健全和完善村務公開和民主管理制度的意見

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《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》（中辦發［1998］9號）下發和《中華人民共和國村民委員會組織法》施行以來，全國農村普遍實行了村務公開和民主管理制度，為促進農村改革、發展和穩定發揮了重要作用。為認真貫徹落實黨的十六大提出的“健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督”的要求，適應農村發展的新形勢，進一步推進農村社會主義物質文明、政治文明、精神文明協調發展，經黨中央、國務院同意，現就健全和完善村務公開和民主管理制度提出如下意見。

一、充分認識進一步做好村務公開和民主管理工作的重大意義

當前，我國正處在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段，農村改革、發展和穩定的任務十分繁重。實行村務公開和民主管理，是實踐“三個代表”重要思想，維護農民群眾根本利益的具體體現；是完善村民自治，發展社會主義民主的重要內容；是順利推進農村改革和發展，加快農村全面建設小康社會進程的必然要求；是促進農村黨風廉政建設，密切黨群干群關系的有效途徑。近年來，全國各地推行村務公開和民主管理取得了積極成果，但我們也應清醒地看到，一些地方在村務公開和民主管理中還存在著重形式、輕實效，制度不健全、決策不民主等問題。這與農村改革發展穩定的新形勢新任務不相適應，在一定程度上影響了農村經濟和社會的發展。為了把黨在農村的各項政策落到實處，切實解決好“三農”問題，必須進一步健全和完善村務公開和民主管理制度，扎實推進村務公開和民主管理工作。各級黨委和政府要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，增強推進村務公開和民主管理的自覺性和緊迫感，真正把這一關系億萬農民切身利益的大事抓緊抓好、抓出成效，實現好、維護好、發展好廣大農民群眾的根本利益。

二、進一步健全村務公開制度，保障農民群眾的知情權

（一）完善村務公開的內容。國家有關法律法規和政策明確要求公開的事項，如計劃生育政策落實、救災救濟款物發放、宅基地使用、村集體經濟所得收益使用、村干部報酬等，應繼續堅持公開。要繼續把財務公開作為村務公開的重點，所有收支必須逐項逐筆公布明細賬目，讓群眾了解、監督村集體資產和財務收支情況。同時，要根據農村改革發展的新形勢、新情況，及時豐富和拓展村務公開內容。當前，要將土地征用補償及分配、農村機動地和“四荒地”發包、村集體債權債務、稅費改革和農業稅減免政策、村內“一事一議”籌資籌勞、新型農村合作醫療、種糧直接補貼、退耕還林還草款物兌現，以及國家其他補貼農民、資助村集體的政策落實情況，及時納入村務公開的內容。農民群眾要求公開的其他事項，也應公開。

（二）規范村務公開的形式、時間和基本程序。各地農村應堅持實際、實用、實效的原則，在便于群眾觀看的地方設立固定的村務公開欄，同時還可以通過廣播、電視、網絡、“明白紙”、民主聽證會等其他有效形式公開。一般的村務事項至少每季度公開一次，涉及農民利益的重大問題以及群眾關心的事項要及時公開。集體財務往來較多的村，財務收支情況應每月公布一次。要推進村務事項從辦理結果的公開，向事前、事中、事后全過程公開延伸。要充分利用現代科學技術，不斷創新村務公開的有效形式和手段。村務公開的基本程序是：村民委員會根據本村的實際情況，依照法規和政策的有關要求提出公開的具體方案；村務公開監督小組對方案進行審查、補充、完善后，提交村黨組織和村民委員會聯席會議討論確定；村民委員會通過村務公開欄等形式及時公布。

（三）設立村務公開監督小組。村務公開監督小組成員經村民會議或村民代表會議在村民代表中推選產生，負責監督村務公開制度的落實。村干部及其配偶、直系親屬不得擔任村務公開監督小組成員。村務公開監督小組及其成員應當熱愛集體，公道正派，有一定的議事能力，其中應有具備財會知識的成員。村務公開監督小組要依法履行職責，認真審查村務公開各項內容是否全面、真實，公開時間是否及時，公開形式是否科學，公開程序是否規范，并及時向村民會議或村民代表會議報告監督情況。對不履行職責的成員，村民會議或村民代表會議有權罷免其資格。

