導(dǎo)致國(guó)內(nèi)證券系統(tǒng)政策失敗的原因剖析論文

導(dǎo)語(yǔ)：導(dǎo)致國(guó)內(nèi)證券系統(tǒng)政策失敗的原因剖析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：本文以意識(shí)形態(tài)的剛性，認(rèn)知的局限性，臨時(shí)性政策代替法律、法規(guī)，多元利益的沖突，政策的變動(dòng)無(wú)常，政策與環(huán)境的沖突等為著眼點(diǎn)，剖析了我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管中的政策失敗成因。

關(guān)鍵詞：證券市場(chǎng)監(jiān)管政策失敗

我國(guó)證券系統(tǒng)腐敗嚴(yán)重，與政府政策的失敗是分不開(kāi)的。導(dǎo)致我國(guó)證券系統(tǒng)政策失敗的原因，筆者認(rèn)為有以下幾個(gè)方面：

一、意識(shí)形態(tài)的剛性

意識(shí)形態(tài)指組織成員所共同擁有的一套信仰體系。意識(shí)形態(tài)在政策的制定過(guò)程中存在兩方面的負(fù)面作用：一是意識(shí)形態(tài)具有過(guò)濾器的作用，妨礙了真實(shí)信息的傳達(dá)；二是過(guò)于堅(jiān)持的信仰會(huì)影響對(duì)實(shí)際問(wèn)題的了解，造成認(rèn)知失去協(xié)調(diào)，從而使信念和實(shí)際現(xiàn)狀產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖突。在我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展的初期，人們認(rèn)為社會(huì)主義必須是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，必須是公有制占主體，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的管理必須深入到微觀層次，社會(huì)主義與資本主義有著完全不同的經(jīng)濟(jì)管理制度。在這種意識(shí)形態(tài)下，本來(lái)應(yīng)該實(shí)行的一些符合國(guó)際證券市場(chǎng)慣例的治理理念和原則，卻因加上了意識(shí)形態(tài)的標(biāo)簽，而導(dǎo)致政策的失敗。比如，證券市場(chǎng)本應(yīng)是公平、自由的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，但我們的政策排斥和限制非國(guó)有與國(guó)有控股企業(yè)的上市，再加上對(duì)上市額度的限制，使我們的證券市場(chǎng)從一開(kāi)始就不是一個(gè)相對(duì)公平、自由的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。再如，我們?cè)瓉?lái)錯(cuò)誤的堅(jiān)信社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)就應(yīng)是國(guó)家對(duì)所有企業(yè)的控股，以致在企業(yè)上市前的股份制改造過(guò)程中，為確保國(guó)家的控股地位，僅僅分拆出1／3的股份進(jìn)入市場(chǎng)流通，而占2／3份額的國(guó)有股卻是不上市流通的，這就形成了中國(guó)證券市場(chǎng)的畸形股份制企業(yè)。既然在證券市場(chǎng)上無(wú)法實(shí)現(xiàn)完整的產(chǎn)權(quán)交易，那么證券市場(chǎng)也就不是真正意義上的證券市場(chǎng)。即使在當(dāng)時(shí)有一些有識(shí)之士對(duì)此有正確的意見(jiàn)，但也不敢冒意識(shí)形態(tài)的政治風(fēng)險(xiǎn)而提出。隨著時(shí)間的推移，特別是到2001年中國(guó)加入WTO之后，這一問(wèn)題不解決，我國(guó)證券市場(chǎng)就無(wú)法與國(guó)際接軌，證券市場(chǎng)的發(fā)展受到了極大的限制。但是，上市公司的國(guó)有股已積累了3萬(wàn)多億左右的市值，而市場(chǎng)的流通股僅有l(wèi)億多的市值，國(guó)有股怎么流通的了?從2001年6月份開(kāi)始，僅僅實(shí)行新股發(fā)行10％的國(guó)有股減持，股票A股指數(shù)就從2240點(diǎn)一路跌到l0月份的1514點(diǎn)，嚇得國(guó)家趕快緊急叫了暫停。這種由于意識(shí)形態(tài)的剛性所造成的國(guó)有股非流通問(wèn)題，成了中國(guó)證券市場(chǎng)最大的痛。

