，大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決的不正確氛圍。

（四）社會矛盾調處中心的“無能”。社會矛盾調處中心運行模式是在縣鎮及其以上信訪專職機構抽調法院、紀檢監察、勞動人事、民政、國土、司法、改制辦、建設、農工辦等單位人員駐點辦公、聯合接待，遇到哪類問題就由哪個部門調查處理，這方便了群眾，解決了專職信訪機構書面交辦為當場交辦，也明確了職能部門具體承辦人，但反映的問題仍回到有權處理的職能部門，又回到了“誰主管誰負責，歸口辦理”的老路上。再說，抽來駐點人員并非單位層次最高的一把手，其處理權限非常有限，另一方面如果原主管單位能解決或能立即解決，一般情況下群眾不會到專職信訪機構信訪，所以僅從這一點看，調處中心除能化解一般性的能通過思想交流，消消怨氣的矛盾糾紛外，對稍大一點產生權益之爭的問題處理就顯得力不從心了。

（五）信訪終結制的“難堪”。新的《條例》規定，對無理信訪問題，實行主管部門先答復，對部門答復不服的再向政府申請復查，對復查不服再向上一級政府申請復核，復核仍為無理的，在適當媒體上公告，信訪人若再以同一事實和理由提出投訴請求則各級人民政府信訪工作機構和其它行政機關不再受理。但由于對無理纏訪者無制約性處罰措施，往往是信訪三級已終結，但仍然無法息訪。終結了的信訪若地方不受理，他就“捅破天”，直接去京或采取自殘、攔車等過激行為“鬧訪”，導致信訪雖然終結，但并不能有效息訪的結果。

關于信訪機制改革的幾點設想：

既然現行的信訪局實際是“二郵局”，領導小組容易干擾法制獨立，責任追究產生捂蓋子，有悖信訪初衷（信訪初衷是暢通渠道，了解社情民意），那么改革創新現行信訪機制勢在必行。筆者個人認為可將現設的信訪局改設為信訪仲裁局，垂直領導，仲裁員易地任職、定期交流。具體設想是：

（一）將現行信訪條例規定的信訪機構，按行政隸屬關系列入各級政府部門內設機構，新信訪條例僅適于這些機構按各自職責接待處理分管范圍內的信訪事宜。

（二）將現行承擔分轉，相當于第二郵局的信訪專職機構（各級信訪局）改設為信訪仲裁局，專門仲裁不服政府部門決定的信訪事件，擔當博弈的裁判員、民間糾紛調處的“大舅爹”，只不過這一仲裁是仲裁非平等主體之間的糾紛，有別于經濟仲裁。

（三）信訪仲裁局設在縣市兩級，直屬于省政府法制辦（之所以直屬于省級政府法制部門，一是避免地方保護；二是只有通過上級政府潛在權威，仲裁決定才能得到下級政府及其部門的執行；三是法制部門負有審查政府出臺政策合法合理性職責，便于指導仲裁）。仲裁實行兩裁終結制，不服縣仲裁局仲裁的可申請市仲裁局復裁。仲裁局內設機構除綜合服務部門相當于辦公室外可按經常出現的信訪件類別，比照各地聯席會議的小組設置勞動人事、民政救濟等仲裁庭，對口仲裁某類信訪件。

（四）仲裁僅評判信訪是否有理，該不該解決，而不具體解決信訪者實質性權益。對信訪有理而又該解決的，仲裁有關政府部門限時解決，否則按行政不作為交監察機關追究責任。仲裁為無理的信訪，在一定范圍內公示仲裁結果，有關政府部門可按裁決不予受理，再訪、纏訪以擾亂機關正常秩序交公安機關依法予以處罰。

（五）仲裁舉證。事實部分由信訪人、有關機關各自舉證，政策、法律規定部分由行政機關或地方政府舉證，必要時進行仲裁調查。

（六）仲裁原則、程序、人員組成、回避等可參照法院規定，仲裁可采取律師、人大代表、政協委員等公信力代表參加陪裁。