論過渡期外資銀行監管

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摘要：中國入世后，外資銀行在華業務將獲得巨大發展。五年后，外資銀行將與中資銀行享有同等國民待遇。五年過渡期內，加強對外資銀行的有效監管，對于維護正常的國內金融秩序，降低外資銀行進入后對中資銀行的不利影響極為重要。

一、外資銀行發展現狀及趨勢

截至2001年末，外資銀行在華代表處已經達到214家，營業機構190家，其中有31家外資銀行可以開展人民幣業務。據有關專家稱，目前外資銀行在中國金融市場所占的份額只有2%，中國加入WTO后，隨著市場的更加開放，外資銀行在華業務將獲得巨大發展，在未來10～15年，將可能占據中國金融市場約30%的份額。

加入WTO后，中國必須認真遵守銀行業對外開放的承諾，逐步取消對外資銀行的限制。正式加入時，取消外資銀行辦理外匯業務的地域和客戶限制，外資銀行可以對中資企業和中國居民開辦外匯業務。五年后取消外資銀行經營人民幣業務的地域限制和客戶對象限制，允許外資銀行設立同城營業網點，審批條件與中資銀行相同。加入WTO后五年內，取消所有現存的對外資銀行所有權、經營和設立形式，包括對分支機構和許可證發放進行限制的非審慎性措施。

過渡期已不滿五年，要保持此間的平穩過渡，最終達到五年后中資銀行能真正在同一層次上與外資銀行競爭，一方面要加快國內銀行的改革步伐，苦練內功，提升自身的經營管理水平；另一方面也要清醒認識并高度重視外資銀行大舉進入所可能帶來的負面影響，加強對外資銀行適當有效的監管，在不違反承諾的前提下盡可能地降低這種影響，以穩定國內金融市場，保持民族銀行業的健康快速發展。因此，過渡期內對外資銀行的監管問題已日益成為金融界人士關注的一個重要課題。

二、對外資銀行監管的現狀及問題

總的來講，目前我國金融監管的水平還是很低的，監管意識滯后，監管法規不足，監管經驗缺乏，監管手段落后，監管人員素質低下，等等。從而導致國內金融界違法違規現象甚而高層領導違法違規問題十分嚴重，屢見不鮮。在對外資銀行監管方面，上述薄弱環節有甚之而無不足，又因外資銀行經營的一些特殊性，因而監管的困難更大，壓力更重。

1.監管意識薄弱、封閉，監管人員素質低下

金融監管意識的薄弱、封閉是長期以來封閉型的金融體系造成的。整個金融服務業的市場是封閉的，資本的流入流出都需要專門的外匯管理部門審批，銀行經營管理多受各級政府干預及控制，銀行內部監管部門形同虛設，監管人員素質和水平也無法得以提升。盡管隨著我國的金融服務市場逐步從封閉走向開放，金融監管逐步加強，但金融監管者短期內很難樹立起針對經濟全球化和全球金融一體化而帶來的風險的應有的警惕意識，監管隊伍的整體素質也還很難適應對外資銀行監管的要求，監管意識國際化、監管人才專業化可以說是當前對外資銀行進行有效監管首先要解決的—個問題。

2.監管法規滯后，對外資銀行監管的針對性不強，執行中也存在偏差

長期以來，我國外資銀行監管立法主要包括《中國人民銀行法》、《商業銀行法》以及《外資金融機構管理條例》，前兩者本身在監管立法上就不甚完善，如《中國人民銀行法》、《商業銀行法》缺乏銀行保密、存款保險制度的立法規定等，另外針對外資銀行監管的規定不詳或與其他條例規定相互銜接不夠，也導致了這兩種法規在外資銀行監管過程中缺乏可依據性。而1994年基于當時的金融開放形勢及國家政策頒布實施的《外資金融機構管理條例》，不論從指導思想還是內容規定上都早已不能適應快速發展的外資銀行業的監管要求，實務中也缺乏可操作性。因而外資銀行監管方面法規建設的滯后、不完善問題十分嚴重，直接導致外資銀行監管局面的混亂、低效。正是認識到了這一點，2002年初，中行頒布實施了新的《外資金融機構管理條例》及實施細則。然而要真正實現對外資銀行的法制化監管，《外資銀行法》或《國際銀行法》的制定刻不容緩。