二、認(rèn)知的局限性

從1992年全國(guó)統(tǒng)一證券市場(chǎng)與監(jiān)管模式的形成至今，我國(guó)證券市場(chǎng)剛剛走過(guò)十年的發(fā)展歷程。十年對(duì)一個(gè)市場(chǎng)的發(fā)展來(lái)講，應(yīng)該說(shuō)僅僅是一個(gè)開(kāi)頭。正因?yàn)槭且粋€(gè)開(kāi)頭，所以也就必然存在認(rèn)知的局限性。目前國(guó)內(nèi)知識(shí)界，在證券市場(chǎng)管理方面具有認(rèn)知話語(yǔ)權(quán)的既非法律界人士也非管理界人士，而是清一色的經(jīng)濟(jì)界人士。經(jīng)濟(jì)界人士又分為所謂的“本土派”和“海歸派”。“本土派”是指在國(guó)內(nèi)成長(zhǎng)起來(lái)的一部分經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者。“本土派”學(xué)者內(nèi)部過(guò)去實(shí)際上分為兩派。一派是專門靠替領(lǐng)導(dǎo)人的各種話語(yǔ)、政府的各項(xiàng)政策尋找理論依據(jù)來(lái)維持自己學(xué)術(shù)地位的。在這部分學(xué)者觀點(diǎn)中，政府關(guān)于證券市場(chǎng)的任何政策都是有理論依據(jù)的，永遠(yuǎn)是進(jìn)步的、先進(jìn)的。這些學(xué)者的觀點(diǎn)過(guò)去在各主要媒體上占居主導(dǎo)地位，是主流聲音。但這些學(xué)者無(wú)論是主觀上還是客觀上都掩蓋了當(dāng)時(shí)證券市場(chǎng)所存在的一些問(wèn)題和政府政策中的一些失誤之處，致使一些當(dāng)時(shí)可以解決的小病，成了現(xiàn)今證券市場(chǎng)的頑疾甚至病變成了癌癥。像上市公司的國(guó)有股非流通問(wèn)題，假如在市場(chǎng)發(fā)展初期解決，應(yīng)是一小問(wèn)題，現(xiàn)在已成頑疾了。即使最后問(wèn)題解決了，付出的代價(jià)也必定是很沉重的。另一派屬于直言派，對(duì)證券市場(chǎng)存在的問(wèn)題和政府政策的失誤，勇于直言。但這類學(xué)者的聲音在主流媒體上很難見(jiàn)到，散見(jiàn)于非主流媒體、研討會(huì)和大學(xué)課堂上。雖然，這些學(xué)者的一些觀點(diǎn)有利于證券市場(chǎng)健康發(fā)展，但對(duì)政府政策的選擇和制定影響頗小。隨著證券市場(chǎng)的發(fā)展和我國(guó)政治民主化程度的不斷提高，直言派的言論在媒體上逐漸多了起來(lái)，特別是網(wǎng)絡(luò)傳媒成了直言派觀點(diǎn)傳播的主要媒介。政府的政策制定明顯感到了輿論的壓力，政策的制定和選擇也相對(duì)審慎了。

像2001年后半年，政府關(guān)于國(guó)有股減持方案的政策所受到的激烈批評(píng)，大概是前所未有的。由于出發(fā)的角度不同和每個(gè)學(xué)者的目的不同，“本土派”學(xué)者關(guān)于我國(guó)證券市場(chǎng)的現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)也不同。一方認(rèn)為我國(guó)證券市場(chǎng)是一個(gè)大賭場(chǎng)，存在問(wèn)題十分嚴(yán)重，必須嚴(yán)加監(jiān)管。另一方則認(rèn)為，我國(guó)證券市場(chǎng)存在的問(wèn)題是市場(chǎng)發(fā)展初期所必然的，應(yīng)肯定成績(jī)，保護(hù)市場(chǎng)，隨著證券市場(chǎng)的不斷發(fā)展，現(xiàn)有的問(wèn)題自然而然就解決了。由于我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展的時(shí)間短，本土派缺乏可吸收的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，再加上原有知識(shí)結(jié)構(gòu)的局限性和原有的思維定式，總的來(lái)講，本土派對(duì)于證券市場(chǎng)的觀點(diǎn)和看法很難說(shuō)科學(xué)成分有多大，也可以說(shuō)，過(guò)去我國(guó)證券市場(chǎng)的發(fā)展是沒(méi)有科學(xué)理論指導(dǎo)，那么沒(méi)有科學(xué)理論指導(dǎo)的政府政策又怎能不失敗?這也是政府聘請(qǐng)香港的梁定邦做證監(jiān)會(huì)首席顧問(wèn)，史美綸任證監(jiān)會(huì)副主席，直接聘請(qǐng)從美國(guó)等海外回來(lái)的一些留學(xué)人士做證監(jiān)會(huì)中高層官員的主要原因。這實(shí)際上就是對(duì)“本土派”經(jīng)濟(jì)學(xué)者們的否定。