（四）聽取和處理群眾意見。群眾對公布的內容有疑問的，可以口頭或書面形式向村務公開監督小組投訴，村務公開監督小組對群眾反映的問題應當及時進行調查，確有內容遺漏或者不真實的，應督促村民委員會重新公布；也可以直接向村黨組織、村民委員會詢問，村民委員會應在10日內予以解釋和答復。村民委員會要對村務公開資料進行整理歸檔并妥善保管。

三、進一步規范民主決策機制，保障農民群眾的決策權

（一）推進村級事務民主決策。凡是與農民群眾切身利益密切相關的事項，如村集體的土地承包和租賃、集體企業改制、集體舉債、集體資產處置、村干部報酬、村公益事業的經費籌集方案和建設承包方案等，都要實行民主決策，不能由個人或少數人決定。村民委員會的設立、撤并、范圍調整，由鄉級人民政府提出意見后，必須經村民會議討論同意，并報縣級人民政府批準。集體經濟已實行股份制或股份合作制改革的村，要按照改革后的有關要求進行民主決策和民主監督。村級民主決策的事項要符合黨的方針政策和國家法律法規，不得有侵犯村民人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。

（二）明確村級民主決策的形式。村級民主決策的基本組織形式是村民會議和村民代表會議。召開村民會議，應當有本村18周歲以上村民的過半數參加，或者有本村2／3以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數通過。涉及農村土地承包、調整等重大事項，應依照《中華人民共和國農村土地承包法》等相關法律法規進行民主決策。村民代表會議討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民依法推選產生，婦女代表要占一定比例。要完善村民會議和村民代表會議議事規則，建立健全村民代表聯系戶制度，確保村民代表真正代表民意。認真研究和探索村莊撤并、外出務工經商人員不斷增多情況下村級民主決策的有效形式。

（三）規范村級民主決策的程序。涉及村民利益的事項，原則上要遵循以下決策程序：由村黨組織、村民委員會、村集體經濟組織、1／10以上村民聯名或1／5以上村民代表聯名提出議案；由村黨組織統一受理議案，并召集村黨組織和村民委員會聯席會議，研究提出具體意見或建議；由村民委員會召集村民會議或村民代表會議討論決定；由村黨組織、村民委員會組織實施村民民主決策事項的辦理。對提交村民會議或村民代表會議討論決定的事項，會前要向村民或村民代表公告，廣泛征求意見；會后要及時公布表決結果；對決定事項的實施情況，要及時公布，自覺接受群眾監督。涉及村民利益的重大事項，必須按照決策程序提請村民會議或村民代表會議討論決定。

（四）建立決策責任追究制度。除發生自然災害等緊急情況外，村民會議或村民代表會議依法形成的決議不得隨意更改，如因情況發生變化確需更改的，要通過村民會議或村民代表會議討論決定。村民會議或村民代表會議討論決定的事項，要形成書面記錄并妥善保存。未經村民會議或村民代表會議討論決定，任何組織或個人擅自以集體名義借貸，變更與處置村集體的土地、企業、設備、設施等，均為無效，村民有權拒絕，造成的損失由責任人承擔，構成違紀的給予黨紀政紀處分，涉嫌犯罪的移交司法機關依法處理。

四、進一步完善民主管理制度，保障農民群眾的參與權

（一）推進村級事務民主管理。村黨組織、村民委員會要依據黨的方針政策和國家的法律法規，組織全體村民結合實際討論制定和完善村民自治章程、村規民約、村民會議和村民代表會議議事規則、財務管理制度等，明確規定村干部的職責、村民的權利和義務，村級各類組織的職責、工作程序及相互關系，明確提出對經濟管理、社會治安、移風易俗、計劃生育等方面的要求。用制度規范村干部和村民行為，增強村民自我管理、自我教育、自我服務的能力，增強干部群眾的法制觀念和依法辦事能力。

