地方黨委配備改革后的工作機制

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地方黨委工作機制，是中國共產黨整體工作機制的縮影，是衡量黨的領導體制民主與科學性的參考指數之一。因此，探討地方黨委配備改革后的工作機制是當前黨的建設的重要問題之一，是黨的十七大提出的提高黨的執政能力、建設高素質領導班子的重要內容之一。

一、改革初衷：擴大黨內民主

所謂工作機制，泛指一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式。本文所說的黨委工作機制既包含了程序，也包含制度化了（文字規定的制度和不見于文字的“慣例”都屬于制度化的范疇）的方式方法。黨委工作機制屬于操作性、工具性問題，但也體現一定價值取向，如是有利于分權還是集權？有利于提高效率還是扯皮？等等。如果我們的基本價值取向是民主與科學，那么黨委工作機制設置，就會偏向于民主與科學，反之亦然。當然，在現實生活中，也會出現基本價值取向與具體機制不協調甚至沖突的現象，所以改革和完善工作機制才會成為重要問題提上議程。

中國改革開放近三十年來取得巨大成就，地方黨委功不可沒。但具體到地方黨委工作機制，各地反映最集中的還是與民主集中制相關的問題。

地方黨委內部的工作機制，既體現在黨章中對于民主集中制的各項規定中，如明確規定黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度，規定了“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，等等，也體現在《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》，以及各地方依據上述條例制定的本地方的工作條例或各種規則中。從理論上講，黨的根本組織原則是民主集中制，黨委會的工作機制同樣應體現民主集中制精神。

然而在實踐中，各地各級黨委會對于民主集中制的實行有較大差距，尤其是對于民主精神的體現，有的好些，有的差些，基本取決于黨委會“一把手”民主素質如何。再往前溯，早在1980年鄧小平就在著名的《黨和國家領導制度的改革》中說：“在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。全國各級都不同程度地存在這個問題。”從那時以來，黨一直在對鄧小平所說的“權力過分集中”現象進行改革，1996年頒布《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》，十六大以來出現的討論決定重大問題實行票決制，都是這種改革的一部分。

但是，一個歷來主張集體領導的黨，為何一再出現基本價值取向與工作機制不順應的現象？從根本上講，這是一個黨內領導體制問題，體制所反映的價值取向，必然影響到工作機制的運轉方向。實事求是地講，由于體制性問題未真正解決，因此，人們普遍反映黨內權力運作依然是過分集中。這說明，至少黨委工作機制與黨的民主集中、集體領導的精神是有矛盾沖突之處的。

因為有上述反映，所以，黨的十六屆四中全會提出：“完善黨委常委會的組成結構，適當擴大黨政領導成員交叉任職，減少領導職數，切實解決分工重疊問題”，“減少地方黨委副書記職數，實行常委分工負責，充分發揮集體領導作用”等等，并提出修訂地方黨委工作條例。可以看出，改革的基本思路就是擴大黨內民主，減少權力運作層級，減少黨政重疊而引發的矛盾。在十七大之前的全國地方黨委換屆中，上述改革思路得到實際貫徹執行。

二、改革實效：進步與問題并存

從2006年至2007年全國地方黨委換屆后的實踐來看，以減少副書記職數、實行常委分工負責、適當擴大黨政交叉任職為核心的黨委工作機制改革，既有成效，也有值得進一步反思的地方。就其成效來看，一是減少了副書記職數，書記辦公會事實上不存在了，減少了權力運作層級；二是常委分工負責有助于提高常委的積極性；三是常委會組成結構得到進一步改善，等等。

但是，世界上不存在十全十美的改革，改革黨委工作機制同樣如此。從配備改革后的工作實際來看，與上述進步同時存在著一些與改革初衷相悖的問題，比如，書記辦公會取消了，這本是回歸黨章的好事，但人們普遍反映：原來有事還要經過幾個書記商議，哪怕是“形式”，也要走一遍程序才提到常委會上來，現在連商量都不商量了，書記個人認為重要就直接作為議題提到常委會上了，比過去更“集中”了。又如，專職副書記的職責是什么？各地不一，有的協助書記工作，有的專管黨務，有的類似于國外“不管部長”，有的專管常委們沒有明確分工、職責不清的事項，等等。再如，新的黨委內部溝通機制沒有建立起來，書記如何和常委們溝通？常委們的分工如何進行督促、檢查？常委之間如何溝通、協商？都需要進一步思考。有的地方還提出，政府在常委會中任職的人增加后，是否導致黨委“政府化”、黨委被“虛化”？最大的問題，是對“一把手”的監督狀況依然如舊，新的機制并沒有解決這一長期存在的問題。