那么，“海歸派”是不是就沒(méi)有認(rèn)知的局限性了呢?我們由2001年3月28日，證監(jiān)會(huì)正式頒布的《上市公司新股發(fā)行管理辦法》的效果可以得出相關(guān)結(jié)論。辦法規(guī)定，上市公司申請(qǐng)配股或增發(fā)新股時(shí)，公司最近3年加權(quán)平均凈資產(chǎn)收益率不得低于6％(原來(lái)是不低于lOOk)；而且即使低于6％，但只要符合相關(guān)條件，也可以申請(qǐng)?jiān)霭l(fā)。增發(fā)門檻的降低引來(lái)了上市公司一輪新的圈錢大潮，甚至有些上市公司發(fā)現(xiàn)增發(fā)比配股圈錢更容易，便紛紛召開(kāi)股東大會(huì)，將原已定好的配股方案更改為增發(fā)方案，引起了市場(chǎng)一片非議。凡是有增發(fā)預(yù)案的上市公司均遭到股民的拋棄，“增發(fā)族”成了“跌停族”。甚至，一些證券媒體將有增發(fā)可能的上市公司制成專表，提醒投資者注意風(fēng)險(xiǎn)。由這一政策的失敗，使我們也不得不思考“海歸派”的認(rèn)知局限性問(wèn)題。

一方面，我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展的初始階段，正是“海歸派”們國(guó)外寒窗苦讀時(shí)，因此對(duì)中國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展的最初環(huán)境認(rèn)識(shí)不深；另一方面，國(guó)外的幾年校園學(xué)習(xí)或短暫的工作經(jīng)歷究竟能對(duì)國(guó)外的證券制度了解多深呢?能不能領(lǐng)悟到其制度的真諦呢?一些“海歸派”提出對(duì)我國(guó)證券市應(yīng)場(chǎng)“推倒重來(lái)，重塑完美市場(chǎng)”的觀點(diǎn)，就足以看出他們的“理想化”程度。行政生態(tài)學(xué)的理論早就告訴我們，不考慮各國(guó)文化與社會(huì)實(shí)際因素的制度移植是不可能成功的。

三、臨時(shí)性政策代替法律、法規(guī)

從法理上講，法律是有位階之分的。在一個(gè)國(guó)家的法律體系中，憲法是基本大法，擁有至高無(wú)上的效力。立法機(jī)構(gòu)通過(guò)的普通法具有僅次于憲法的效力。其次是政府及各職能部門制定和通過(guò)的各種法規(guī)、條律。再次是地方立法機(jī)構(gòu)通過(guò)的各種地方性法律法規(guī)。低階位的法律法規(guī)不得與高階位的法律法規(guī)相沖突。低階位的法律法規(guī)不可能擁有比高階位法律法規(guī)更高的效力。因此，作為制度安排一部分的政府臨時(shí)性政策更不應(yīng)該與法律、法規(guī)相沖突，甚至代替法律法規(guī)。但是，在我國(guó)證券市場(chǎng)的治理過(guò)程中，為什么會(huì)出現(xiàn)臨時(shí)性政策代替法律、法規(guī)的現(xiàn)象呢?這是與我國(guó)的人治傳統(tǒng)分不開(kāi)的。過(guò)去，我們的政府主要是用人治手段來(lái)管理社會(huì)的，領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志代替制度是正常現(xiàn)象。

在我們邁向法治社會(huì)的今天，人治不可能馬上消失，其慣性仍在延續(xù)。特別是在法律、法規(guī)因時(shí)效等原因無(wú)法追究一些腐敗分子的責(zé)任時(shí)，體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志的臨時(shí)性政策就可以起到懲惡安良的作用，臨時(shí)性政策的高于法律、法規(guī)的效力也就得以延續(xù)。