3.監管體制及手段落后

從理論上說，一個有效的銀行監管體系應該由三部分構成：市場約束條件下的銀行內部風險控制系統、政府監管系統和社會監督體系。但目前這三個體系均存在問題：監管職能向人民銀行過度集中，目前全國合計近4.3萬家銀行或準銀行的金融機構全部由人民銀行負責監管，并且基本上由人民銀行總行直接負責，造成人民銀行總行監管工作的嚴重超負荷。而人民銀行上下監管部門間關系欠協調，渠道不暢通，又進一步降低了人民銀行監管的效率。外資銀行的大量涌入，對當前人民銀行沉重的監管工作無疑雪上加霜，政府監管帶有濃厚的地方色彩，全局觀差，隨意性大，當銀行監管觸動地方利益時，就橫加干涉，反而會弱化人行監管作用，而目前在華外資銀行絕大多數未成立同業公會，即使少數地方有同業公會，其主要作用也僅限于加強彼此間的聯絡與交流，缺乏行業自律制度，對外資銀行的外部審計等社會監督體系長期以來也沒有充分發揮其應有作用。監管手段落后，目前對外資銀行的監督檢查僅停留在對會計報表的審核上，甚至連這點都難以保證，因為不少外資銀行上報的報表并不能完全反映其經營活動的真實情況。隨時、實地地檢查、稽核外資銀行經營情況的做法較少或流于形式。

4.監管內容重點不明，風險管理意識薄弱

我國《外資金融機構管理條例》對外資銀行的業務范圍、業務規模、資本充足率、資產負債比例、對關聯企業的貸款比例、流動性比例和各項準備金的規定較嚴格，實際監管內容主要側重于市場準入及合規性監管，采用的是強化管制、嚴格限制金融機構的市場準入、業務范圍和業務活動自由度的監管原則，而對外資銀行日常經營的風險性監管尚不規范和完善，普遍存在監管較松的現象。反觀美國，其監管原則是盡量減少金融業務發展方面的限制，但日常金融監管卻相當細化。正是這一原則使得美國成為世界上金融活動最為活躍、而金融監管又最為嚴格和深入的國家。而在中國，由于長期限制金融領域真正的競爭，金融機構的業務發展相當遲滯，競爭力嚴重缺乏，而潛在金融風險卻很大。

5.入世后，外資銀行大舉進入給監管帶來新的挑戰

外資銀行大量涌入，帶來了混業經營的模式，帶來了眾多的創新金融產品及形式，國際資本流出流入更加頻繁，外匯量的控制難度增加，同時外資銀行為了自身利益，也會采用一些不正當的手段，出現一些新的違法違規現象，凡此種種都會給我國中央銀行的金融調控和監管帶來諸多麻煩，也給我國央行在如何加強對外資銀行有效監管方面提出了一個亟待解決的重大課題。

三、加強對外資銀行有效監管的措施

加強對外資銀行有效監管，應結合中國的實際情況，根據WTO的《全球金融服務貿易協定》和巴塞爾委員會1997年9月公布的《銀行業有效監管核心原則》，借鑒國際上對外資銀行有效監管的成功經驗，對我國外資銀行監管理念、立法、體系、內容、手段等方面作出相應調整，進一步建立和完善對外資銀行有效監管的機制。具體措施如下：

1.轉變現念，提高認識，加強研究，培養人才

對外資銀行的監管需要國際化、開放式的監管理念，要與國際接軌。當務之急是盡快擺脫以往傳統、封閉、落后的監管思維定式，提高對監管重要性的認識。具體要做的是：(1)加強此方面的研究調查工作，成立專門的調查研究小組，對金融開放后國際金融市場風險、過去發生的全球銀行危機的案例進行研究，提高銀行監管當局的國際化風險監察能力，以防患于未然，加強對國際金融監管慣例，特別是巴塞爾《銀行業有效監管核心原則》內容的研究，以其為指導，制定我們自己的具有國際化、長效性的監管制度，加強對他國外資銀行監管方法的研究，努力借鑒他國的成功經驗，并與本國實際有效結合，加強對外資銀行的風險水平、創新業務、主要問題、最新變化及發展趨勢的動態研究，以及對外資銀行報表及其他信息的分析、判斷或評估，為有效監管提供有力依據。(2)注重培養一批高素質的外資銀行監管人才。通過培訓盡快提高監管人員的理論水平及實踐能力。可由人民銀行的相關部門負責對監管人員進行專業培訓，也可采取到國外銀行監管當局進修或到商業銀行跟班操作等形式。除培訓外，還要注意從各商業銀行選拔一批熟悉業務和法律，掌握國際金融、外語、統計、外匯會計、計算機等知識與技能的高素質人才充實到監管隊伍中來。逐步建立起一套系統完善的監管人員素質的自我提高機制、知識更新培訓機制。

