開發區非公企業黨建工作現有管理模式比較分析

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通過調研，我們發現上海國家級開發區無中方上級主管的非公企業，黨建管理模式存在著多樣化的特征，由于情況的復雜性，我們只能依據其主管上級的屬性作大致的劃分，即：企業托管模式、政府兼管模式、檔案管理模式。

一、企業托管模式基本情況及分析比較

（一）企業托管模式的基本涵義及實踐情況

所謂企業托管模式，系指經上級黨組織授權，由企業性質的開發區發展公司的黨委，對開發區內的無上級中方主管單位的非公企業的黨建工作進行全方位托管。

企業托管模式的主要典型是陸家嘴金融貿易區、張江高科技園區、閔行經濟技術開發區等。

閔聯公司對開發區內的非公企業黨建工作的“托管權”是主動申請來的。如前所述，閔行經濟開發區是上海最早的經濟開發區，當時上海市政府以改革創新的精神提出“引進外資搞開發，企業方式搞管理”的思路，成立了滬港合資性質的閔聯公司進行前期開發、招商、引資工作。隨著大批外資企業落戶，產生了中方黨員員工的組織關系及黨內活動的掛靠問題。1990年，閔聯公司主動向市委組織部打報告，要求明確將外商投資企業黨員暫時掛靠在閔聯公司，這一“掛”至今已有13年。目前閔聯公司黨委管轄著39家外商投資企業的黨建工作。由于是主動請纓，閔聯公司的黨務工作者工作得有滋有味，十分投入，且在管理模式和組織機構上也有創新，在調研中，我們得知就在今年5月，閔聯公司特成立外商投資企業黨建工作指導委員會，由閔聯公司黨委副書記任主任委員，整合原有黨務工作力量。指導委員會負責對外商投資企業黨建工作的調研和指導，制定工作目標、任務、內容。閔聯公司黨委對其實施目標管理。特別引起我們興趣的是擔任外商投資企業黨建工作指導委員會常務副主任的同志還是競聘上崗的。該同志告訴我們，在競聘綱領中，包括要在14個無黨員的外商投資企業中發展黨員，建立開發區黨員活動室等等。

陸家嘴金融貿易區、張江高科技公司承擔轄區內非公經濟組織的黨建工作是由上級黨組織指派的。2000年，浦東新區黨委在落實中組部“消滅空白點，擴大覆蓋面、增強有效性”要求時，鑒于開發區內的無中方上級主管企業的非公企業黨建活動存在空白點的實際情況，要求新區內4個開發區黨委一套班子，兩塊牌子，將轄區內的非公企業的黨建工作承擔起來。當時，除外高橋保稅區成立有政府性質的管委會外，其余3個開發區發展公司都是企業。

隨后，張江開發區黨委和陸家嘴公司黨總支按照浦東新區黨委的要求，把轄區內的黨員組織起來，張江開發區將登記在冊的600名左右的黨員成立了21個黨支部，其中體制內建黨19個，體制外建黨2個。陸家嘴也將近80名黨員成立了5個支部，其中4個是體制內的，1個是體制外的。這些黨支部都已納入開發區公司黨委的管理幅度內，黨內活動如“”、“轉正發展”、“檔案管理”、“實務培訓”、“經驗交流”、“培育典型”等等都和開發區直屬機構一視同仁。

（二）企業托管模式的優勢及不足

1、優勢

從調研情況來看，非公企業黨建工作有企業托管和沒有企業托管的結果是大不相同的，企業托管模式的成效也是有目共睹的。我們認為，企業托管模式的主要優勢是：

（1）管理成本較低

管理成本較低是企業托管模式的主要優勢，在企業托管模式的陸家嘴和張江開發區，都沒有因為要托管轄區內的黨建工作而另設機構或新增人手，一套班子解決問題。在相當長的時間里，閔聯公司黨委辦公室也是內外兩副擔子一肩挑。

（2）溝通比較容易

由于開發區發展公司是投資企業的“引路”人，與開發區內企業，特別是外方管理者比較熟悉，平時又有不少業務往來，容易協調關系，由于較少溝通障礙，開展黨建工作相對比較順手。