但是，臨時(shí)性政策代替法律、法規(guī)的人治現(xiàn)象帶來(lái)的負(fù)面影響是顯而易見(jiàn)的。首先，具有反面示范作用。瓊民源變中關(guān)村(000931)就是一典型例證。瓊民源因上市造假、惡莊操縱等原因而被證監(jiān)會(huì)停牌，調(diào)查處理。按公司法的相關(guān)規(guī)定，瓊民源理應(yīng)退市，進(jìn)入破產(chǎn)程序。但政府所采取的解決瓊民源問(wèn)題的政策是，讓中關(guān)村于1999年7月12日，以流通股本18742．347萬(wàn)股向除權(quán)登記日持股股東按1：1增發(fā)新股，發(fā)行價(jià)5．78元，以此作為對(duì)瓊民源原股東的一種補(bǔ)償手段。這補(bǔ)償?shù)奈┮粊?lái)源，就是1999年7月12日起人市購(gòu)人中關(guān)村股票的步步被套的新投資人。他們帶著對(duì)中國(guó)硅谷的美好憧憬，以100多倍的市盈率，比原瓊民源股東高得多的價(jià)格購(gòu)人中關(guān)村股票，以期分享高科技的高成長(zhǎng)收益。而實(shí)際情況卻是，他們當(dāng)時(shí)所投資的中關(guān)村，不過(guò)是每股收益0．2元多的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。瓊民源違法違規(guī)給老投資者造成的損失，由后來(lái)人市高價(jià)買人中關(guān)村的新投資者買單，他們成了替罪羔羊。而莊家卻利用瓊民源搖身一變而成中關(guān)村的獨(dú)特題材，對(duì)中關(guān)村股票進(jìn)行爆炒。從1999年12月28日的18．22元飆升至2000年3月3日的最高44．41元，僅3個(gè)月時(shí)間暴漲143．74％。

此后一路下跌，到2001年12月31日收盤11．52元，跌幅達(dá)74％。管理層將違法違規(guī)公司瓊民源改頭換面的結(jié)果是，解放了當(dāng)時(shí)被套牢的10．7萬(wàn)多名投資者，同時(shí)將35．6683萬(wàn)(2000年末中關(guān)村股東數(shù))名投資者深套其中，而股市莊家則成了最大的獲利者。有中關(guān)村重組瓊民源的示范之后，上市公司違法違規(guī)更加有恃無(wú)恐，一家接一家有如雨后春筍。而且只要一曝光，它們便扛起資產(chǎn)重組的大旗，從紅光實(shí)業(yè)、鄭州百文、大慶聯(lián)誼到銀廣夏等，都與瓊民源如出一轍。由此可見(jiàn)，這種臨時(shí)性政策代替法律、法規(guī)的人治現(xiàn)象帶來(lái)的反面示范作用有多么得大啊!其次，臨時(shí)性政策代替法律、法規(guī)的人治做法，為權(quán)力的尋租提供可能性。既然臨時(shí)性政策可以代替法律、法規(guī)，那些違反法律、法規(guī)的法人或個(gè)人就會(huì)通過(guò)各種手段包括行賄，來(lái)尋求新的臨時(shí)性政策以使自己免于法律、法規(guī)的應(yīng)有懲罰。目前，一些已經(jīng)被暴光的違規(guī)腐敗案件，要么久拖未決，要么不了了之，應(yīng)不排除權(quán)力尋租的可能性。

四、多元利益的沖突

現(xiàn)代社會(huì)存在著多元的利益組織。從政治理論的角度來(lái)看：每一組織均反映了一種特殊的利益及偏見(jiàn)的動(dòng)員方式，因此，規(guī)劃者和公共行政人員常常發(fā)現(xiàn)他們面臨的是，各種不同競(jìng)爭(zhēng)者在競(jìng)爭(zhēng)利益時(shí)，迥異而相互沖突的主張。這種多元利益沖突，在政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中都發(fā)揮著作用。沖突的良性結(jié)果是形成一個(gè)多方利益妥協(xié)的政策方案，然后均照此執(zhí)行。沖突的惡性結(jié)果是很難達(dá)成一個(gè)多方利益平衡的政策方案，即使勉強(qiáng)達(dá)成一政策方案，執(zhí)行起來(lái)也面臨諸多障礙，形成政策失敗。證券系統(tǒng)的政策制定與執(zhí)行也面臨著各種利益集團(tuán)、各職能部門、地方政府等多方利益的協(xié)調(diào)，由于這種多元利益沖突所形成的政策失敗也經(jīng)常出現(xiàn)。