上述問題是改革中的問題，只能在改革中解決。怎樣看待這些問題？

筆者以為，一是一種制度設計的實效，是要經過實踐反復檢驗才能證實的，要經過實踐才能測試出缺陷，所以需要與時俱進，進一步改革。

二是地方黨委的配備改革，是在進行廣泛調研的基礎上進行的，但在建設性的制度設計過程中，需要反復拿到全黨討論，廣泛聽取各種不同意見，即制度設計中的民主決策是否充分？列寧認為重大問題需要全黨直接討論，而不是間接討論，這一思想應在制度建設中更充分地體現出來。

三是黨委內部工作機制中的一些痼疾，如“一把手”監督難，民主集中制的執行實效取決于“一把手”個人素質等問題，基本上是黨的領導體制問題，單靠工作機制難以解決。也就是說，工作機制畢竟會受到體制的影響，是特定體制的產物，如果脫離了領導體制的改革，工作機制的運行就難以充分實現其功能。

四是常委分工負責，一般情況下，常委對自己分工負責的問題較為熟悉，而對其他常委分工負責的問題或不熟悉而無法討論，或不便發言而難以討論，在這種背景下，集體領導依然受到很大限制；且常委分工與政府相關分管首長依然有重疊問題，與歷史上一直存在的黨委“分兵把口”類似。

三、改革方向：民主與科學并重、體制與機制并重

完善黨委配備改革后工作機制，是一篇大文章，以改革創新的精神全面推進黨的建設新的偉大工程，自然也包含以改革創新精神探索黨委內部工作機制。筆者認為，改革的方向是兩個并重：民主與科學并重，領導體制與工作機制并重。

如前所述，工作機制本身是操作性問題，但也有價值偏向，或有利于民主，或有利于少數人或個人決定重大問題，這都取決于設計者的價值偏向。黨委內部工作機制應體現大多數人意志，體現黨一貫倡導的集體領導精神。比如，議事規則、決策機制，需要進一步體現民主精神。十七大規定了地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制，各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監督，這些都屬于工作機制的改革。

筆者認為，作為對工作機制改革的具體化，還有很多具體制度、環節可以改進：

一是議題的提出。議題提出，以及提出后能否成為會議議程，事關重大，相當于用人問題上的“提名權”。按照現行地方黨委會工作條例規定，常委會議題由書記確定，或由書記委托副書記確定，全委會議題由常委會確定。筆者以為，常委會重大議題的提出，不僅書記可以確定，其他常委亦應有權利和權力提出，經過一定程序后也可成為常委會議題；全委會議題的提出，不僅常委會可以確定，亦可征求全委會委員的意見，經過特定程序后列入全委會議程。此外，還需按照十六屆四中全會精神，全委會根據議題事先征求同級黨代會代表的意見或邀請部分黨代表列席會議。

二是黨務公開問題。除重大商業機密、軍事機密和外交機密外，議題的提出、黨委討論過程、執行過程、結果反饋等環節均需公開，使黨的工作呈現在陽光之下，這在一定程度上可以緩解對權力行使者監督難問題。

三是重大決策廣泛征求黨員意見，以便于真正了解民意，體現大多數人意志。所謂科學是指工作機制符合客觀規律，如決策有決策規律，不可有隨意性。科學與民主不是一回事，二者并重，可以少犯錯誤。

工作機制的改革還需要和領導體制的改革聯系在一起。特定工作機制都是在特定體制下產生并受其制約的。要解決黨的工作機制中存在的最主要問題，即民主集中制的問題，需要與領導體制聯系在一起。黨的領導體制的發展趨向是擴大民主，黨的十七大提出完善黨代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制，發揮全委會對重大問題的決策作用，改革黨內選舉制度，等等，都屬于黨內領導體制改革的相關內容。而進一步改革，還需涉及到黨內權力設置和政治體制問題。比如，黨代會常任制的試行，必然導致黨代表大會對重大決策的權重加大，而常委會、全委會的權力相應發生變化。再如，黨政交叉任職問題，常委分工是否與政府分管領導重疊問題，基本上屬于政治體制改革的范疇，如果僅限于常委會人員結構來思考問題，是無法有大的進展的。政治體制的改革是漸進的，黨委工作機制的某些方面的改革只能與政治體制改革同步發展。