臨時用地復墾方案編制質量提升路徑

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摘要：臨時用地復墾方案是對臨時使用土地造成損毀后實施有效復墾的重要依據。本文按照復墾方案編制的框架內容，對目前臨時用地復墾方案編制存在的問題進行了梳理，結合新時期的新要求，對臨時用地復墾方案編制前后各環節提出了改進建議，以期為新時期臨時用地復墾方案編制質量的提升提供參考。

關鍵詞：臨時用地；復墾方案；編制；質量提升路徑

隨著我國經濟不斷轉型升級，除了大量基建及民生項目等新增建設活動需要在使用批準的用地作為主體工程外，還要另行安排直接服務于施工人員的辦公和生活用房、服務于工程施工的輔助工程等配套臨時用地，工程地質勘查、水文地質勘查以及礦產資源勘查、搶險救災等也需要臨時用地。為指導臨時用地使用后復墾工作，《土地復墾條例》（國務院令第592號）[1]第十一條明確規定，土地復墾義務人應當按照土地復墾標準和國務院國土資源主管部門的規定編制復墾方案。原《安徽省國土資源廳關于加強臨時用地管理的通知》（皖國土資〔2010〕119號）[2]要求：“臨時用地單位應當按照國土資源部《關于組織復墾方案編報和審查有關問題的通知》（國土資發〔2007〕81號）的要求，編制復墾方案，對可能因挖損、塌陷、占壓等原因破壞的土地范圍、面積、地類和程度等進行科學合理預測，提出土地復墾的技術路線和方法，明確土地復墾的時間，落實土地復墾費用措施等”。復墾方案應對臨時用地損毀后復墾目標、應達到的質量要求和采取的工程措施、投入的費用估算和復墾工作進度等進行總體性安排。本文將結合當前工作實際，對影響臨時用地復墾方案編制質量有關問題進行分析，并提出改進路徑，以期對未來臨時用地復墾方案編制質量提升有所裨益。

1當前臨時用地復墾方案編制存在的問題

2011年5月31日開始實施的《土地復墾方案編制規程》（TD/T1031—2011）[3]，包括通則、露天煤礦、井工煤礦、金屬礦、石油天然氣（含煤層氣）項目、建設項目、鈾礦等7個部分，該規程是目前指導復墾方案編制的主要依據。復墾方案是一種基于科學預測的超前規劃，具有前瞻性、預測性和動態性[4]。在審查臨時用地復墾方案中，經常發現存在以下問題：一是復墾方案編制內容缺乏整體性，內容邏輯上聯系不緊密；二是復墾方案編制背景及選址過程分析對主體工程與臨時用地關系及臨時用地選址必要性和合理性論證不夠，缺少備選地塊和復墾方案；三是復墾方案中臨時用地項目現狀、基礎信息與復墾設計、工程措施邏輯不一致，缺乏有效說明及論證；四是復墾目標和復墾地類方向僵化，不能有效滿足設計需求和充分發揮復墾方案編制技術指導的主觀能動性和現實操作性；五是土地復墾可行性分析中損毀預測和土地復墾適宜性評價過程易流于形式，無針對性，適宜性評價結論與復墾目標關聯性不強；六是臨時用地表土剝離、運輸、存儲管護和后期復墾使用缺乏有效監管，單個臨時用地項目均布置表土堆放區，現實施工難度大；七是復墾方案中關于復墾后管護的責任難落實。

2新時期對臨時用地復墾方案提出的新要求

國土空間生態修復是自然資源部門的核心職責之一，是踐行“山水林田湖草生命共同體”生態文明理念的重要抓手，臨時用地復墾是國土空間生態修復工作的一部分。土地復墾是恢復土地使用價值和改善生態環境的重要舉措，是實現資源開發利用和生態環境保持雙贏、實現土地資源利用和社會經濟可持續發展的重要途徑，也是土地要素保障的重要補充。2019年7月2日，國務院修訂《中華人民共和國土地管理法實施條例》（國務院令第743號）[5]，規定了不同類型建設活動使用臨時用地期限，同時也對臨時用地完成土地復墾期限進行了明確，進一步保障了土地復墾的有效實施。2021年11月4日，自然資源部印發《自然資源部關于規范臨時用地管理的通知》（自然資規〔2021〕2號）[6]，進一步規范臨時用地管理，嚴格落實土地復墾責任，在國務院大幅度下放用地審批權背景下，審批環節明確提出縣（市）自然資源主管部門負責臨時用地審批，其中涉及占用耕地和永久基本農田的，由市級或者市級以上自然資源主管部門負責審批，不得下放臨時用地審批權或者委托相關部門行使審批權。2022年1月5日安徽省自然資源廳出臺《安徽省臨時用地管理實施辦法》（皖自然資規〔2022〕1號）[7]，進一步規范了臨時用地的范圍，要求臨時用地使用必須遵守嚴格保護耕地、節約集約用地、嚴格土地復墾、依法合理補償等原則。新時期國家和省級層面對臨時用地復墾工作提出了更高的要求，因而針對當前臨時用地復墾方案在指導實踐中暴露出的問題，需要系統全面地謀劃復墾方案編制質量提升的改進路徑。

