銀行監(jiān)管效率啟示論文

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內(nèi)容提要銀行監(jiān)管效率理念經(jīng)歷了從安全優(yōu)先到效率優(yōu)先，再到效率與安全融合、互動的嬗變過程。這一理念不僅在世界各國的國內(nèi)立法中得到反映，巴塞爾新資本協(xié)議也有充分體現(xiàn)。效率與安全是辯證互動的關(guān)系，處在轉(zhuǎn)型和開放時期的國內(nèi)銀行監(jiān)管要切實(shí)轉(zhuǎn)變理念，多方面采取措施，提高監(jiān)管效率。

理念，英語和希臘語拼作“idea”，它是一個哲學(xué)名詞。在康德看來，理念指純粹理性的概念。而黑格爾認(rèn)為，理念是世界的本質(zhì)，是事物存在的原則和基礎(chǔ)，一切事物都不過是理念的外在表現(xiàn)，“事物之所以具有真理性都只是通過理念并依據(jù)理念的力量”。那么，銀行監(jiān)管理念是指貫穿于銀行監(jiān)管過程始終，指導(dǎo)銀行監(jiān)管實(shí)踐并在監(jiān)管中必須予以遵循和貫徹的原則及精神。確立適當(dāng)和有效的銀行監(jiān)管理念對于控制銀行風(fēng)險，確保金融體系的穩(wěn)健、高效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)銀行監(jiān)管的既定目標(biāo)是具有重要意義的。

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會于1999年6月公布了《巴塞爾新資本協(xié)議》征求意見稿，準(zhǔn)備用其取代1988年巴塞爾協(xié)議。在聽取意見和充分討論的基礎(chǔ)上，委員會于2001年1月，再次了《巴塞爾新資本協(xié)議》(草案第二稿)，以在全球范圍內(nèi)征求銀行界和監(jiān)管部門的意見。新協(xié)議把最低資本要求、外部監(jiān)管和市場約束作為銀行監(jiān)管的三大“支住(Pillar)，并允許銀行采用內(nèi)部評級法來確定其風(fēng)險資本要求，此舉引起了國際金融界的廣泛關(guān)注。《巴塞爾新資本協(xié)議》是在新的國際金融環(huán)境下經(jīng)過反復(fù)討論和醞釀而形成的，代表著國際銀行業(yè)風(fēng)險管理的未來發(fā)展方向。協(xié)議不僅內(nèi)容上有創(chuàng)新，而且透出并反映了許多重要的監(jiān)管理念，對這些理念尤其是效率理念的分析和研究，有助于我們準(zhǔn)確把握國際銀行監(jiān)管的最新發(fā)展趨勢，并用以指導(dǎo)我國銀行監(jiān)管的實(shí)踐。

一、效率理念與金融監(jiān)管理論的嬗變

何謂效率?《辭海》是這樣定義的：①指消耗的勞動量與所獲得的勞動效果的比率，或②一種機(jī)械(原動機(jī)或工作機(jī)等)在工作時的輸出能量與輸入能量的比值。而意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托(Pareto)給效率下的定義則是：“對于某種資源的配置，如果不存在其他生產(chǎn)上可行的配置，使得該經(jīng)濟(jì)中的所有人至少和他們的初始時情況一樣良好，而且至少有一個人的情況比初始時嚴(yán)格地更好，那么資源配置就是最優(yōu)的。”什么樣的(銀行)監(jiān)管是有效率的?MichaelH·Moskow教授認(rèn)為(1999)，如果它在實(shí)現(xiàn)其追求的目標(biāo)時，對行業(yè)的經(jīng)營活動造成的附帶損失最小，這種監(jiān)管就是有效率的。為此我們認(rèn)為銀行監(jiān)管的效率應(yīng)包括兩層含義：一是通過監(jiān)管保護(hù)存款者的利益，促進(jìn)被監(jiān)管者市場競爭能力的提高和抗風(fēng)險能力的增強(qiáng)，并由此提高整個銀行業(yè)的效率；--是監(jiān)管當(dāng)局降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管本身的效率。

