央行支付服務“三農”對策研究

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農業、農村和農民問題是我國經濟發展過程中面臨的戰略性問題，農業現代化、農村發展和農民收入增加是確保我國經濟騰飛的重要保障。改革開放以來，我國農村經濟快速發展，但是農村普惠金融發展水平比較低，金融排斥問題仍然較為嚴重，表現為金融基礎設施滯后、基礎金融服務覆蓋率和可得性不高、金融創新度不夠、農村市場主體的基礎金融服務需求仍然難以有效滿足。從普惠金融的視角認識當前央行支付服務“三農”存在的瓶頸和困難，有助于立足更高的層面、更寬的視野，將農村支付環境建設納入農村金融生態建設整體戰略，以期更好地整合力量，形成建設合力。

一、普惠金融與支付服務“三農”理論分析

2005年，普惠金融首次在聯合國國際小額信貸年被提出。按照有關學者定義，“普惠金融體系是指能夠有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系”。普惠金融具有幾個基本特征：一是所有用戶和家庭都能夠通過合理的價格獲得各種金融服務；二是具備健全的金融機構和審慎監管機制；三是能夠提供長期有效的金融服務；四是提供服務的金融機構之間形成良性競爭氛圍。由此可見，普惠金融體系的核心思想是通過法律、制度和機構的合理創新，讓所有人特別是貧困人口平等地享受低成本、現代化的金融服務。（一）“三農”是普惠金融的發展重點。金融排斥性是指大眾特別是農民在金融體系中缺少分享金融服務的特征，致使弱勢群體沒有多樣化的方式或者途徑與金融機構產生聯系，并且在享受金融服務或者體驗金融產品時存在種種阻礙。普惠金融正是基于破解這種金融排斥性的需求，竭力搭建一個普羅大眾特別是弱勢群體的金融體系。在我國，由于農村地區金融呈現交易頻次低、農戶習慣使用現金進行交易與結算的特點，加之金融機構設立網點的成本較高，基于投入產出比的考慮，商業化程度越來越高的金融機構不愿意在農村地區設立營業網點、提供金融服務，農戶在很大程度上受到正規金融服務的排斥，日常生活中必要的金融需求難以得到滿足。金融發展的“二元結構”特征明顯，農村地區金融發展與城市地區金融發展相比呈現明顯滯后趨勢，由此可見，普惠金融的發展重點與關鍵在農村。何德旭（2008）利用金融排斥解釋了我國農村金融市場中供求失衡現象，認為正規金融機構對農村金融需求有較強的排斥性。田霖（2009）應用金融排斥理論分析指出，城鄉金融的長期割裂導致農村經濟和金融發展狀況與城市的差距進一步拉大。劉士余（2013）指出我國農村地區存在程度各異的金融供給不足以及金融基礎設施匱乏的問題。（二）健全的支付清算系統是普惠金融發展根基。金融擁有優化資源配置的樞紐作用，是現代經濟的血液與核心，支持著實體經濟的發展。其中支付清算在現代金融中發揮著基礎性作用，支付清算體系是社會資金運動的“大動脈”，支付清算系統的安全穩定運行決定社會資金運動的安全和效率，并進一步影響整體經濟活動效率。研究表明，經濟發展越快，社會經濟活動及其參與者對支付清算體系運行質量要求愈高。其中，支付系統支撐各類支付工具的使用，為社會經濟活動的運行搭建高效、便捷的資金運行通道，是整個經濟金融活動的核心基礎設施。建立和完善支付服務體系可以有效維護金融業穩定運行，提升金融資源配置效率，加快社會資金周轉，滿足社會公眾快速增長的金融需求，因此，完善的支付清算系統是普惠金融發展的基礎。