3新時期改進臨時用地復墾方案編制的路徑

3.1分類編制方案，做到精準施策

《土地復墾條例實施辦法》[8]規定，復墾方案分為復墾方案報告書和復墾方案報告表。依法由省級以上人民政府審批建設用地的建設項目，以及由省級以上自然資源主管部門審批登記的采礦項目，應當編制復墾方案報告書；其他項目可以編制復墾方案報告表。具體實踐中，市、縣級自然資源部門一般從謹慎角度考慮，無論主體工程建設項目的級別高低，一般均要求編制復墾方案報告書。新時期背景下，可從省級層面出臺分類編制實施細則，針對部分臨時用地性質單純、占地面積小、不涉及占用耕地和永久基本農田且復墾工程措施簡易的項目，只需編制復墾方案報告表，通過簡化報批材料和流程，加快復墾方案審批和后續復墾及驗收工作。對于重大交通、能源、水利等工程項目使用臨時用地的，特別是損毀程度、類型、位置分布復雜多樣，復墾范圍面廣點多，復墾工程技術復雜且施工難度高，所需資金量大的項目，必須規范和細化復墾方案編制內容，保障復墾方案編制質量，做實做好復墾計劃安排。復墾工程涉及的預算費用是保障臨時用地使用到期后復墾有效開展的基礎，對于只需編制報告表的項目，地方可設置單位面積平均復墾費用和復墾保證金最低門檻標準，以對沖建設單位不履行復墾義務需主管部門代為復墾的風險，對于大型的跨年使用復墾資金的復墾項目，嚴格做好復墾保證金收支平衡管理工作。

3.2充實編制背景，加強選址論證

建設單位選用臨時用地考慮的主要因素包括臨時用地使用的成本、離主體工程距離、對內對外交通便利度、復墾方案審批難易度等。自然資源主管部門對臨時用地的選址主要考慮2個方面因素：一是實施重點基礎設施工程項目，通常被視為促進地方經濟發展的重要契機，受到地方政府的高度重視，一些地方在臨時用地方面“一路綠燈”，部分施工單位占用、損毀耕地也顯得“理直氣壯”，給土地管理增加了難度[9]，而自然資源主管部門作為政府組成部門受于屬地管理限制，往往處于被動狀態；二是從履職盡責角度出發，自然資源主管部門要嚴格落實土地用途管制和耕地保護制度，以不占優質耕地且盡量避讓永久基本農田、生態紅線及生態用地為基本原則。一般情況下，臨時用地復墾方案由建設單位自行或委托編制，在報各級自然資源主管部門后，自然資源主管部門通常依據專家論證結論作為審批依據，而專家論證實際上僅就已定地塊來論證選址問題，僅按已選地塊進行復墾可行性分析、損毀預測、復墾工程設計和具體措施安排，且工程量及估算費用也已編制完成，選址必要性和合理性往往依附于已選定地塊來論證。若選址不合理，將造成復墾方案推倒重來或作重大修改，嚴重影響復墾方案的批準周期。因此，建議復墾方案應在細化編制背景說明和分析基礎上，提供盡量多的備選地塊和選址分析，通過綜合比選分析來為最終論證決策提供參考。

3.3做實基礎數據，理順設計邏輯

土地利用現狀數據為國土變更調查數據，由于成圖比例尺（一般為1∶5000）小及地類微小變更不及時等客觀原因，項目區實測現狀圖（比例尺一般為1∶500~1∶2000）中臨時用地紅線內，各地類面積與國土變更調查數據有所差異。由于復墾方案編制中復墾前法定數據為最新年度國土變更調查數據庫中各地類面積數據，針對差異部分，不少復墾方案未能實事求是進行分析說明，造成復墾工程設計內容無法與地類變更實際有效銜接。建議以實測現狀圖作為工程設計基礎，對法定地類面積數據和實測地類面積數據進行對比說明，保證復墾方案工程設計及復墾地類變更前后邏輯一致。

