交通局公交行業改革實施方案

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為進一步突出公交行業公益性，完善行業公益性和運作市場化相結合的機制，不斷提高公交行業服務質量，根據市委、市政府有關會議精神，制訂本方案。

一、公交行業概況及其改革歷程

截至20*年底，本市公共汽電車企業（以下簡稱公交）43家、職工7.17萬人，線路1*1條、車輛16573輛（其中空調車占82%）、日均營運里程3*萬公里，日均客運量728萬人次、占公共交通日均客運總量的54%（其中，軌道交通占23%，出租汽車占23%）。

1996年，本市公交行業在全國率先實施了以“體制、機制、票制”為突破口的改革，公交行業實現了從計劃經濟向市場經濟的歷史性轉折。

20*年，本市公交啟動了以理順內部體制、建立公益性扶持政策為主要內容的第二輪改革，實現了政企分開和區域差別化管理，促進了行業發展。

公交行業歷經兩輪共12年的改革和發展，打破了行業“大鍋飯”，引進了市場化運作方式，形成了競爭機制，提高了服務和管理水平，市民群眾“乘車難”的矛盾逐步緩解，公交整體服務能力明顯提升。

一是政府扶持力度不斷加大。20*—20*年，市、區縣兩級政府以及政府性投資公司，先后為車輛更新、公交停車保養場建設，以及油價上漲等補貼共投入資金54.73億元。

二是車輛裝備明顯改善。公交車輛折舊從14年縮短到8年（普通車）或12年（高等級車）；空調車增加到1.35萬輛，占全部車輛的4/5，乘車環境明顯改善。

三是服務供應能力快速增長。車輛增加了27%，營運里程增加了1倍，客運量增加了16%。

四是運營效率不斷提高。單車日均營運里程增長了48%，單車里程載客量下降近40%，效率和舒適度明顯提高。

二、進一步深化公交改革的必要性

隨著*經濟社會的快速發展和人民生活水平的不斷提高，以及成功舉辦2010年*世博會的特殊要求，公交發展面臨著不少問題和挑戰，需要通過進一步深化改革予以解決。

一是行業服務和保障的能力有待進一步提升。隨著軌道交通和城市建設的跨越式發展，公交線網與軌道交通的銜接、與大型居住區和重點民生項目的配套，以及既有公交線網的調整、優化尚顯滯后。同時，公交發展還不均衡，部分偏遠地區和城鄉結合部地區群眾一定程度上還存在著“出行難”的問題。

二是政府監管和支持的力度有待進一步加大。行業監管和規范制約尚不夠到位，監管方式和手段還比較粗放、簡單。公交企業數量仍偏多、經營相對分散，有些線路運營秩序較為混亂。公交企業經營成本不斷增加，負債率逐年提高，扶持行業發展的長效機制尚不完善。

三是企業經營和管理的方向有待進一步明晰。部分公交企業的經營傾向、經營理念表現為片面追求經濟效益和投資回報。企業管理相對滑坡，內部分配不夠規范，對一線職工關心不夠，職工收入偏低，司售崗位缺乏吸引力，公交職工隊伍社會地位以及整體素質有所下降，一線職工后繼乏人。

三、進一步深化公交改革的指導思想和基本原則

（一）指導思想和目標

深入貫徹落實科學發展觀，以舉辦2010年*世博會為契機，全面實施“公交優先”發展戰略，堅持完善行業公益性和運作市場化相結合的機制，以強化國有主導、優化經營格局為重點，深化公交行業體制改革，進一步突出行業公益性；以提高運行效率、提升服務能級、降低營運成本、強化政府監管為目標，進一步完善市場化運作機制，推進公交行業更好發展，積極構建與現代化國際大都市地位相匹配、與經濟社會發展相適應、市郊協調發展、內外有機銜接的一體化公共客運體系，努力為市民群眾提供便捷、安全、經濟、可靠的出行條件。

通過深化公交改革，促進行業發展，實現五項具體目標：

——健全和完善國有主導、有序競爭的公交市場經營格局；

——健全和完善手段有效、掌控有力的政府監管調控機制；

——健全和完善長效穩定、透明規范的公共財政扶持政策；

——健全和完善績效掛鉤、合理遞增的職工收入保障制度；

——健全和完善線網優化、服務優質的公交運營服務體系。

（二）基本原則

深入推進公交改革和發展，必須牢牢把握公交行業公益性的本質屬性，正確處理好政府與市場、公平與效率、壟斷與競爭、企業管理者與職工、市區與郊區的關系，堅持以下基本原則：

一是堅持進一步凸顯公交優先的戰略地位。公交優先是從根本上解決*交通問題的必由之路，必須充分體現規劃用地、建設投資、路權分配、政策扶持等方面的優先地位。

二是堅持進一步突出公交行業的公益特性。公交作為準公共產品性質的民生事業，要求票價政府確定、產權國有主導、企業承擔社會公益服務和政府指令性任務，不斷滿足市民出行需求。