（3）可操作性較強

從上海的開發區現狀來看，在前期開發工作完成后，絕大多數還是由企業性質的發展公司繼續提供對進駐企業的各種服務，雖然它們與進駐企業沒有直接的行政關系，但只要通過合法的程序，由上級黨組織授權，就能夠把區內非公企業的黨建工作托管起來，可操作性較強。

2、不足

但企業托管模式也存在一定的問題，從我們調查研究的情況分析，主要由以下幾個方面：

（1）關系不順

企業性質的開發區發展公司和轄區內的企業關系本質上是開發商和業主的關系，由于沒有資產或行政隸屬關系，托管黨建工作比較勉強，即便已經托管了10多年的閔聯公司，雖然工作尚算順利，也沒有人提出疑義，但自己有時會有名不正言不順的顧慮。

（2）“家底”難清

目前開發區非公企業大多采用人事的管理模式，絕大多數企業招聘表上不要求填寫政治面貌，因此，如果黨員本人不愿公開黨員身份，黨組織就難以將他組織進來。陸家嘴的黨務干部告訴我們，由于沒有行政隸屬關系，要搞清開發區內非公企業的黨員情況非常困難，集團公司黨辦曾利用大學生假期打工來挨門逐戶調研，后因保安不讓進、企業不愿配合而作罷。張江開發區、閔行開發區令黨務工作者感到頭痛的也是“隱形”黨員問題。

（3）“托”而不管

開發區工作節奏快，工作人員高度精簡，在開發區發展公司里，一般都沒有專職的黨務干部，雖有兼職黨務干部，陸家嘴和張江公司的黨群部門2個人要面對新區20幾個部門。且其主要職能是公司內部的黨務工作，現在要他們托管轄區內非公企業的黨務工作，感到難以招架，況且，因為是“份外事”，做得好與不好也難以和績效真正掛鉤，所以，一些發展公司的黨務工作者坦言“非公企業的黨建工作只能帶帶過”。

二、政府兼管模式企業的基本情況及分析比較

（一）政府兼管模式的基本涵義及實踐情況

政府兼管模式即由地方政府的派出機構如管委會等，對開放區實行“一門式”“全方位”服務的同時，承擔區內無中方上級主管企業的黨建工作。

政府兼管模式的典型是外高橋保稅區、化學工業區，金橋開發區最近剛剛成立了管委會，也可歸入政府兼管模式。

管委會和發展公司的地位作用顯然不能同日而語，管委會作為一級政府的派出機構，應為轄區內企業提供安全、公平、便利的軟環境和硬環境，我們認為，其中當然應當包括黨建工作。然而，這個問題也不是從一開始就被重視的。

在調研中，我們了解到，于2001年掛牌的上?；瘜W工業開發區管委會自成立始，就已經明確全面負責開發區各項工作包括黨建工作，但因上?；瘜W工業區處于創建階段，進入的無中方上級主管單位的非公企業比較少，其管理模式尚處于探索階段（他們現在的做法是直接掛靠管委會黨組織）。而外高橋保稅區管委會成立時，并沒有明確主管區內非公經濟組織的黨建工作的職能，一直過了10年，即在2000年5月管委會黨組織才被明確其兼管職能。因此，政府兼管的職能只有3年左右的實踐。然時間雖然不長，但一線的黨務工作者都感到比較順。

政府兼管模式目前已基本覆蓋開發區內非公經濟的黨建工作。外高橋保稅區70％以上是非公企業，金橋開發區的特點是大型外商企業較多，目前外高橋保稅區有黨員308名，成立23個支部，管委會黨委已經開通了黨建網站并醞釀成立黨建活動中心。金橋開發區有黨員290名，成立了23個支部，其中體制內建黨19家，體制外2家，覆蓋30多個企業。另外，金橋開發區還成立了跨所有制的黨建聯合會，所有入園企業都可以參加。