（二）建立村民委員會換屆后的工作移交制度。村民委員會換屆工作結束后，原村民委員會應將公章、辦公場所、辦公用具、集體財務賬目、固定資產、工作檔案、債權債務及其他遺留問題等，及時移交給新一屆村民委員會。移交工作由鄉級人民政府負責主持。對拒絕移交或無故拖延移交的，村黨組織、鄉級黨委和政府應給予批評教育，督促其加以改正。移交過程中發現有重大問題的，村干部和村民可以向鄉級人民政府或者紀檢監察機關、人民法院、人民檢察院等有關機關反映，受理單位應及時依法處理。

（三）加強村民民主理財制度建設。村民民主理財由村民民主理財小組代表村民進行，民主理財小組成員由村民會議或村民代表會議從村務公開監督小組成員中推選產生。民主理財小組向村民會議或村民代表會議負責并報告工作。民主理財小組負責對本村集體財務活動進行民主監督，參與制定本村集體的財務計劃和各項財務管理制度，有權檢查、審核財務賬目及相關的經濟活動事項，有權否決不合理開支。當事人對否決有異議的，可提交村民會議或村民代表會議討論決定。村民有權對本村集體的財務賬目提出質疑，有權委托民主理財小組查閱、審核財務賬目，有權要求有關當事人對財務問題作出解釋。對群眾反映財務問題較多的村，縣、鄉黨委和政府及有關部門要幫助其搞好財務清理整頓工作，解決存在的問題，建立健全財務管理和民主理財制度。制定和完善集體資產監管辦法，防止集體資產流失，確保村集體資產保值、增值。

（四）規范農村集體財務收支審批程序。財務事項發生時，經手人必須取得有效的原始憑證，注明用途并簽字（蓋章），交民主理財小組集體審核。審核同意后，由民主理財小組組長簽字（蓋章），報經村黨組織、村民委員會負責人審批同意并簽字（蓋章），由會計人員審核記賬。經民主理財小組審核確定為不合理財務開支的事項，有關支出由責任人承擔。財務流程完成后，要按照財務公開程序進行公開，接受群眾監督。鄉級人民政府及業務主管部門要對村級財務活動加強指導和監督。

五、進一步強化村務管理的監督制約機制，保障農民群眾的監督權

（一）加強對農村集體財務的審計監督?？h、鄉兩級農村集體資產和財務管理指導部門，要切實組織好對農村集體財務的審計監督工作。審計內容主要包括：集體資產的管理使用、財務預決算、財務收支、生產經營和建設項目的發包管理、集體的債權債務、上級劃撥或接受社會捐贈的資金、物資使用等情況，以及群眾要求審計的其他事項。當前，要加大對集體土地征用、集體企業改制、“村改居”和并村過程中集體資產的處置、村內“一事一議”籌資籌勞、新型農村合作醫療、政府發放到村到戶的各項補貼資金和物資等事項的審計力度，并將審計結果及時公布。村干部任期屆滿或離任時必須審計。在審計中查出侵占集體資產和資金、多吃多占、鋪張浪費的，要責令其如數退賠；涉及國家工作人員及村干部違法違紀的，需要給予黨紀政紀處分的，移交紀檢監察機關處理；構成犯罪的，移交司法機關依法追究當事人的法律責任。農村集體經濟組織、村民小組、農（畜）產品行業協會和農民專業合作組織所有的資產，也要實行財務公開，加強管理與監督。

（二）推行民主評議村干部工作制度。民主評議對象為村黨組織班子成員、村民委員會班子成員、村集體經濟組織班子成員、村民小組長以及享受由村民或集體承擔誤工補貼（工資）的其他村務管理人員。民主評議由鄉級黨委、政府具體組織，通過村民會議、村民代表會議或與村民座談等形式進行。民主評議一般每年進行一次，要把群眾滿意與否作為衡量村干部是否合格的標準，評議結果要與村干部的使用和補貼（工資）標準直接掛鉤。對連續兩次被評為不合格的村干部，是村黨組織成員的，按黨內有關規定處理；是村民委員會班子成員或村集體經濟組織班子成員的，應責令其辭職，不辭職的應啟動罷免程序；其他村務管理人員，由村民委員會召開村民會議或村民代表會議作出處理決定。