三是堅持進一步完善市場化的運行機制。充分發揮市場機制在優化公交資源配置中的作用，堅持適度競爭，促進企業提高服務質量、運行效率和控制成本，實現公共財政效用最大化。

四是堅持進一步強化公交企業的社會責任。引導和督促企業妥善處理好市場與公益、社會效益與經濟效益的關系，切實增強社會責任感，自覺承擔社會公益性服務。

五是堅持進一步調動公交職工的積極性。切實維護公交職工的合法權益，提高公交一線職工收入，進一步充分調動公交職工的積極性和創造性，不斷提高隊伍素質。

四、進一步深化公交改革的主要任務

以深化體制改革、完善經營格局、強化政府監管、提升服務能級、降低出行成本等為主要內容，推進公交行業的改革和發展。

（一）深化體制改革，完善市場經營格局

貫徹國務院關于公交行業“國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭”的總體要求，進一步深化和完善公交體制改革。

一是深化產權制度改革。以巴士公交等資產從上市公司退出為突破口，逐步實現骨干企業國有控股，進一步發揮國有資本在公交投資、建設和營運管理中的主導和支撐作用，形成保障公益性要求的產權制度。

二是完善市場經營格局。按照相對區域經營、提高市場集中度、促進有序競爭的基本思路，推進形成浦西、浦東、郊區等3大相對區域經營格局。

——以久事公司為主體，實施浦西公交重組。久事公司成立國有巴士公交集團公司，完善法人治理結構，下設若干家獨立核算、自負盈虧的公交營運企業，保持適度競爭。在內部整合基礎上，對其他公交企業實施收購兼并。

——以浦東新區政府為主導，推進浦東公交整合。浦東區域公交先組建1家國有獨資的公交公司，控股下轄若干家營運企業，取消經營者持股。

——以“一區一骨干”為模式，推進郊區公交整合。總結推廣嘉定、松江區公交國有控股經驗，依托區縣政府，推進區域公交兼并重組，成立國有控股骨干企業。

三是創新管理體制和機制。實施適度規模經營，建立和完善營運企業之間、相對區域經營的競爭機制。探索建立集團化管理與營運企業競爭相結合的運行管理模式，使集團管控有力，營運企業保持活力，將競爭的核心放在獨立核算的公交營運企業，重點引導和激勵營運企業開展服務質量、安全運行、成本控制和營運效率等“四項競爭”，以競爭創活力、出品牌。通過競爭促進市場資源向優勢企業集中、企業資源向優秀管理者集中、激勵政策向關鍵崗位和貢獻突出人員集中，不斷增強公交營運企業活力和競爭力。

（二）提升服務能級，全面提高供應水平

以迎世博為契機，全面提升服務供應水平，提高公交便捷、安全、舒適度，吸引市民出行更多選擇公共交通。

一是提高公交服務供應的均衡性。重點結合軌道交通發展、住宅基地開發、邊遠小區配套、城鄉一體化建設，完善并有序實施公交線網三年優化調整方案。公交線網實現與軌道交通有機銜接，開通各種形式的短駁和換乘線路，適時減少與軌道交通功能重復的公交線，逐步形成骨干線、區域線、接駁線三級功能清晰的網絡，進一步方便市民出行。公交線路與大型居住區和城鄉一體化建設同步配套，會同規劃、住房等部門建立大型居住區公交配套會審制度，在新建居住區開發建設和竣工銷售前，由交通主管部門對公交線路配套情況進行審核，以保障大型居住區居民出行；及時在城鄉結合部、郊區大型動遷基地和行政村開辟經濟效益差，但群眾有需求的冷僻線路，改善市民出行條件。進一步將公交線路站點設置、線路開辟權和營運服務的管理監督權下放給郊區縣，充分調動區縣政府發展公交的積極性。

二是提高公交服務供應的便捷性。加快公交客運樞紐和專用道建設，對3車道以上的主干道辟出1條高峰時段專用道，新建和擴建道路時同步建設專用道，積極選擇具備條件的重點客運走廊推進快速公交建設，開展信號優先配時試點，提高公交快捷和可靠性。加大公交停車保養場、港灣式站點和始末站的建設力度，并配套相應設施，改善站點秩序和工作環境。運用信息化手段，突出公交導引服務功能，推進公交候車亭與電子站牌整合、綜合交通樞紐信息聯網，建設完善公交信息系統、出行查詢系統和營運監管系統。推進輪渡及“三島”水上客運基礎設施建設和改造，提高客運服務水平。