（二）政府兼管模式的優勢及不足

1、優勢

（1）擁有組織平臺

從實踐來看，由管委會黨組織抓開發區非公企業黨建工作比較順手。由于管委會具備為企業提供引導和各種服務的職能，因此在工作中，往往能事半功倍。黨務工作者的政府官員身份，也為開展黨建工作提供了便利。如外高橋保稅區的黨務工作干部是管委會人事處副處長，在交談中，李處長坦言，自己的身份，為他在非公企業開展黨建工作提供了很大的方便，一方面，崗位的特殊性為尋找“隱形”黨員提供了便利，（如可以調閱檔案）另一方面，到外企開展工作，若以黨組黨辦主任的身份約見老板，人家一般推辭不見，而以管委會人事處長身份，就受到熱情接待，在談完行政工作以后，再進行黨務工作的溝通，比較容易得到對方理解和支持。

（2）突出引導功能

作為政府派出機構的管委會黨組織，在督促企業合法經營及為黨員維權方面，也往往比較得心應手。如在納稅、報關、商檢等方面既能把握企業經營方向，引導企業合法經營，又能盡可能地為企業提供優質服務，在黨員碰到具體困難時，也能提供相應的幫助。如某外資企業黨員員工失去工作崗位后，黨組織一方面引導他轉變觀念，正確看待失業現象，另方面，又積極為之推薦新的崗位。經常的“有所作為”大大提高了黨組織的地位。

（3）具備資源優勢

在外資、民營企業開展黨建工作，往往缺乏起碼的工作條件，如人員配備、經費來源、活動時間、場所等等。尤其是聯合黨支部，有時只能到茶室或黨員家庭住所開展黨內活動，而由開發區管委會兼管黨建工作則能比較好地解決問題，如外高橋保稅區成立黨員活動室，開發區內所有黨員都可以參加活動，還在政府網站上開辟黨建專頁。在黨內活動經費發生困難時，管委會還給予資助，在人力資源方面，政府監管模式也能較好的解決問題，如外高橋保稅區由政府出資聘請了有經驗的專職黨務干部專門從事開發區內非公企業的黨建工作。

2、不足

我們認為，在沒有更好的管理模式之前，政府兼管模式是開發區非公經濟黨建工作最好的管理模式，現在的最大問題是：

（1）缺乏普遍意義

并非經濟開發區都有管委會。即使同屬國家級開發區，外高橋保稅區、化學工業區、金橋出口加工區成立了管委會，而閔行、漕河涇、陸家嘴、張江等開發區則沒有成立管委會。至于省市、區縣、鄉鎮級的開發區則絕大多數是沒有管委會的。目前，對開發區是否成立管委會，總的意見是要實事求是，因地制宜。而在不成立管委會的開發區內，這種模式就失去意義。

（2）職能邊界不清

政府兼管模式的第二個問題是黨政職能重疊，由于開發區管委會黨組成員都是政府官員，由政府官員行使政黨職能，有些外方經營者感到很不適應，如果稍不注意，難免給人“政企”“黨政”職責不分，工作界限不清的感覺。

另企業托管模式和政府托管模式還共同存在“黨員流動頻繁難以管理”的問題，因為，開發區內各類人才云集，其流動性特別大，給黨建工作帶來新的課題與挑戰。

三、檔案管理模式基本情況及分析比較

（一）檔案管理模式的基本涵義及實踐情況

檔案管理模式是指以檔案關系作為黨員組織管理的基礎，即黨員的人事檔案在哪里，黨組織關系就放在哪里，黨組織活動就在哪里進行。

檔案管理模式的主要載體是上海人才交流中心和各行政區人才交流中心、中智公司及部分職介中心。其中，參與開發區黨建工作且趨勢良好的當屬上海市人才交流中心。

上海人才交流中心隸屬于上海人事局，解決流動黨員的組織關系掛靠是其工作職能之一，其黨務工作隸屬人事局黨委領導，他們在各開發區均有派出機構，其中尤以在漕河涇開發區的工作最為出色。

