融資平臺的由來與風險規避

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地方政府融資平臺存在的主要風險

地方政府融資平臺運作過程中主要存在如下風險。（一）信息不對稱與道德風險當前地方政府融資平臺最亟待解決的問題是地方政府融資平臺所蘊含的信息不對稱與道德風險問題。地方政府融資平臺本質上只是地方政府為規避《預算法》對地方財政預算的約束，達到財政預算“軟約束”的目的，在市場上為地方財政支出的資金缺口進行融資的工具，并以此來解決由于1994年分稅制改革造成的地方政府財權與事權的不匹配問題。平臺企業的創建、運行、融資、投資等過程均由地方政府一手操控，而作為債權人的銀行與市場上的投資者卻對此知之甚少。平臺企業雖然以企業法人的身份在市場上進行融資，但其所融得的資金并不像一般企業那樣用于自身的生產經營活動，而是投向了城市基礎設施建設、改善文教衛生等公共事業條件等方面。這使得對于地方政府的融資平臺類企業所融得資金的流向、真實用途等難以進行有效監測。同時，由于同級地方政府融資平臺企業同時受控于當地地方政府，許多融資平臺企業之間相互擔保、多頭舉債，更令銀行對平臺企業的真實負債規模、實際償還能力等關鍵信息難以了解，在授貸過程中處于不利地位。政府（融資平臺企業）占據著信息優勢，易于利用這種信息不對稱進行多頭舉債、超規模負債。平臺類企業的創建、運作門檻很低，但這些企業直接或間接有地方政府或地方財政的擔保，其在市場上的融資規模卻很大。許多銀行從自身利益的角度出發，出于占據市場份額、抓住快速發展的機遇，或為了維持與地方政府的聯系以期望將來能夠獲得更多發展的便利與機會等目的，在2008年國家4萬億元經濟刺激計劃出臺后，對地方政府融資平臺進行了大量授信，使得地方政府利用融資平臺超規模負債問題日益嚴重。在此期間，地方政府融資平臺貸款余額在2008年初僅為1萬億元左右，到了2009年末激增到了5萬多億元，2010年上半年結束，更是達到了7.66萬億元。2010年6月底，地方政府融資平臺企業的數量超過了8000家，短短半年之內增加了一倍多。平臺企業在市場上融資獲得的資金主要來源形式為銀行的中長期貸款，貸款期限多超過當屆政府的任期。這就容易出現現任政府過度舉債、盲目舉債。（二）地方政府融資平臺的成立、運作存在違反相關法律、法規的情形嚴格說來，地方政府融資平臺存在的本身是不合法的。我國《預算法》明確規定：地方財政不得進行赤字預算，地方政府不得發售債券。《貸款通則》中也明確規定政府不能夠作為貸款的借貸主體。地方政府雖然成立了名義上有獨立法人地位的平臺企業來規避相關法律、法規的約束，但這種做法在實際上已經透支當地政府在未來的財力，造成當年財政預算的隱性赤字，本質上仍然是有違《預算法》的。同時，地方政府融資平臺能夠在市場上獲得大量融資的一個關鍵性因素是以經地方人大同意的支持性文件、地方政府承諾函、“B-T”（建設-移交）模式下的回購協議等形式為融資平臺企業提供隱性擔保。但我國《擔保法》已經明文規定：國家機關不得作為擔保人，不得為他人債務提供擔保。國家發改委等五部委在聯合下發的《關于加強宏觀調控整頓和規范各類打捆貸款的通知》中也明確規定：各級地方政府和政府機構對《擔保法》規定之外的任何擔保責任無效。地方政府對融資平臺企業提供的各種形式的擔保實際上是不具有法律效力的。平臺企業的創建與運作實際上是建立在一個不合法或徘徊在法律邊緣的基礎之上的。