3.4調動主觀能動性，因地制宜編制方案

基于復墾方案通過專家論證和審批的保守考慮和需要，不少復墾方案設計時復墾后地類及布局、面積和高程設定等基本還原復墾前的狀態，造成土地復墾方向可行性分析、復墾措施安排與復墾質量要求等內容流于表面，喪失對復墾工作的技術指導作用。筆者認為，應在結合相關規劃、臨時用地使用后損毀預測、土地適宜性評價分析的基礎上，從周邊生態景觀和環境協調及滿足未來利用需求出發，來設計土地復墾目標。在農業區域，除滿足優先復墾為耕地外，還應結合當地農業產業結構調整及布局、全域綜合整治、種田大戶承包利用等來統籌配套農田基礎設施建設；在生態用地及溝河湖泊沼澤灘涂周邊，要嚴禁和控制臨時用地的污染物排放，復墾方向應更多考慮涵養水源、凈化環境等生態服務價值；在城鎮規劃建設區內，要與控制性詳細規劃相銜接，經臨時用地土地權屬人同意，對已無人耕種、可預見的未來被建設占用地塊，在完善城市排水防澇渠系等公用設施基礎上，優先考慮暫時復墾為園林綠化、公園綠地等使用方向，不僅可美化人居環境，改善空氣質量，而且方便后期建設占用需要。

3.5科學預測土地損毀，簡化適宜性評價

在損毀預測分析中，有些復墾方案所選擇分級的評價因子（如壓占破壞評價因子多為壓占面積、硬化物厚度、邊坡和堆高等）多無理論依據。《土地復墾方案編制規程第1部分通則》要求，結合對土地利用的影響進行土地損毀程度分級，分級應參考國家和地方相關部門規定的劃分標準，也可結合類比確定。但是，具體損毀預測方面，參考標準仍然偏寬泛，使得在具體實踐中存在較多困難。建議可使用類比方法，結合周邊土地利用現狀，將復墾地塊恢復到周邊土地利用狀況（即滿足土地適宜性評價結果需要）的難易程度作為預測土地損毀的分級依據。

3.6嚴格表土剝離機制，保護好耕作層

耕作層土壤是糧食生產的物質基礎，更是耕地的精華，它的形成需要漫長的時間。不少復墾方案都在臨時用地使用范圍內劃出一定范圍作為臨時用地表土剝離堆放場所。現實中，針對臨時用地使用中表土剝離、運輸、存儲管護和后期復墾使用，相關主管部門暫時無法做到全流程監管；建設單位從臨時用地使用面積考慮，是否按復墾方案來落實有關表土剝離措施復墾后很難核實，特別是對于土方剝離量小、點多和施工工藝復雜的項目，此類機械化的設計未必能達到預期效果。筆者建議：在條件允許的情況下，可以縣級或地市級行政區域為單元建立耕作層剝離調運動態監管信息系統，通過高清攝像頭等傳感設備、網絡、軟件等構成物聯網，統籌謀劃科學布局，選定一定量表土存儲點，對各類建設需剝離耕作土和各類土地整治活動等需使用耕作土進行動態調配和實時監管，同時引入表土質量檢測控制和管護養護責任機制，通過探索耕作層土壤有償使用機制來撬動耕作層土壤有效使用、合理使用。

3.7強化復墾監督，落實主體管護責任

復墾后的耕地后續管護期應該不少于3年，相關農田基礎配套設施需要定期養護，必要時采取維護修繕措施，由于不少建設單位（如交通、能源、水利等重大單獨選址建設項目）復墾結束即撤離，如何落實管護責任成為現實難題。建議采取折算收取管護經費、簽訂管護協議委托管護的方式予以解決，在項目復墾驗收通過后，由當地農村集體經濟組織或村民委員會負責實施具體管護，同時屬地自然資源主管部門負責監督管護落實情況。落實管護責任將作為復墾保障措施納入復墾方案編制內容，且復墾方案編制和審批的前置條件也是對管護責任和協議的落實。

4結語

為全面做好復墾方案編制工作，保證復墾方案科學、合理、實操性強，方案編制前要廣泛征求農業、環保等部門和選址當地的意見建議，深入臨時用地選址現場做好實地踏勘分析，方案編制中要認真總結存在的問題，按新時期新要求，從分類編制方案、做到精準施策；充實背景概況，加強選址論證；做實基礎數據，理順設計邏輯等方面改進臨時用地復墾方案，方案編制后評審論證中要嚴格落實專家評審責任制，建立健全臨時用地復墾方案質量審計制度，對已備案復墾方案實施雙隨機抽樣檢查，充分把好復墾方案質量關，以期更好地指導土地復墾工作，服務于國家生態和耕地保護管理需要。

作者：龔奇 於忠祥 單位：蕪湖市土地開發復墾中心