最近關(guān)于國(guó)有股減持的政策方案，就是多元利益的沖突所導(dǎo)致的政策失敗。國(guó)有股減持的政策方案最初是由財(cái)政部制定的，規(guī)定在新股發(fā)行時(shí)按發(fā)行股數(shù)的10％減持，已上市企業(yè)的國(guó)有股按市場(chǎng)價(jià)減持。2001年6月14日公布方案后，股市一路下滑。減持方案受到質(zhì)疑和批評(píng)。證監(jiān)會(huì)主席周小川在廣州一研討會(huì)上表示，國(guó)有股減持是財(cái)政部的事證監(jiān)會(huì)管不了，為證監(jiān)會(huì)開(kāi)脫責(zé)任。財(cái)政部的副部長(zhǎng)樓繼偉在10月18日的APEC會(huì)議上表示，國(guó)有股減持按要原方案執(zhí)行，國(guó)有股減持對(duì)股市是利好不是利空。股市由2241點(diǎn)跌到1514點(diǎn)時(shí)，證監(jiān)會(huì)于10月23日緊急出面宣布暫停國(guó)有股減持方案的執(zhí)行。然后，國(guó)務(wù)院成立由證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)家體改委等部門參加的專門委員會(huì)，討論制定國(guó)有股減持方案。同時(shí)由證監(jiān)會(huì)出面向社會(huì)公開(kāi)征集國(guó)有股減持方案。經(jīng)過(guò)3個(gè)月的商討，證監(jiān)會(huì)與2OO2年1月25日對(duì)社會(huì)公布了國(guó)有股減持方案的階段性成果，核心內(nèi)容仍是市場(chǎng)定價(jià)。

結(jié)果股市一天暴跌超過(guò)6％。證監(jiān)會(huì)趕忙又作出說(shuō)明，這是階段性成果而非最后方案。周小川也忙著召集各方人士談話，強(qiáng)調(diào)減持方案肯定會(huì)保護(hù)廣大投資者的利益，以穩(wěn)定市場(chǎng)。國(guó)有股減持方案又進(jìn)入了漫長(zhǎng)的磋商、等待之中。國(guó)有股減持政策方案的失敗是多元利益的沖突的結(jié)果：財(cái)政部是國(guó)有股產(chǎn)權(quán)的行使者，高價(jià)減持國(guó)有股回收更多的資金是國(guó)家利益和部門利益的統(tǒng)一。更何況財(cái)政部提出減持國(guó)有股所得資金將用來(lái)補(bǔ)充社保基金，這就說(shuō)明財(cái)政部對(duì)減持國(guó)有股回收多少資金是預(yù)期目標(biāo)的，與其目標(biāo)相差過(guò)遠(yuǎn)的政策方案是很難獲得財(cái)政部的認(rèn)可；證監(jiān)會(huì)是證券市場(chǎng)的直接管理者，其肯定不愿意看到股市繼續(xù)暴跌下去，但國(guó)有股的減持價(jià)格又是關(guān)系到國(guó)有資產(chǎn)是否賤賣、是否流失的政治問(wèn)題，證監(jiān)會(huì)又豈敢讓國(guó)有股以低于凈資產(chǎn)的價(jià)格減持；廣大投資者卻認(rèn)為，當(dāng)初企業(yè)股份制改造時(shí)國(guó)家是一每股1塊錢確定的股數(shù)，而投資者卻是以市場(chǎng)價(jià)買的股票，再加上這么多年來(lái)配股、分紅中的不平等，按凈資產(chǎn)減持國(guó)家已經(jīng)占了巨大的便宜了，現(xiàn)在卻還要以市場(chǎng)價(jià)減持，這是與民爭(zhēng)利。更何況過(guò)去企業(yè)上繳的利稅之中已經(jīng)包含了社會(huì)養(yǎng)老金，現(xiàn)在為什么又要第二次繳納?若市場(chǎng)價(jià)減持，我們只有用腳投票。由這三方的利益沖突來(lái)看，國(guó)有股減持政策方案的失敗與難產(chǎn)也就不足為怪了。