效率理念在銀行監(jiān)管領(lǐng)域的確立與近代金融監(jiān)管理論的嬗變密不可分。1929—1933年大危機(jī)使金融市場的不完全性與金融體系的脆弱性暴露無遺，大批銀行及其他金融機(jī)構(gòu)紛紛倒閉，這給西方市場經(jīng)濟(jì)國家的金融體系帶來了極大的沖擊。基于對實(shí)踐的深刻認(rèn)識和傳統(tǒng)理論的反省，建立在市場不完全性基礎(chǔ)上的金融監(jiān)管理論發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從主張自由競爭和政府不干預(yù)，轉(zhuǎn)向限制金融業(yè)過度競爭，保障金融業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營。反映在銀行監(jiān)管理念上即表現(xiàn)為“安全優(yōu)先”。

但政府管制并非完美無缺。一方面，寬泛而嚴(yán)格的外部監(jiān)管使金融機(jī)構(gòu)和金融體系的效率下降，壓制了銀行業(yè)的發(fā)展，從而最終導(dǎo)致銀行監(jiān)管的效果與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)不相符合；另一方面，外部監(jiān)管作為一種政府行為，其實(shí)際效果也受到政府解決金融領(lǐng)域市場不完全性問題的能力的限制，如監(jiān)管人員不勝任，監(jiān)管無法跟上金融創(chuàng)新的步伐，監(jiān)管引發(fā)的道德風(fēng)險以及行政性的外部干預(yù)嚴(yán)重扭曲市場機(jī)制的正常運(yùn)行等。20世紀(jì)70年代后，隨著以“金融壓抑”和“金融深化”理論為代表的金融自由化理論的興起，國際金融領(lǐng)域經(jīng)歷了一次大規(guī)模放松管制的過程。在理論上主張放松對金融機(jī)構(gòu)過度嚴(yán)格的管制，特別是解除金融機(jī)構(gòu)在利率、業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營的地域選擇等方面的種種限制，恢復(fù)金融業(yè)的競爭，以提高金融業(yè)的效率。如果30—70年代金融監(jiān)管理論的核心是金融體系的安全優(yōu)先的話，(70年代以來的)金融自由化理論則尊祟效率優(yōu)先的原則，自然，效率優(yōu)先的銀行監(jiān)管理念也得以確立并被廣泛認(rèn)同。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，國際金融領(lǐng)域先后發(fā)生了墨西哥金融危機(jī)以及1997年的東南亞金融危機(jī)，因此，金融體系的安全性及其系統(tǒng)性風(fēng)險再次受到關(guān)注，并強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)金融監(jiān)管。但顯然，90年代以后強(qiáng)調(diào)的金融監(jiān)管并非是70年代以前的“嚴(yán)格管制”，而是一種審慎性監(jiān)管。它鼓勵金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，強(qiáng)化信息披露制度，重視通過市場機(jī)制來發(fā)揮對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約作用。也就是說，新的金融監(jiān)管理論并非是對以往安全性監(jiān)管理念的簡單回歸，而是使提高效率與加強(qiáng)安全兩者間相互融合與協(xié)調(diào)，監(jiān)管的效率理念不僅沒有被否認(rèn)，恰恰相反，其內(nèi)涵有了全新的拓展。

二、效率理念：來自各國國內(nèi)立法與國際層面的分析

銀行監(jiān)管并非是金融壓制和阻礙銀行業(yè)的發(fā)展，而是在確保安全與穩(wěn)定的基礎(chǔ)上促進(jìn)銀行體系的公平、有效競爭。銀行管理的目標(biāo)之一就是創(chuàng)造一種提高效率并鼓勵競爭的管理結(jié)構(gòu)，促使銀行服務(wù)適度化并在市場經(jīng)濟(jì)中更好地運(yùn)作。