地方政府融資平臺企業所獲得的融資主要為銀行的中長期貸款，貸款期限多超過當屆政府的任期，許多地方政府大肆舉債。同時，平臺企業所獲資金的投向主要為收益不高的公共設施和公益事業，甚至是既無任何實際社會效益也無任何經濟收益的“形象工程”。因此，一旦平臺企業出現違約或拒絕償還貸款的行為，商業銀行即便訴諸法律，也難以得到有效的保障。此外，地方政府融資平臺的創建、運作過程中還存在使用同一筆資金為多家平臺企業的注冊資金或項目資本金，挪用關聯的平臺企業貸款，以及在資產轉移、過戶等過程中存在違反《公司法》及有關規定的情形。（三）地方政府融資平臺推高了房價，使宏觀經濟結構調整困難、國家經濟政策可操作空間下降2008年全球性金融危機爆發后，在伴隨國家4萬億元經濟刺激計劃的實施過程中出現的地方政府融資熱潮中，地方政府融資平臺主要采用“融資平臺+土地財政+打捆貸款”的運作模式。地方政府以財政資金劃撥、土地劃歸、規費注入等形式投入注冊資金創建平臺企業，在市場上對平臺企業輔以各種形式的政府擔保獲得打捆貸款，然后將獲得的資金用于該片土地的開發建設，以后期土地的升值收益來還本付息。土地在這一運作過程中扮演了地方政府財政收入、平臺企業的注冊資本、基礎建設項目啟動的資本金、平臺企業獲得銀行貸款的抵押品等多個角色。土地的保值增值成為該地方政府融資平臺運作模式的關鍵因素。只有維持土地價格在高位運行，平臺企業才能夠獲得穩定的現金流，這一融資模式才可以順利運轉。為了維持該融資運作模式，地方政府有助推地價、進而抬高房價的傾向。財政部2009年的統計數據顯示，當年全國土地出讓收入達1.4萬億元人民幣，占全國GDP的比重達4.6%，占當年地方財政收入的比重更是高達43.7%。根據土地交易中心的數據顯示，2009年全國土地交易價格漲幅達106%，從2008年的933元/平方米上漲到1923元/平方米。土地價格的上漲進一步助推了高房價，使得購房支出或為購房進行的儲蓄大量擠占了人們的其他消費支出，加劇了我國宏觀經濟結構中投資與消費比例失衡的問題。地方政府融資平臺的運作模式使得國家試圖擴大內需、調整宏觀經濟結構，將消費培植為拉動我國經濟增長的主要動力（之一）的政策方針實施困難。此外，平臺企業所獲得的融資來源主要為銀行的中長期貸款，資金投向的項目主要為期限久、資金回流慢的基礎設施建設和公共事業等，在項目完成前需要銀行系統持續的資金注入以避免“半拉子”工程的出現。因此，又可以說地方政府融資平臺“綁架”了商業銀行的貸款。同時，這還會造成國家貨幣政策可操作空間下降，持續的信貸注入還有可能會引致通貨膨脹。（四）地方政府融資平臺存在管理混亂、責任主體模糊等問題盡管平臺類企業在市場上以獨立法人的身份、以國有資產獨資公司的形式進行運作，但是，不論是公司的人事任免還是日常管理、融資、項目選擇、投資等均由地方政府實際控制。許多平臺企業的管理人員就是由當地政府官員兼任的。加之平臺企業的成立與運作存在不規范的地方，如使用同一筆資金作為多家平臺企業的注冊資金與項目啟動資金、挪用關聯企業的貸款、將諸如政府辦公大樓等沒有實際經濟收益的政府財產來充當平臺企業的注冊資金等，更使得平臺企業的管理混亂。加之平臺企業的話語權較弱、責任主體不清，更使得不同的平臺企業在市場上所獲得的融資難以匯總統計，難以進行統一的規范管理，以致地方政府都不了解融資平臺企業的真實負債規模與償付能力。