三是提高公交服務供應的經濟性。在目前降低市民出行成本已經采取的換乘優惠措施的基礎上，今年4月1日起推出擴大換乘優惠措施，做到“兩覆蓋一延長”——由目前僅進入內環以內的423條公交線路上的空調車實施換乘優惠，覆蓋到全市所有線路、所有車輛，換乘優惠時間由目前的1.5小時延長至2小時。同時，按照“放寬基準乘距、費率遞遠遞減”的基本原則，擬于今年上半年適時統一城鄉票價結構。此外，抓緊研究進一步方便郊區大型動遷基地居民出行的相關措施。

四是提高公交服務的安全環保性。加快信息化建設，成立城市交通指揮監管中心，加強行業服務和安全監控。近期實現GPS裝置在內環線內車輛全覆蓋，內環線外車輛覆蓋率超過50%。加大節能減排力度，加快更新符合安全、節能、環保要求的公交車輛，中心城區內基本消除公交車“冒黑煙”。結合迎世博600天行動，對排放不達標、技術性能差、維修成本高的國Ⅱ公交車實施更新。推進符合公交營運特點的綠色環保能源、成熟技術產品在*公交車上的應用。

（三）強化政府監管，切實規范市場行為

按照市人大提出的優先發展城市公共交通的要求，修訂完善《*市公共汽車和電車客運管理條例》，從制度上保障公交優先的各項政策和措施落到實處；政府健全服務標準體系和以成本規制、經營權管理為主要抓手，以信息化為有效手段，加大監管力度。

一是推進實施公交成本規制。在全行業實施成本規制和經營評價制度，市交通港口局和市財政局聯合下發《成本規制管理辦法》和《公交會計核算辦法》，統一核算制度，明確成本構成、約束標準、監審程序以及違規處理等要求，對營收和相關資源性收入等建立相應監控措施；營運成本向社會公開，為政府決策提供參考。與此相配套，在管理層面，建立由市分管領導牽頭的推進公共交通優先發展聯席會議制度，同時履行公交成本費用評價委員會職能，邀請社會專家參加，評估企業經營狀況，提出政府扶持意見；在技術層面，加快信息化進程，建設企業營運監管系統，即時采集和分析客流、能耗數據，為成本規制提供依據。

二是健全完善各類規范標準。廣泛征求社會各界意見，完善公交線網規劃，建立公交服務和技術標準體系，明確各類標準規范。在硬件方面，健全公交車輛、站點及配套設施的標準，對公交車輛技術、車輛排放、車輛廣告、路牌識別以及公交站亭、站牌、首末站和樞紐等相關技術和建設等明確標準。按照市政府批轉的《*市公共交通車輛、車站廣告設置暫行規定》，全面進行公交車輛廣告整治。在軟件方面，完善公交營運服務規范，對營運時間、車輛配置、服務供應、票務管理、安全行車等明確規范要求，并通過健全和完善監督評價制度，充分運用行政稽查、行業自律、社會監督等綜合手段，促進企業規范服務。

三是加強公交經營權管理。完善經營權管理制度，與誠信考核相結合，建立優勝劣汰機制，規范企業經營行為和市場秩序。重點對行車作業計劃、車輛配備、首末班車時間、服務質量、安全營運等加強日常監管與考核。對管理混亂、服務質量差、安全隱患多的企業，依法收回或吊銷線路經營權；對新辟線路，進一步嚴格招投標管理，培育行業品牌，實現線路資源向服務質量好、社會效益顯著的企業集聚。加強對校車、大賣場班車等具有公交性質而非公交車輛的管理，進一步規范客運市場秩序。

四是完善長效發展的扶持機制。將公共交通投入納入公共財政預算體系，創新政府對公交投入的長效機制，促進行業可持續發展。在繼續加大公交基礎設施建設的基礎上，完善現行公交補貼政策，制定既有利于促進企業發展，又有效防止片面依賴政府的操作辦法。通過提高行業公交車輛補貼和對國有企業追加資本金等方式，鼓勵加快車輛更新，普通公交車補貼從5萬元提高到7萬元，高配置公交車補貼從8萬元提高到11萬元；根據世博環保要求，提前更新車輛的殘值補貼從80%提高到100%。政府對換乘優惠、老人非高峰免費乘車等惠民措施，以及要求企業承擔社會福利性項目和完成指令性任務，實施政府購買公共服務。繼續實行油價補貼和完善基礎設施使用辦法。完善政府投資的公交樞紐、站點對公交營運企業免收租金，公交停車保養場低價租賃給營運企業使用等政策。同時，發揮政府性投資公司的統籌平衡作用，確保行業安全、穩定、有序運轉。