注重效率的監(jiān)管理念首先表現(xiàn)在國內(nèi)立法層面上。我們可以看到，近幾年來不少國家的監(jiān)管當(dāng)局越來越重視金融機(jī)構(gòu)的效率和競爭力問題，并將其明確列為監(jiān)管的一項(xiàng)重要原則和目標(biāo)。英國<金融服務(wù)與市場法)提出了“好監(jiān)管”的六條原則，要求在實(shí)施監(jiān)管時必須同時考慮并作為新監(jiān)管方式的指南。這六項(xiàng)原則是：使用監(jiān)管資源的效率和經(jīng)濟(jì)原則；被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理者應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；權(quán)衡監(jiān)管的收益和可能帶來的成本；促進(jìn)金融創(chuàng)新；保持本國金融業(yè)的國際競爭力；避免不必要的對競爭的扭曲和破壞。日本自1994年著手進(jìn)行的“金融大爆炸”改革后，也改變了過去單純以安全為主的監(jiān)管目標(biāo)而將確保金融體系的安全、活力和金融市場的公正與效率作為自己的首要任務(wù)。美國的銀行監(jiān)管也從消極管理走向積極管理。隨著70年代至80年代美國金融的平穩(wěn)過渡和金融創(chuàng)新的強(qiáng)勁發(fā)展，美國銀行監(jiān)管當(dāng)局日益感到放松金融管制、提高銀行競爭與效率的必要性，于是推行所謂的積極管理，即管理是為了鼓勵金融業(yè)的正常活動，促使金融機(jī)構(gòu)更有效率地經(jīng)營，是決策者合理內(nèi)在計(jì)劃的反映。美國1999年11月通過的(金融服務(wù)現(xiàn)代化法)也清楚地表明“美國開始將國際競爭，贏得全球市場作為目標(biāo)”。

不僅如此，各監(jiān)管當(dāng)局采取的監(jiān)管措施也更加注重發(fā)揮市場約束和行業(yè)自律的作用，強(qiáng)調(diào)銀行業(yè)內(nèi)控機(jī)制的建立，加強(qiáng)信息披露和透明度，在監(jiān)管方式上也更顯靈活性，其目的就在于通過監(jiān)管促進(jìn)銀行間有效競爭，提高銀行體系的效率。

在國際層面上，說到銀行監(jiān)管則不能不關(guān)注具有全球性影響的國際銀行監(jiān)管組織——巴塞爾委員會，其最近出臺的巴塞爾新資本協(xié)議是國際金融實(shí)踐與發(fā)展趨勢的最新反映，對它的分析和研究是我們把握銀行監(jiān)管理念發(fā)展脈絡(luò)的關(guān)鍵。通過分析，筆者認(rèn)為該協(xié)議在制度設(shè)計(jì)和規(guī)則安排上充分體現(xiàn)了銀行監(jiān)管的效率理念，具體表現(xiàn)在：

1.從“監(jiān)管資本”向“經(jīng)濟(jì)資本”轉(zhuǎn)變

在管理系統(tǒng)性風(fēng)險時，監(jiān)管的任務(wù)就是將“外部性內(nèi)部化”，即盡可能確保單個的投資決策者不僅將其個人面臨的風(fēng)險，而且將整個社會面臨的風(fēng)險都考慮在內(nèi)。為了確保每一個投資者在做投資決策時將他或她強(qiáng)加給社會的全部成本都考慮在內(nèi)，監(jiān)管當(dāng)局必須采取措施將社會定價差包括在其對風(fēng)險的計(jì)算當(dāng)中去。無疑，這對促使被監(jiān)管者謹(jǐn)慎經(jīng)營并最大限度地減少對社會的沖擊與危害是有益的。但不加區(qū)分地要求每個銀行將“平均”社會定價差考慮進(jìn)去，實(shí)行“一刀切”的監(jiān)管資本要求也降低了各銀行的活力和效率。