化解地方政府融資平臺所蘊含風險的對策

針對地方政府融資平臺出現的問題，2010年6月國務院出臺了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》的文件，隨后的11月，銀監會針對地方政府融資平臺存在的整借整還、風險延期暴露等問題，要求各金融機構切實防范地方政府融資平臺的信貸風險，落實分期還款要求，并做到每半年還本付息一次，利隨本清。但這些規定與措施遠不能化解地方政府融資平臺所蘊含的風險。地方政府融資平臺產生和發展的最根本的原因是為了解決1994年國家財稅改革后“事權下移、財權上移”所造成的地方政府財政預算資金缺口，同時規避《預算法》對地方政府不能進行債務融資和赤字預算的約束。因此要想從根本上消除地方政府融資平臺的問題思路有二：一是改革現有的財稅分配制度，讓地方政府事權與財權相匹配；二是修改《預算法》，允許地方政府進行赤字預算，同時允許地方政府在市場上發行地方建設債券進行融資。由于我國是單一制度的國家，如果允許地方政府在市場上進行債務融資，中央政府將自然扮演最終還款人的角色，這又會引發如地方政府過度舉債等一系列新的問題。同時，中央政府擔心如果允許地方政府進行赤字預算，地方政府的沖動投資、盲目投資等將會激增，引發新的財政問題。因此，盡管解決體制障礙，允許地方政府進行債務融資與赤字預算，可以方便規范和管理現在的各地方政府的隱性赤字預算問題。但是，由于改革現有的法律與體制牽涉的面太廣，這種方法在短期內難以實現，只是解決地方政府融資平臺問題的一個長期構想。近期關于解決地方政府融資平臺問題方法的一個熱點討論是將銀行對融資平臺的中長期貸款證券化。[8][9]資產證券化有助于解決地方政府融資平臺產生的風險過度向銀行系統集中的問題，并能解決由于向平臺企業投入的中長期貸款過多引起的銀行系統流動性不足問題，還有助于增加銀行的核心資本充足率。但是，資產證券化也會引發一些新的問題，甚至可能會引發比地方政府融資平臺更嚴重的金融風險。銀行將信貸資產證券化，雖然有助于銀行系統分散風險，增強自身的流動性，但是并未減少該信貸資產原有的風險，只是將風險轉移給證券投資者；并且銀行新增的流動性很可能再次流向地方政府融資平臺，如此往復循環，金融杠桿成倍放大，一旦證券化資產的現金流斷裂，很可能引起整個金融系統進而整個經濟的崩潰。地方政府融資平臺所得資金的投向一般為公共基礎設施建設等社會效益遠大于經濟效益的項目，大多數項目本身盈利能力就有限，盲目的資產證券化不但解決不了現有的地方政府融資平臺問題，還會引發更大的風險。地方政府融資平臺數量與融資規模的激增，源于應對由美國次貸危機引發的全球性金融危機對我國經濟的不利沖擊。在國內不完善的現行金融體制與法律條件下，在現在國內外學者都對資產證券化持審慎態度時，使用一個引發此次需要解決的問題的方法來解決出現的問題，不論是從理論還是現實上來看，都需要謹慎對待。針對政府融資平臺數量與負債規模激增的狀況，現階段最可行的方法是采取“疏堵結合”的方式，盡快規范地方政府融資平臺的設立、運作、融資、投資流程，建立起一個統一管理、統一統計、統一公布平臺負債與資金流向的機制，讓地方政府融資平臺的信息公開化、透明化。同時，地方政府還應在地方財政預算中，從財政資金中撥出專項資金用作融資平臺的還款風險準備金，以應對可能出現的違約風險。對地方政府來說，應詳細了解自身融資平臺的負債規模、償付能力、所融資金流向以及投資項目的盈利能力。對于有著較強盈利能力的項目，如機場、開發區建設等，可以成立與政府相分離的企業進行市場化運營，而無需政府繼續為其融資、投資等進行全程管理；對于有一定盈利能力，但盈利能力比較差的項目，地方政府可以特許經營權、財政補貼等形式，保證項目正常的市場盈利空間，成立一個政府主導的企業來進行全面的運作，但是對該企業除了必要的財政與政策支持外，不再干涉其日常運營情況；對于一些盈利性極差甚至根本無盈利的項目，地方政府可以直接將其納入地方的年度財政預算或向上級政府申請財政資金，不再以融資平臺的形式對其進行融資。對于銀行系統來說，政府融資平臺一般所需貸款額度較大、期限較長，如果僅一家銀行對其授信，不僅自身的流動性受到一定限制，而且自身對平臺企業以及地方政府的真實負債規模與償付能力難以全面了解、風險過度集中。因此，當地的各家銀行可以聯合起來建立一個信貸平臺，以銀團貸款的形式對地方政府融資平臺進行授信，這樣既可以避免風險過度向某一家銀行集中，又可以實現信息共享，更容易規范銀行系統的資金向地方政府融資平臺的流入，易于實現對融資平臺的信貸授信的監管。總的說來，針對政府融資平臺數量與負債規模的急劇擴張，應采取“疏堵結合”的方法對地方政府融資平臺的成立、運作、融資與投資進行疏導與整治，盡快將其納入合理的管理體制下。地方政府應該對其融資平臺按負債規模、還款能力、投資項目的盈利能力等進行劃分，將有較強盈利能力的平臺企業與政府分離、推向市場，將盈利較差的項目與企業納入政策扶持與財政補貼計劃下，并完善地方財政預算。同時，地方政府還應該在其年度財政預算中安排專項資金用作融資平臺企業的償債風險準備金，以應對可能出現的融資平臺企業的償債違約風險。同時，銀行系統可以采用銀團貸款的方式對投資平臺企業進行授信，并控制總體的信貸授信規模，以克服在對融資平臺進行授信時由于信息不對稱而造成過度授信和風險過度向某一家銀行集中。