邱云武和黃照影（2008）研究了宏觀經濟與大額支付系統資金流量間的內在關系，得出支付系統資金流量與GDP關聯密切、與經濟金融運行正向相關的結論。華艷麗和劉鳳梅（2008）在實例研究巴彥淖爾市推廣現代化支付系統前后的經濟發展狀況后得出，支付系統的推廣與應用對提升地區金融服務水平、改善經濟增長狀況起到了促進作用。李鷹和王祥峰（2010）通過實證研究得出支付清算資金量與GDP總量之間存在著線性相關關系的結論。（三）支付服務創新提升農村地區金融包容性水平。通過高效便捷的支付清算系統，非現金支付工具的應用更加普遍，可以有效降低資金交易成本，減少現金流通，提高支付服務的效率和質量。隨著信息技術的廣泛應用和支付工具、支付方式的不斷創新，卡基支付、手機支付和網絡支付等電子支付手段廣泛運用，新型支付工具和支付方式更加普遍，日常繳費、基金、保險、公益事業等各方面都離不開電子支付的使用，其擴大了金融服務的覆蓋范圍和受眾群體，降低了金融交易成本，促進了金融包容性水平的提升。Geach（2007）提出數字鴻溝（DigitalDivide）的概念，其與金融排斥相輔相成，通過比較英國的ATM服務與肯尼亞移動支付兩者的費用差別，認為創新支付工具能夠有效推動普惠金融的發展。Mas（2012）研究發現，大多數農村地區人員無法得到正規性金融服務的原因主要在于人們大多沒有穩定、正式的工作，養成了傳統的現金支付結算習慣，在日常生活中與傳統的金融機構沒有過多的聯系，但若優化農村地區支付環境，則可以增進農村居民與傳統金融機構的溝通與聯系，弱化信息不對稱帶來的影響，提升金融服務水平。焦瑾璞（2014）指出，移動支付的快速發展對金融工具創新和金融服務模式創新可能產生推動作用，從而破解農村地區金融服務難題。郭新明（2014）基于中國人民銀行西安分行普惠金融推廣的實踐案例，指出應當通過改善農村支付環境，構建更具包容性的普惠金融服務體系，使得普惠金融服務具有更強的可獲得性和效益性，從而更好地服務實體經濟發展。

二、國際上普惠金融發展的成功經驗

近年來，國際社會普遍重視普惠金融，很多國際機構都開始推行普惠金融理念。其中，墨西哥和巴西通過改善支付服務體系促進普惠金融發展，其成功做法值得借鑒。（一）墨西哥普惠金融發展的做法和經驗。一是構建普惠金融法律法規體系。墨西哥于2011年簽署《瑪雅宣言》，承諾開展普惠金融，加快金融改革，完善金融法律法規，制定金融消費者權益保護的法律規定，落實《瑪雅宣言》設置的主要工作目標；完善監管法律法規，明確監管部門在推進普惠金融發展領域的主要職責。二是完善普惠金融頂層設計和工作機制。成立普惠金融國家委員會，委員會由財政與公共信貸部、銀行與證券委員會等8個部門的代表組成；監管機構設立普惠金融部，專職推動普惠金融發展；成立保護金融消費者全國委員會、國家金融掃盲委員會等。三是健全支付服務體系和服務渠道。打造多層級的商業性金融機構，除正規商業銀行外，設立三類非銀行的小型私營信貸機構，優化金融服務體系；通過立法允許金融機構通過第三方提供服務，銀行業機構通過與便利店、加油站、彩票銷售點等零售業終端合作，在邊遠地區建立服務點，拓寬服務渠道。四是推動支付服務方式與產品的創新。推廣賬戶分級制度，將銀行賬戶分為4級，每級賬戶在開戶證明材料要求、開戶手續繁簡、賬戶開立方式、支付結算手段、存取款限額、辦理業務類型等方面存在明顯差異；此外，還著力提升弱勢群體獲得金融服務的持續能力。五是建立普惠金融統計分析與金融教育工作體系。