在新協(xié)議中，巴塞爾委員會把監(jiān)管資本與金融機(jī)構(gòu)所需的經(jīng)濟(jì)資本進(jìn)行了區(qū)分。監(jiān)管資本是銀行滿足風(fēng)險控制的最低要求，也是監(jiān)管者進(jìn)行早期干預(yù)的基礎(chǔ)。而經(jīng)濟(jì)資本是銀行基于內(nèi)部管理的原因以及獲得所期望的信用評級和其債務(wù)的風(fēng)險溢價而持有的那部分資本，它是支住Ⅱ內(nèi)容的一部分，由銀行決定但受到監(jiān)管者監(jiān)督。顯然，監(jiān)管資本是監(jiān)管者為確保銀行在做出定價決策時把消極的外部性內(nèi)部化的結(jié)果，而許多大銀行通過更加精密、準(zhǔn)確的內(nèi)部模型計(jì)算出來的經(jīng)濟(jì)資本量可能要小于監(jiān)管當(dāng)局確定的監(jiān)管資本要求。通常情況下，監(jiān)管資本可以適當(dāng)高于經(jīng)濟(jì)資本，但并非是越高越好。因?yàn)檫@涉及到被監(jiān)管者對風(fēng)險和收益的權(quán)衡，如果銀行按監(jiān)管資本持有資本數(shù)量遠(yuǎn)高于其實(shí)際需要的經(jīng)濟(jì)資本，那么，一方面說明其抗風(fēng)險能力較強(qiáng)，但另一方面也表明其資產(chǎn)運(yùn)用不充分，實(shí)際上降低了其資金使用效率。

2.完善資本比率的計(jì)算方法，提高監(jiān)管效率

在金融形勢日益復(fù)雜的今天，監(jiān)管當(dāng)局只有不斷地吸收和利用銀行自己開發(fā)出來的富有成效的管理方法和技術(shù)，才能更好地與銀行自身的業(yè)務(wù)發(fā)展相一致，避免產(chǎn)生不必要的扭曲，使效率損失盡可能降到最小。

新協(xié)議有關(guān)風(fēng)險監(jiān)管的總體思路可以講仍是對1998年巴塞爾協(xié)議的延續(xù)，即以資本充足率為核心，以信用風(fēng)險控制為重點(diǎn)。但有關(guān)資本比率的計(jì)算則作了較大的改進(jìn)，從而使協(xié)議更加靈活、更具有風(fēng)險敏感性。新協(xié)議放棄了1988年協(xié)議確定信用風(fēng)險大小的一刀切式的做法，建議業(yè)務(wù)不是十分復(fù)雜的銀行采用“標(biāo)準(zhǔn)化法”，而對于業(yè)務(wù)復(fù)雜、條件具備的大銀行則可采用內(nèi)部評級法(InternalRatingBasedApproach，簡稱“IRB法”)。新協(xié)議允許國際銀行使用自己內(nèi)部的風(fēng)險評估結(jié)果來確定資本要求，這表明新協(xié)議在承認(rèn)被監(jiān)管對象個體差異的基礎(chǔ)上，引入了市場效率的理念，以平衡監(jiān)管成本和監(jiān)管效益的相互關(guān)系。內(nèi)部評級法的采用，不僅使銀行獲得了更大的自主性，提高了市場競爭力，而_RX，f監(jiān)管當(dāng)局來說，其可以通過一套嚴(yán)密的評估程序加以驗(yàn)收，不再像以往那樣單純從外部對銀行施加“剛性”的資本要求，這既鼓勵了商業(yè)銀行的創(chuàng)新，又節(jié)省了監(jiān)管成本。