（四）加強企業管理，充分調動職工積極性

強化職業道德和業務培訓，不斷改善職工工作和生活環境，提高職工社會地位，增強公交行業吸引力。

一是增強營運企業內部管理動力。督促公交企業增強服務、成本、效益和管理創新的競爭意識，強化企業內部管理，加強一線車隊建設和現場管理，實現管理重心下移，進一步降低成本，提高運行效率。國資管理部門加強對國有控股公交企業監管，完善考核評價體系，規范經營行為，切實增強企業的社會責任，促進企業健全自我約束、自我完善的制衡機制，不斷創新和提高企業管理和服務水平。

二是強化職工職業道德和業務培訓。將公交駕駛員從業培訓項目納入補貼培訓范圍，不斷加大從業培訓力度；在公交行業或集團內，建立駕駛員培訓和實習基地，實行集約化、專業化管理；探索在職業技術學校開設相關專業，為公交定向培養人才。全面推行公交服務人員文明用語和行為規范，示范線路推進“雙語”服務試點，促進行業規范、親切服務，努力展現*公交新形象。

三是提高一線職工收入保障職工權益。充分發揮公交行業工會和協會的作用，落實市總工會牽頭調研形成的《關于加強公交職工工資收入分配工作的指導意見》。市人力資源社會保障局、市總工會等部門督促企業貫徹《勞動法》，改善公交職工福利待遇，保障其合法權益；公交首末站點配套相應設施，改善一線職工的工作和生活環境。企業作為提高職工收入的責任主體，建立職工工資集體協商制度，完善與勞動力市場價格水平相適應，與服務質量、安全運營相聯系的職工工資正常增長機制。公交營運企業經營者收入與一線職工收入相掛鉤，并保持在合理比例內。

五、深化公交改革的時間節點安排

2010年*世博會召開為近期目標節點，落實深化公交改革發展各項工作。

（一）公交改革

2009年3月，完善補貼扶持和購買公共服務政策，制定加大投入的操作辦法。巴士重組方案待國家證監會正式批準后，巴士公交集團掛牌成立，啟動對其他公交的兼并重組工作；浦東公交新公司推行區域公交控股重組。公交全行業實施成本規制和經營評價制度。

2009年，先行啟動奉賢、青浦區域公交整合，有序推進其他區縣公交兼并重組。

2010年5月*世博會前，完善行業公益性與運作市場化相結合的體制機制；基本形成相對區域經營格局，公交企業數量控制在20家左右，國有公交成為行業主力軍。

（二）服務水平

2009年3月，健全完善公交各類技術標準和服務規范，并廣泛征求社會各界和營運企業的意見后，正式向社會公布實施。

2009年，市政府《*城市公共交通白皮書》，進一步指導和規劃行業持續健康發展，不斷提高服務水平。

2009年，完善公交線網規劃，新辟、延伸、調整優化公交線路200條以上，其中開辟城鄉巴士線路50條、社區巴士10條，行政村公交通達率達到95%。

2010年5月*世博會前，實現內環線以內公共交通站點300米服務半徑基本覆蓋，內外環之間和郊區城鎮500米服務半徑全覆蓋；道路、橋梁符合公交通行條件的行政村實現“村村通”公交。實現中心城兩點間公共交通出行在1小時內完成，郊區新城1次乘車可進入軌道交通網絡，新市鎮與所屬行政村之間1次乘車到達。

（三）硬件設施

2009年，建成公交停車保養場泊位660個，開工建設公交客運樞紐26個，公交專用道達230公里，90%以上公交車安裝車載GPS裝置；同時，按照《*市公共交通車輛、車站廣告設置暫行規定》全面進行廣告整治，車輛、站點及配套設施基本規范有序。

2010年5月*世博會前，建設84個公交客運樞紐，更新公交車4000輛，國Ⅲ排放和環保公交車輛達到50%以上，基本實現GPS裝置在公交車內全覆蓋；建成功能齊備、外觀靚麗的候車站亭3400個，站點設施明顯改觀，公交營運服務和監管的信息化系統基本建立；基本形成300公里公交專用道，其中中心城區110公里，高峰時段專用道上的公交車時速平均達到18公里/小時以上，準點率達到90%。

（四）職工收入

2009年初，市總工會、市交通港口局等部門和單位聯合《關于加強公交職工收入分配工作的指導意見》。

2009年底，公交職工收入待遇進一步改善，公交一線職工平均工資收入達到本市職工平均工資水平。

2010年5月*世博會前，基本形成與市場規律和行業特點相結合的公交職工工資正常增長機制。

到2012年，基本形成與國際大都市相適應的公交服務體系。服務水平達到國內領先，車容車貌實現根本改善，國Ⅲ排放和環保車輛超過70%以上，公交從傳統企業向現代企業轉變，公交職工社會地位提高，公共交通吸引力明顯增強，實現占出行總量35%以上的目標。形成行業公益性和運作市場化結合更科學的體制和機制，使公交營運企業有活力，市民公交出行更滿意，公交一線職工有奔頭。