2.健全監管立法，加強執法力度

監管的有效性依賴于監管的法制化。世界上各主要國家都有嚴密的法律體系來約束外資銀行的行為。如美國在1978年就頒布了《國際銀行法》，第一次將外資銀行置于聯邦法律的統一監管之下，1991年又頒布了《加強對外國銀行監管法》，進一步加強對外資銀行的法制化監管，之后又陸續出臺了《金融服務公平交易法》、聯儲《K條例》修正案，以及1997年7月貨幣總監署頒布的關于國際銀行業管理的最新法規，分別對外國銀行分行及其機構在美國境內開業、跨州經營、收購及風險管理等方面做出了許多新的特殊規定。而目前我國具體指導外資銀行監管的《外資金融機構管理條例》及其實施細則，只是行政法規，法律權威性不夠，而其他相關的銀行立法對于外資銀行的針對性又不強，因此，制定一部規范外資銀行經營行為的《外資銀行法》勢在必行。立法的根本原則應與國際上的銀行監管原則相一致，并以國民待遇為基準，特別要通過立法取消外資銀行目前所享有的諸如外匯利率、費用收取、稅收負擔等很多領域的“超國民待遇”，為中資銀行提供更有力的競爭環境。過渡期立法中，還要認真研究、充分利用WTO規則中關于發展中國家保護其幼稚產業的有關規定，為民族銀行業的發展爭取有利的法制環境條件。另外，在立法的內容上，要多充實定量方面的規定，以增加執法過程中的可操作性、透明度及嚴肅性。當然，要確保法律效力的有效發揮，完善金融執法體系也是一項迫切而艱巨的工作。

3.成立專門機構，完善監管體系

對外資銀行的有效監管是一個系統工程，在監管機構設置上要有明確的主管部門，同時也需各方面的密切配合。在西方發達國家，對外資銀行一般實行國民待遇，因而在監管機構的設置上并不區分國內銀行與外資銀行。但這一模式只不過是正在或將要成為我國金融監管的方向。鑒于我國具體國情，至少在過渡期內，我國對外資銀行與國內銀行仍需分別監管。為加強對銀行的監管，年初全國金融工作會議成立了相對獨立的副部級國家銀行監管局。在此基礎上有必要精選一批熟悉國際金融市場運作的專門型人才成立專門性的外資銀行監管部門，并在一些外資銀行比較集中的城市，如上海、深圳等地設立分部，對外資銀行進行集中、深入、更有效的監管：銀行的內控和自律是建立有效監管體系的關鍵，因此必須重視督促外資銀行盡快建立內控機制。構建外資銀行的行業自律性監督體系，成立外資銀行同業協會，通過行業規章督促外資銀行強化自身經營道德、作風及行為的自我約束。必要時可在立法中體現這些要求。發揮社會中介組織的約束作用，通過新聞媒體、會計師事務所、律師事務所、審計師事務所、資產評估評級機構等社會中介機構加強對外資銀行的監督。2002年5月份，中國人民銀行了外資銀行外部審計指導意見，就外資銀行聘請注冊會計師的原則、從事外資銀行外部審計的會計師事務所應具備的資格、審計的內容、外資銀行聘請注冊會計師的審批程序和方式、審計工作程序和要求、注冊會計師的培訓問題、審計報告和管理建議書等做出了明確的規定及說明，這對于進一步發揮外部審計在中國銀行監管中的輔助作用，規范外資銀行的外部審計工作意義重大。另外，在對外資銀行進行監管過程中，還要重視加強我國監管主體與外資銀行母國監管部門之間的信息交換和聯系，建立相關制度，實現金融監管的國際合作。