漕河涇開發區是檔案管理模式比較突出的典型。

自90年代初成立至今，漕河涇開發區發展公司的黨務機構只負責開發公司內部的黨務工作，開發區發展公司黨辦主任告訴我們，它們只是從改善投資環境，提供服務的角度對開發區內的黨建工作給予一定關注。漕河涇開發區非公企業的黨員的組織關系，有在人才交流中心的，有在街道里弄的，有在原單位的，也有將組織關系放在口袋里的，這些黨員的組織活動目前處在一種無序的不可控制的狀態之中。其中人事關系在上海人才交流中心的，基本上由上海人才開發中心黨委第二總支負責。上海人才開發中心黨委第二總支的負責人告訴我們，他們只接納人事關系在中心的黨員，而人事檔案不在中心的黨員，即使本人愿意且資料齊全，他們也不接受。調研中，發現各區（除浦東新區外）人才交流中心的做法也大致如此。

（二）檔案管理模式的優勢及不足

1、優勢

（1）工作對象明確

前兩種模式“找不到黨員”的問題這里不存在，凡是檔案關系中有黨員組織關系及介紹信的，只要本人愿意，就可將之編入組織網絡中。

（2）組織關系穩定

在員工流動十分頻繁的情況下，檔案管理模式可保持黨組織關系的相對穩定。在上海市和浦東人才交流中心，我們發現許多黨員已經數易單位，然黨組織關系卻一直不動。

2、不足

（1）難以考察黨員實際表現

無論是人才交流中心還是其他的檔案托管單位，他們和員工所在的企業不但沒有任何行政隸屬關系，有的甚至南轅北轍，黨組織根本無法了解黨員的工作表現，更無力組織黨員為企業的中心工作做貢獻。如何組織黨員實踐“三個代表”，一些人才中心的黨務工作者感到沒有“抓手”，難以“下手”。

（2）難以正常開展黨組織活動

人才交流中心的黨員分布的離散率非常高，不僅遍布開發區甚至遍布全國，經常出國的也不在少數，黨組織開展活動很難保證大多數人參加，現在的人才交流中心規定的組織生活一般是3個月一次，只要一次不參加，就是半年才過一次組織生活，在調研中，我們發現有3次、4次（即1年以上）沒有過黨組織生活的黨員。

（3）難以按中組部的要求收黨費

由于沒有行政關系，黨費的交納將變得十分困難。如目前中組部制定的黨費標準是和收入掛鉤的，而檔案所在地根本無法反映收入水平，現在人才交流中心，一般采用自愿或按工作崗位固定收取黨費，據我們了解，收取標準大大低于中組部的規定。

（4）難以全面到位，容易形成“盲點”

由于除浦東新區人才交流中心以外的人才交流中心黨組織，只接受人事檔案關系黨員的組織關系，如果該黨員的人事檔案不由他們，他們則不愿或不能接受其黨組織關系的掛靠，這也是一些開發區內非公企業中黨員“脫黨”的主要的客觀原因之一。開發區內到底有多少這樣的黨員，尚是未知數，漕河涇開發公司的黨辦主任和上海人才交流中心漕河涇分部的黨務干部很明確地說肯定有且不少，但到底有多少，不知道！在調研中，我們了解到漕河涇開發公司黨辦曾想和上海人才交流中心漕河涇分部聯手進行摸底工作，但終因種種原因而罷手。

以上僅對上海國家級工業開發區無中方上級主管非公企業黨建工作三種比較典型的管理模式加以歸納分析，有些提法還值得商榷，如將管委會模式表述為政府兼管似有不妥，又如上海外服公司的黨建工作就很難歸類。從檔案托管的角度看，它應該屬于檔案管理模式，而從外服公司本身又是企業角度分析，它又似乎是企業托管模式。所有種種，都反映了我們的探索分類都是初步和幼稚的，社會變革時期種種不確定因素，使我們不可能做到符合形式邏輯要求的、子項完全不交叉的劃分，本文所作的劃分，既是客觀事實的反映，另外也是為了敘述的方便。

我們認為，現存的三種管理模式是開發區黨建工作者在實踐中探索的成果，均有其存在的合理性和價值，三種模式并存，互為補充，相得益彰是當前上海開發區非公經濟黨建工作管理模式的主要特色和亮點。