建立專門的普惠金融統計體系，定期收集數據并年度報告；每三年開展一次面向全國居民的普惠金融需求調查，為政府決策和金融機構的商業模式提供重要的支持和指引；面向弱勢群體定向推出“繁榮計劃”，將金融教育與存貸款、福利發放與保險等列為同等重要的服務內容。（二）巴西普惠金融發展的做法和經驗。一是強化國家戰略設計。巴西2011年成立全國普惠金融委員會（PNIF），其工作目標主要是在全國范圍內推廣普惠金融服務，具體包括：提升普惠金融的可獲得性；通過提升金融教育水平和信息透明度增強金融服務信息和消費者經濟責任的可得性；提升金融適應消費者需求的能力。二是推廣銀行。銀行是巴西中央銀行針對缺乏銀行分支機構服務的地區推廣的一種補充性基礎金融服務的方式。其規定，金融機構可與郵局、彩票投注站、汽車經銷商等機構簽訂相關協議，通過這類機構的實體網點補充提供基礎性的金融服務，彌補落后地區金融服務空白的缺陷。實行銀行制度應當在巴西中央銀行獲得授權，服務范圍限于中央銀行授權的范圍內，主要包括開立儲蓄賬戶、存取款、轉賬支付等。該模式符合當地政治經濟發展的需求，目前已覆蓋全國所有城鎮，并且墨西哥、哥倫比亞、智利、秘魯等拉美國家紛紛效仿。隨著銀行支付的推廣，許多金融服務空白地區的居民能夠順利獲得基礎性金融服務。三是創新金融產品。2004年起，監管部門開始推行賬戶分級制度，簡化銀行賬戶；簡化開戶程序和開戶條件，創新金融產品，鼓勵弱勢群體使用個人賬戶，推廣銀行賬戶的使用。四是普及金融教育。在全國推廣“金融公民計劃”，強化公民金融教育，普及開戶、儲蓄、貸款等方面的金融知識，提升其對金融風險的識別和防范；增強金融消費者權益保護，加強消費者和金融機構之間的信息交流，促進二者之間的關系，為消費者特別是其中的低收入群體更加便捷地了解和使用金融產品暢通渠道。五是通報評估報告。該國央行與財政部、農業部等部門合作，設計普惠金融指標體系，定期在全國范圍內開展監測評估，摸底消費者需求；按年通報監測評估報告，并以此為基礎創新金融產品，完善監管政策，優化金融體系。

三、普惠金融視角下央行支付服務“三農”的現狀與問題

促進普惠制金融發展，可充分發揮金融配置資源和提高經濟運行效率的作用，支持“三農”發展和消除城鄉差距，挖掘農村消費潛力，促進經濟結構轉型和保證經濟平穩較快增長。近年來，人民銀行以農村支付服務環境建設為重要抓手，推動普惠金融發展取得明顯成效。但當前央行支付服務“三農”還面臨金融服務資源如何更好發揮作用、支付工具和產品如何更好得到持續有效廣泛利用、金融排斥性如何得到有效解決等主要問題。（一）初步形成農村普惠金融法規體系，但法律環境仍不完善。近年來，面對農村地區普惠金融發展水平仍然很低的現狀，我國制定了一系列促進普惠金融發展的政策法規。2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確地提出“完善金融市場體系，發展普惠金融”的要求。2015年，國務院印發了《關于印發推進普惠金融發展規劃（2016~2020年）》，提出到2020年，我國要建立與全面建成小康社會相適應的社會保障和普惠金融體系。人民銀行也相繼制定了一系列的普惠金融政策措施，如推出農民工銀行卡特色服務、銀行卡助農取款服務、手機銀行免費等優惠措施。但是，當前我國普惠金融法律環境仍然不健全。主要表現在：一是法律層級較低。主要通過行政力量推動實施普惠金融相關政策，未制定專門針對農村地區普惠金融的法律規范，未建立農村普惠金融的總體框架和工作機制，推動普惠金融發展在各部門之間的統籌協調不足，政策連續性和一致性不足，資源整合效果不強，尚未形成各方協作推動普惠金融發展的合力。