五、政策的變動(dòng)無(wú)常

政策具有連續(xù)性和可預(yù)知性，是現(xiàn)代公共行政的基本要求之一。連續(xù)性是可預(yù)知的前提。只有政策是連續(xù)的，社會(huì)對(duì)政府的政策才可以預(yù)知，才可以依據(jù)政府政策的走向來(lái)調(diào)適自己的行為，進(jìn)而達(dá)到政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。若政府的政策變動(dòng)無(wú)常，那么社會(huì)也就無(wú)法預(yù)知政府政策的未來(lái)，不但無(wú)從對(duì)自己的行為進(jìn)行調(diào)適，甚至還會(huì)無(wú)所適從。政府既無(wú)法實(shí)現(xiàn)與社會(huì)的良性互動(dòng)，也會(huì)常常面臨政策失敗的尷尬局面，進(jìn)而影響政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)證券市場(chǎng)的投資者明顯感覺(jué)到，政府關(guān)于證券市場(chǎng)的治理政策是變化無(wú)常的，對(duì)中國(guó)證券市場(chǎng)戲稱“政策市”。那么，造成這種現(xiàn)狀的主要原因是什么呢?

首先，政府所扮演的雙重角色，導(dǎo)致政策的左右搖擺。目前，我國(guó)的上市公司絕大多數(shù)是國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)，政府是這些企業(yè)非流通國(guó)有股的股份代表，但政府同時(shí)又是證券市場(chǎng)的監(jiān)管者，這雙重角色的矛盾導(dǎo)致了政府政策的左右搖擺。當(dāng)證券市場(chǎng)處于低迷狀態(tài)時(shí)，政府為了國(guó)有企業(yè)繼續(xù)融資的需要，便出會(huì)臺(tái)一系列利好政策，制造“政策底”，刺激股指上漲，吸引投資者人市。而每當(dāng)此時(shí)，市場(chǎng)內(nèi)具有政策信息優(yōu)勢(shì)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，便會(huì)利用非法資金和游資，內(nèi)幕交易，肆意拉抬，制造證券市場(chǎng)虛假繁榮。這表面上是為了響應(yīng)政府的政策號(hào)召，實(shí)際上是為了攫取高額尋租利益。當(dāng)股指持續(xù)飆升，股價(jià)飛漲時(shí)，政府又擔(dān)心市場(chǎng)泡沫過(guò)大危及經(jīng)濟(jì)，政府便會(huì)以公開(kāi)、公正、公平的監(jiān)管者身份出現(xiàn)，轉(zhuǎn)變口氣，突施利空政策，限制股市上漲，制造“政策頂”。每當(dāng)此時(shí)，具有政策信息優(yōu)勢(shì)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人便會(huì)成功逃頂，廣大中小散戶卻被套其中。等市場(chǎng)跌得過(guò)很時(shí)，政府再出臺(tái)利好政策，就這樣周而復(fù)始無(wú)限循環(huán)。

其次，證監(jiān)會(huì)公務(wù)人員的職務(wù)非常任制很難保證政策的延續(xù)性。中國(guó)證監(jiān)會(huì)自從1992年10月成立到2001年這9年間的時(shí)間里，歷任證監(jiān)會(huì)主席先后有劉鴻儒、周道炯、周正慶和周小川4人，人均任期2年零4個(gè)月，可見(jiàn)證監(jiān)會(huì)主席人選變動(dòng)之頻繁。每一位主席都有各自不同的監(jiān)管思路，不同思路指導(dǎo)下的政策自然也不同。再加上每一位主席的上任，都帶來(lái)了證監(jiān)會(huì)人員和職務(wù)的變動(dòng)，政策的延續(xù)性自是很難保證。