（三）建立和完善村干部的激勵約束制度。要大力宣傳、鼓勵和表彰積極推行村務公開和民主管理的干部，切實維護和保障村干部的合法權益。對在村級重大事務決策和管理中違反程序，獨斷專行，以及因工作失誤造成重大損失，或村務公開不及時、不全面、弄虛作假、侵犯農民民主權利的干部，村民會議或村民代表會議有權提出批評并要求限期改正；對拒不改正的，是村黨組織班子成員的，按黨內有關規定給予相應的黨紀處分，是村民委員會班子成員的，依法予以罷免。

六、進一步加強對村務公開和民主管理工作的領導

（一）加強組織領導。各級黨委和政府要以求真務實的精神，把推進村務公開和民主管理作為關系農村改革、發展和穩定的一件大事來抓，并與增加農民收入、加強農村社會主義精神文明建設和黨的建設等各項工作緊密結合起來，使之相互促進、共同提高。各?。ㄗ灾螀^、直轄市）黨委和政府要及時研究分析村務公開和民主管理工作情況，提出指導性意見?？h（市）黨委和政府要制定具體的實施意見，常抓不懈。要把推進村務公開和民主管理作為考核評比民主法治示范村、“五個好”村黨組織、“五個好”鄉鎮黨委和農村基層組織建設先進縣（市）的一項重要內容，通過嚴格考核，促進村務公開和民主管理制度的進一步落實。

（二）健全領導體制和工作機制。各地要建立健全黨委和政府統一領導、有關部門共同參與、民政部門組織協調的領導體制和工作機制，并保證開展工作的必要人員和經費。各有關部門要在各自職責范圍內支持和引導村黨組織、村民委員會、村集體經濟組織做好村務公開和民主管理方面的工作。共青團、婦聯和計劃生育協會要動員農村青年、婦女、計劃生育協會會員積極參與村務公開和民主管理活動。村務公開協調機構要及時掌握工作動態，加強溝通和協調。新聞媒體要加強輿論引導和監督。要通過培育典型、示范引導、專項檢查等多種形式，積極探索推進村務公開和民主管理的有效途徑。

（三）明確縣鄉黨委和政府的責任。健全和完善村務公開和民主管理制度，縣、鄉黨委和政府是關鍵。要建立黨政領導責任制，把村務公開和民主管理作為基層干部政績考核的重要內容，并不斷完善考核評價辦法。要加大督促檢查力度，及時受理群眾來信、來訪和申訴，及時化解社會矛盾，維護農村穩定。要加大培訓力度，加強對新任村組干部、農村財會人員、民主理財小組成員和村民代表的培訓，提高他們的政策水平和依法辦事能力，使他們善于用說服的方法、示范的方法、服務的方法推動農村工作。要切實加強農村精神文明建設和思想政治工作。積極引導農民群眾參與村務公開和民主管理的實踐活動，在實踐中學會正確行使民主權利。堅決制止利用宗教、宗族、家族勢力干預基層經濟社會事務管理的行為。

（四）充分發揮農村基層黨組織的領導核心作用。要健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，把堅持黨的領導、充分發揚民主、切實依法辦事有機統一于農村社會主義民主實踐之中。村黨組織要領導和支持農民群眾依法參與村級事務管理，監督村務公開和民主管理制度的落實，及時聽取群眾的意見，不斷完善制度、改進工作。農村黨員特別是黨員干部要發揮先鋒模范作用，尊重農民群眾的民主權利，帶頭執行村務公開和民主管理制度。村民委員會、村集體經濟組織和其他村級組織要在村黨組織領導下，團結廣大農民群眾，齊心協力做好村務公開和民主管理工作，促進農村各項事業全面發展。