二是部分法律不符合農村地區普惠金融發展的需求。例如，目前助農取款服務點只能辦理查詢、小額取款、轉賬等業務，且每卡單日取款額度只有2000元，業務范圍狹窄和取款額度已不能滿足農村居民的實際需求。此外，金融管理部門尚未放開農村信用社發放信用卡的政策。金融管理部門對農村金融市場設置較為嚴格的考核程序和條件，未對農村地區金融機構業務采取差異化的監管政策。三是農村金融服務站的法律定位不明確。農村金融服務站點由相關金融機構按照人民銀行的要求設立，農村群眾可以通過服務站辦理業務，但其不是銀行的金融網點。在實踐中，農村金融服務站的功能越來越廣，農村金融服務站點與銀行機構網點功能具有一定的相似性，由于農戶缺乏金融知識儲備，容易造成誤導；同時，由于各地服務站點名稱和標準都不統一，更容易對農戶造成誤導。如果農戶誤將金融服務站點當作金融機構的營業網點，很容易造成法律風險。（二）普惠金融可得性全面提升，但不平衡問題突出。農村金融服務衡量的一個重要指標即是覆蓋水平，完善的金融供給是提供農村金融服務的基礎條件，同時覆蓋水平的高低很大程度上決定了“三農”獲得有效和優質金融服務的可能性。人民銀行通過不斷擴大基礎金融覆蓋率，完善農村普惠金融服務體系，推動農村地區的金融基礎設施進一步完善，基礎金融覆蓋率顯著提升，城鄉的金融服務資源進一步趨向均衡。截至2016年末，全國農村地區銀行網點數量12.67萬個，每萬人擁有的銀行網點數量為1.39個，縣均銀行網點57.75個，鄉均銀行網點3.98個，村均銀行網點0.23個；助農取款服務點共98.34萬個，覆蓋53.17萬個村級行政區，村級行政區覆蓋率超過了90%，村均擁有量為1.8個。但是經濟落后地區的普惠金融發展缺乏內生動力性，導致金融服務可得性呈現顯著的不平衡。以四川省為例，作為全國扶貧開發攻堅任務最繁重的省份之一，2015年末全省農村貧困人口355.3萬人，占全國的6.3%，“四大片區”36個國家扶貧開發工作重點縣、60個國家確定的連片特困地區片區縣（含30個重點縣）面臨貧困“面寬、量大、程度深”的狀況較為嚴重，普惠金融發展不平衡的問題突出。一是金融基礎設施因條件限制仍然未實現全覆蓋。截至2016末，四川三州地區（涼山、甘孜、阿壩三個少數民族自治州）還有71個鄉鎮和1599個行政村因不通電或無通訊信號，無法布放ATM、POS等機具，限制了支付服務空白鄉鎮的全面消除。二是銀行網點布局不平衡問題突出。大多數網點集中于縣城和部分經濟發達的鄉鎮，而經濟欠發達的鄉鎮一般僅有農村信用社或郵儲銀行的一個網點，甚至部分鄉鎮沒有設立網點。如甘孜州鄉鎮以下金融機構覆蓋率不足30%，平均一個金融網點要服務3個以上鄉鎮，部分鄉村與銀行網點相距幾十公里甚至上百公里。三是信用環境亟待改善。與沿海發達地區相比，四川尤其是藏區、彝區等，由于金融活動不豐富，信用信息數據缺乏、金融債權難以保全，導致金融機構信貸投放的信心不足。（三）農村支付環境得到顯著改善，但可持續發展面臨挑戰。提升普惠金融水平的主要目的之一，就是在成本可負擔的前提下完善金融服務的基礎設施，在欠發達地區推廣金融服務，為社會低收入人群提供方便快捷、價格合理的金融服務。近年來，在人民銀行的推動下，農村金融基礎設施不斷完善，金融服務顯著改善。截至2016年末，農村地區已布放ATM機34.32萬臺、POS機676.96萬臺，每萬人分別擁有ATM機3.77臺、POS機74.32臺。