最后，“中心任務(wù)型”的管理模式必然帶來(lái)政策的波動(dòng)。建國(guó)以來(lái)，我黨對(duì)國(guó)家的管理一直沿用著“中心任務(wù)型”的管理模式。即不同時(shí)期，我黨依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同情況為國(guó)家設(shè)立不同的中心任務(wù)，并號(hào)召和調(diào)動(dòng)全社會(huì)的資源為實(shí)現(xiàn)中心任務(wù)而奮斗。其他的次要任務(wù)若與中心任務(wù)相沖突，或影響到中心任務(wù)的實(shí)現(xiàn)時(shí)，必須為中心任務(wù)讓道，以保證中心任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。這一模式應(yīng)用在部門或地方，就是在不同時(shí)期設(shè)立不同的中心工作和目標(biāo)，一切政策都要為中心工作和目標(biāo)服務(wù)。這實(shí)際上是為政策的制定和實(shí)施設(shè)立了一個(gè)中心框架和目標(biāo)，與此中心框架和目標(biāo)相沖突的政策就很難出臺(tái)或得到實(shí)施。然而，不同時(shí)期的中心工作和目標(biāo)是不相同的，政策制定的中心框架和目標(biāo)自然也不同，政策的波動(dòng)也就成了必然。“中心任務(wù)型”的管理模式實(shí)際源于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的“集中優(yōu)勢(shì)兵力消滅敵人”的戰(zhàn)略，后來(lái)在建國(guó)后的政治運(yùn)動(dòng)中被進(jìn)一步強(qiáng)化，逐漸成為我黨管理社會(huì)的模式。但是，社會(huì)問(wèn)題不象戰(zhàn)爭(zhēng)中的敵人，消滅掉以后就不存在了。只要有這一問(wèn)題存在的社會(huì)土壤，同樣的問(wèn)題在一定時(shí)期會(huì)不斷涌現(xiàn)。用“中心任務(wù)型”的運(yùn)動(dòng)式策略來(lái)解決，只會(huì)摁下葫蘆浮起瓢。這種運(yùn)動(dòng)式的政策波動(dòng)，反而使腐敗分子和違軌者有了應(yīng)對(duì)的策略：運(yùn)動(dòng)來(lái)時(shí)腐敗收，運(yùn)動(dòng)去時(shí)腐敗興。

六、與政策環(huán)境的沖突

一項(xiàng)政策的制定和選擇，必須考慮其政策環(huán)境。脫離政策環(huán)境的的政策選擇，必然造成政策的失敗。布羅姆里利曾指出：“不存在單一有效率的政策選擇，只存在對(duì)應(yīng)于每個(gè)可能的既定制度條件下的某種有效率的政策選擇。”我國(guó)證券市場(chǎng)由于一系列問(wèn)題的曝光和WTO的加入，使管理層面臨很大的變革壓力。在變革政策的選擇方面，由于對(duì)政策環(huán)境因素考慮不足，導(dǎo)致了許多的政策失敗，甚至是重大政策的失敗。

首先看管理層于2001年3月推出的股票發(fā)行核準(zhǔn)制。核準(zhǔn)制旨在摒棄企業(yè)上市的所有制性質(zhì)限制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)上市的自由競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)到證券市場(chǎng)資源的有效配置。但是，核準(zhǔn)制下所發(fā)行的第一支股票——用友軟件以64．35倍市盈率的高價(jià)36．68元發(fā)行，發(fā)行所得資金比批準(zhǔn)立項(xiàng)的投資額多84O0萬(wàn)元，造成資源配置的低效。并且，用友軟件上市開(kāi)盤漲幅達(dá)100％，并且直沖100元，令市場(chǎng)瞠目結(jié)舌。這一“水漲船高”現(xiàn)象的出現(xiàn)，雖然有一定的非理性博弈因素存在，但也反映出旨在追求自由競(jìng)爭(zhēng)的核準(zhǔn)制所存在的問(wèn)題。由于歷史的原因，一部分質(zhì)地較差的企業(yè)通過(guò)弄虛作假等不正當(dāng)手段混入了證券市場(chǎng)，這些企業(yè)敗壞了整個(gè)證券市場(chǎng)的形象，成為社會(huì)非議和譴責(zé)的焦點(diǎn)。因此，管理層也就將“準(zhǔn)人”作為核準(zhǔn)的重點(diǎn)。這從邏輯上講雖然沒(méi)有什么錯(cuò)誤，但在我國(guó)這一初級(jí)證券市場(chǎng)上卻出現(xiàn)了股票發(fā)行的“水漲船高”現(xiàn)象。這就像一個(gè)封閉的菜市場(chǎng)，市場(chǎng)管理者嚴(yán)禁在市場(chǎng)之外進(jìn)行蔬菜交易，想進(jìn)入市場(chǎng)的菜農(nóng)很多，有成百上千家在排隊(duì)等候，但市場(chǎng)管理者在認(rèn)真、謹(jǐn)慎、嚴(yán)格的核準(zhǔn)進(jìn)入。早已厭倦過(guò)去積壓、變質(zhì)蔬菜的廣大市民，對(duì)每一個(gè)新進(jìn)入市場(chǎng)的菜農(nóng)的蔬菜都蜂擁哄搶，造成本來(lái)2o～30元的軟件菜卻價(jià)高百元。要解決類似菜市場(chǎng)管理的這一問(wèn)題，無(wú)非兩種選擇。一是限制股票發(fā)行價(jià)格。這好像是走了回頭路，行不通(4個(gè)月之后，證監(jiān)會(huì)又恢復(fù)了股票發(fā)行的限價(jià)措施，與過(guò)去所不同的是規(guī)定了一定的限價(jià)區(qū)間，但實(shí)際的發(fā)行價(jià)格總是限價(jià)區(qū)間的上線)。二是加快發(fā)行節(jié)奏。這一方面不符合管理層的審慎態(tài)度，另一方面又擔(dān)心給市場(chǎng)造成過(guò)大壓力，同時(shí)券商和中介機(jī)構(gòu)的能力提高又是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，故這也不能短期奏效。這該如何是好呢?這實(shí)際上就是單項(xiàng)政策與政策環(huán)境的沖突所造成的政策失敗。