3.強(qiáng)調(diào)銀行風(fēng)險控制和管理的自我責(zé)任

過去，銀行監(jiān)管主要通過加強(qiáng)管制來控制風(fēng)險、保持穩(wěn)定，這雖然在短期內(nèi)使銀行獲得相對的安全與穩(wěn)定，但由于嚴(yán)格的管制抑制了銀行競爭力的提高，導(dǎo)致經(jīng)營效率的低下，從而使銀行在根本上降低了抵御和化解風(fēng)險的能力，反而積累了更大的風(fēng)險。近年來，面對金融業(yè)發(fā)展日新月異、金融創(chuàng)新層出不窮、金融風(fēng)險越來越復(fù)雜的情形，監(jiān)管當(dāng)局越來越認(rèn)識到銀行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和激勵機(jī)制對控制銀行風(fēng)險的重要性，因而加大了監(jiān)管政策的調(diào)整，不斷使外部監(jiān)管與銀行內(nèi)控建設(shè)有機(jī)結(jié)合。一方面，通過有效的外部監(jiān)管推動銀行的內(nèi)控建設(shè)；另一方面，銀行完善的內(nèi)控建設(shè)又為外部監(jiān)管奠定良好的基礎(chǔ)，從而提高監(jiān)管效率。新協(xié)議在支柱Ⅱ中，闡述了監(jiān)管評估的四大基本原則，透過這些原則我們可以看出，巴塞爾委員會旨在使監(jiān)管當(dāng)局在對銀行進(jìn)行有效監(jiān)管時，促進(jìn)銀行建立起關(guān)于資本充足整體狀況的內(nèi)部評價機(jī)制，并制定維持資本充足水平的戰(zhàn)略。而監(jiān)管當(dāng)局主要是對銀行的內(nèi)部評價程序與資本戰(zhàn)略以及資本充足狀況進(jìn)行檢查和評價，并在銀行資本下滑時進(jìn)行及早干涉。新協(xié)議的這種制度安排，最大限度地調(diào)動了銀行在經(jīng)營和監(jiān)管方面的積極性，有利于提高銀行監(jiān)管的效率。

三、啟示

監(jiān)管理念是監(jiān)管立法的思想基礎(chǔ)，它對一國的銀行監(jiān)管體制、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段和方法都有重大的影響。通過上文分析，筆者認(rèn)為效率理念已經(jīng)得到銀行及銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的廣泛認(rèn)同，而且在國內(nèi)與國際兩個層面上得以充分體現(xiàn)。我國的銀行監(jiān)管正處于轉(zhuǎn)型和開放時期，效率理念的確立給予我們深刻的啟示，即如何適應(yīng)國際金融形勢的變化，切實(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，提高銀行監(jiān)管效率。

長期以來，國內(nèi)銀行監(jiān)管往往立足于運(yùn)用法律、政策的力量，通過采取直接的行政性控制手段，從外部規(guī)定整齊劃一的監(jiān)管措施來實(shí)施嚴(yán)格的風(fēng)險控制，應(yīng)當(dāng)說這對我國銀行業(yè)的穩(wěn)定起了重要的作用，但這種穩(wěn)定是短期的和相對的，缺乏可持續(xù)性。因?yàn)樗粌H束縛了銀行的自主性，而且大大損害了銀行的創(chuàng)造性和競爭力，其結(jié)果往往是“風(fēng)險防范力度加大了，但金融效率降低了”。應(yīng)當(dāng)看到，效率和安全是辨證互動的。沒有效率、缺乏競爭的銀行最終會影響自身安全并進(jìn)而危及整個銀行體系；同樣，不注重安全、不進(jìn)行風(fēng)險防范與控制本身是非效率的。為此，我國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)要切實(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，調(diào)整過去那種只注重風(fēng)險防范而忽視效率的做法，使兩者有機(jī)結(jié)合、相輔相成。具體講應(yīng)做好以下幾方面的工作：(1)在監(jiān)管目標(biāo)上，要以效率的提高為著眼點(diǎn)，堅(jiān)持防范風(fēng)險與促進(jìn)發(fā)展相兼顧。只有提高了效率，得到了發(fā)展，才能談得上防范和化解風(fēng)險，也才有金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)。(2)建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代銀行制度，使銀行真正成為以市場為導(dǎo)向的、有序競爭的市場主體，從而為市場化的、高效的銀行監(jiān)管奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。(3)注重構(gòu)建激勵相容的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)銀行風(fēng)險的自我控制、自我約束，督促銀行建立完善、有效的內(nèi)控機(jī)制。(4)充分重視市場主體自主性的發(fā)揮和市場機(jī)制的運(yùn)用，加強(qiáng)信息披露，提高銀行透明度。