結論與政策建議

地方政府融資平臺出現的根本原因是由于1994年財稅改制后造成“財權上移、事權下移”，地方政府的財權與事權不匹配。為規避《預算法》不允許地方政府進行債務融資、不能進行赤字預算的規定，地方政府組織一批具有獨立法人地位的平臺類企業在市場進行融資，以解決地方財政支出的資金缺口，達到隱性赤字預算的目的。地方政府融資平臺為地方基礎設施建設、改善當地的文教衛生條件、提高當地居民的生活水平作出了較大貢獻。尤其是2008年全球性金融危機爆發后，地方政府融資平臺更是為配合國家4萬億元經濟刺激計劃的實施，扭轉經濟下滑趨勢，起到了不可替代的作用。但是，隨著地方政府融資平臺數量與負債規模的激增，其所蘊含的各種風險與問題也逐漸顯露，規范平臺的成立、運作、融資、投資已經勢在必行。要想從根本上解決地方政府融資平臺問題，就必須修改相關的法律法規，使地方政府的事權與財權相匹配，這需要改革現行財稅分配制度；或者允許地方政府進行赤字預算和債務融資，這又需要修改現行的《預算法》與相關的法律法規。這兩方面牽涉面都很廣，短期內均很難實現，可以視為解決地方政府融資平臺問題的一個長期趨勢或導向。現階段比較可行的方法是：從地方政府與銀行系統兩方面入手，規范融資平臺運作的各個環節，從融資平臺的融資規模、資金流向、還款備付等方面，規范與管理融資平臺的運作。從政府方面來說，地方政府應盡快核實自身融資平臺的負債規模、融資來源、資金投向、還款準備等，將同級的融資平臺納入統一的管理之下，統一統計、統一公布信息，并在地方財政預算中，從財政資金中撥出專項資金用作融資平臺的還款風險準備金。同時，地方政府還應對所投資的項目按盈利能力等方面進行分類，將盈利能力比較強的項目與政府分離，直接組建獨立的國有企業進行市場化運營；將盈利能力比較差或根本無盈利的項目盡快納入地方政府財政預算下。對于銀行系統來說，當地銀行可以組建一個貸款平臺，以銀團貸款的形式對融資平臺進行授信。這樣，參團的銀行之間就可實現信息共享，并分散一部分風險，同時也便于控制銀行系統對融資平臺的整體授信規模。在相關環境成熟時，銀行系統可將部分中長期貸款進行資產證券化，以轉移、分散銀行系統的風險，并充實銀行系統的核心資本充足率與流動性。

本文作者：余子良工作單位：南開大學經濟學院