其次，再看我國(guó)的B股對(duì)內(nèi)開(kāi)放政策。2001年2月22日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)和國(guó)家外匯管理局就境內(nèi)居民個(gè)人投資境內(nèi)上市外資股聯(lián)合發(fā)出通知。

通知規(guī)定，B股正式向境內(nèi)居民開(kāi)放。但為了抑制投機(jī)，通知還規(guī)定，在2001年6月1日前只允許在2001年2月19日(含2月19日)已經(jīng)存入境內(nèi)商業(yè)銀行的現(xiàn)匯存款和外幣現(xiàn)鈔存款可以買賣B股，不得使用外幣現(xiàn)鈔和其它外匯資金；6月1日以后取消此限制。B股的對(duì)內(nèi)放開(kāi)實(shí)際上是為我國(guó)的A、B股市場(chǎng)合并做準(zhǔn)備，類似的合并在韓國(guó)、瑞士、新加坡都進(jìn)行過(guò)。但是，這一對(duì)內(nèi)開(kāi)放政策忽視了我國(guó)外匯管制、A股與B股價(jià)格相差數(shù)倍、監(jiān)管制度漏洞較大等政策環(huán)境因素，造成了制度失敗的惡果。第一，消息提前泄露，使具有政策信息優(yōu)勢(shì)的違規(guī)資金提前建倉(cāng)。2001年2月19日上證指數(shù)提前突然大漲3．57％就能充分說(shuō)明該問(wèn)題。

第二，2月19日至6月1日兩個(gè)多月的資金限制，為各路違規(guī)資金的提前操作提供了時(shí)間差，致使6月1日后的合法人市者成了高位接貨族。A股與B股價(jià)格相差數(shù)倍，巨大的利益誘使一批“社會(huì)優(yōu)勢(shì)族”紛紛人市炒作，有通過(guò)地下錢莊將錢打進(jìn)香港帳戶，變成境外資金進(jìn)行炒作的；有通過(guò)銀行系統(tǒng)，用境外人的身份證在境內(nèi)開(kāi)戶直接存人現(xiàn)鈔炒作的；還有通過(guò)貿(mào)易公司將錢匯出去，由境外的證券公司炒作的。總之，八仙過(guò)海各顯其鉆政策漏洞之能。第三，外資勝利撤出。B股市場(chǎng)成立之初，一些境外投資者本想在中國(guó)B股市場(chǎng)有所斬獲，但沒(méi)成想B股交投清淡，資金被套，苦于無(wú)法撤出。在A股與B股價(jià)格仍相差數(shù)倍的情況下，中國(guó)政府對(duì)內(nèi)放開(kāi)B股投資，對(duì)這些外資來(lái)講，簡(jiǎn)直是天上掉餡餅，不但成功撤出而且還惡賺了一把。第四，灰色外匯資金成功出逃。許多在制度轉(zhuǎn)型中獲得巨額灰色收入的人士，由于種種原因想把資金從大陸轉(zhuǎn)移出去，資金早就通過(guò)黑市換成了美金，但無(wú)奈大陸實(shí)行外匯管制政策，資金只好爬在銀行的帳上。B股的對(duì)內(nèi)開(kāi)放，他們便在內(nèi)地將資金低價(jià)買成B股，然后再到境外高價(jià)拋出，資金成功出逃，并且還附加著高額的股市投資利潤(rùn)。可以說(shuō)，B股對(duì)內(nèi)開(kāi)放政策是今年證券系統(tǒng)最大的政策失敗。

當(dāng)然，證券系統(tǒng)的政策失敗除本文分析的以上六個(gè)方面的原因外，還有其它因素的影響，但愿本文的分析能喚起政策制定者的進(jìn)一步反思。