4.調整監管內容，改進監管手段

在監管內容上，在進一步加強市場準入、合規性監管的同時，要更加重視經營風險的監控，逐步建立以風險性監管為主的監管體系。

過渡期內進一步加強市場準入、合規性監管還是十分必要的。市場準入始終是國際銀行業監管的首要問題，通過市場準入監管，東道國對外資銀行進行篩選，以保證只有合適的外國銀行進入本國市場，這是各國對外資銀行進行監管的第一道屏障。國際上，絕大多數國家對外資銀行進入本國市場都有控制，只是控制程度不同。大多數發達國家及一些自由貿易區和避稅港型金融中心對外資銀行的準入控制較松，而大多數發展中國家和少數發達國家對外資銀行的準入控制較嚴，存在程度不一的限制性措施。我國應在嚴格遵守入世后金融業開放承諾的前提下，充分考慮本國市場的需求、外資銀行進入帶來的影響、特別是消極影響，以及我國金融監管的實際能力，制定較為嚴格又具靈活性的市場準入條件，進行市場準入方面的有效審慎監管。應區別不同國別、不同進入地區、不同銀行形式、不同銀行級別、不同銀行風險等級等制定細致可行的審批政策及操作標準。謹防外資銀行在國別及進入地區分布上過于集中，鼓勵更多國內監管狀況良好的銀行在華設點，鼓勵外資銀行在內地中心城市設點，限制以風險較高監管難度較大的分行形式進入，鼓勵中外合資銀行的設置，針對目前已審批的外資銀行基本為國際上一些著名的大銀行，而對于國外一些中小銀行存在進入壁壘的現狀，可考慮參照香港的分級牌照制對外資銀行發放不同牌照，并對持有不同牌照的外資銀行制定不同的資本、經營業績等方面的準入要求。過渡期內，要注意研究外資銀行的資信狀況、特別是已有在華分支機構的經營記錄，嚴格篩選，掌握好外資銀行的進入速度和節奏，做到循序漸進。

嚴格的市場準入監管不能替代日常經營風險的監管。特別是隨著金融開放步伐的進一步加大，市場準入的要求會越來越松，香港最近就提出統一香港和外資銀行總資產值及客戶要求，統一資產規模標準，大大降低了外資銀行進入香港市場的門檻。這樣一來，對外資銀行的日常經營性風險監控會變得越來越重要。加強對外資銀行的經營風險性監管，應著重于以下幾個方面：(1)依據國際慣例及他國經驗，對外資銀行明確提出各種謹慎性的風險安全系數要求，包括存款準備金、存款保證金、存款保險、存放款利率、資本充足率、流動比率、貸款集中度等方面的規定，并根據外資銀行經營狀況隨時進行調整。(2)建立外資銀行風險信用等級制度，由監管機構或專門的資信評估機構每年定期對各外資銀行資金實力、在華業績、守法程度、經營管理能力以及其母行的資信、母國的監管水平等方面進行綜合評分，根據得分高低將外資銀行分成不同信用等級，并在全國性新聞媒體上公布，一方面督促其加強自律，另一方面也便于進行不同輕重的監管。當務之急是要建立一套完善可行的量化評價標準體系。(3)加強對外資銀行異常動向的跟蹤監測，提高預防、發現風險能力，并運用立法中對外資銀行違規處罰及市場退出等方面的規定，及時進行處理。(4)采用多種形式的監管方式，建立現場檢查、非現場檢查相結合的監管制度，對一些規模較大的外資銀行還可由人民銀行總行或其分行派出常駐檢查組，加強監督。為保證非現場檢查的有效性，要以央行新頒布的《加強外資銀行外部審計工作指導意見》為根據，充分發揮中國注冊會計師的外部監管審計作用，以保證外資銀行報送的財務報表的真實性。加快對外資銀行并表監管的步伐，進一步提高監管透明度。另外，對外資銀行的監管還要注重持續性，實現對外資銀行運營全過程的動態持續監控。(5)加大監管的財力和物力投入，加快監管硬件的現代化建設，突出電子技術在監管中的作用，建立信息資源共享系統，實現信息在各地監管機構間的及時傳遞，提高信息統計效率，并增強防范和化解金融風險的快速反應能力。