但是，改善農村支付服務環境是一項長期的持續性工作，農村支付服務環境的可持續性發展仍然存在較大的挑戰。一是金融機構總體上投產出不平衡，經營模式的可持續性不足。現階段，農村金融市場屬于微利行業，不少金融機構的涉農業務都在貼錢經營。據四川調查顯示，銀行投放一臺ATM的成本大約10萬元，以目前四川農村地區2.1萬臺ATM機計算，各金融機構已累計投入超過21億元。在金融服務空白鄉鎮較為集中的甘孜、阿壩、涼山三個少數民族地區，不僅覆蓋條件較差，而且投入成本更高。助農取款服務點也存在同樣的問題，收單機構辦理助農取款服務初始需要一次性投入終端機具、驗鈔機、保險箱、服務點經辦人員操作培訓和開業營銷等投入，在日常經營中，還要投入經辦人員報酬、業務通訊、巡檢維護、機具維修、打印紙和配件耗材更換等諸多費用，投入較多。而收單機構的收入主要來自于服務點商戶綁定賬戶存款利差收益，服務點自身支付業務基本不收費，總體而言收入較少。二是部分商戶積極性不高。目前，服務點商戶助農取款服務需要付出較多人工操作、經營場地和備用現金等，備用現金不僅損失了存入銀行的利息收益，還需要承擔搶盜風險，服務點商戶實際付出不少。而收單機構對服務點商戶的報酬激勵主要是采取按月固定數額、按單筆計酬方式。較多服務點商戶反映報酬激勵不足，業務辦理積極性不高。個別服務點商戶因收益不能彌補其付出而存在降低服務質量的問題。三是助農取款服務點管理難度加大。隨著助農取款服務的快速發展，助農取款網絡廣泛覆蓋鄉村，收單機構的管理風控難度大，大量不活躍服務點的存在易引發風險。服務點維護成本較大，為保證助農取款服務點的正常運行，銀行金融機構一般每月需對布放機具進行一次維護。但部分貧困地區地廣人稀，群眾居住分散，地形復雜，路況較差，對機具的巡檢維護成本偏高，對實力普遍較弱、收入不高的貧困地區銀行機構造成較大的成本壓力。（四）新興支付方式發展較為迅速，但普及率較低。在通信技術的推動下，網上銀行、移動支付等新興支付方式迅速發展，金融機構借助客戶的網絡終端、移動終端就能夠為其提供各類金融服務，一方面減少了物理網點設立的成本，單筆業務平均成本驟降，另一方面，由用戶自行完成業務操作節約了時間和人力成本，業務處理的邊際成本大幅降低，從而總體上顯著降低金融服務成本。近年來，人民銀行通過加大網上銀行、手機銀行等電子支付渠道的推廣力度，支持和鼓勵金融機構對網上銀行和手機銀行業務實行免收手續費的政策，讓農村群眾享受價格低廉、方便快捷的金融服務。截至2016年末，我國農村地區網上銀行、手機銀行開通數累計4.29億戶、3.73億戶，分別增長20.5%、35.14%，在此基礎上，廣大農村地區和偏遠地區居民金融服務的可得性得以大幅提升，能夠以較低的成本獲得自身需要的金融服務。但是農村地區網上銀行和手機銀行的普及率仍然較低，大部分農村群眾都沒有開通網上銀行和手機銀行，無法享受新型支付方式的便利和低成本。主要原因是：一是尚未完全解決安全問題。安全性問題是影響網上銀行和手機銀行推廣使用的重要因素。很多用戶由于缺乏網上銀行和手機銀行的安全操作意識，存在業務操作、賬戶盜用、密碼控制、系統運行等安全風險，并且容易造成賬戶信息和身份信息泄露。《我國公眾網絡安全意識調查報告（2015）》顯示，我國超83%的網民網上支付行為存在安全隱患，55%網民曾遭遇網絡詐騙，及時向當地公安機關報案的僅占12.35%。二是網絡和手機信號不佳的問題。目前絕大部分偏遠農村地區都未開通網絡寬帶，并且部分地區存在手機信號不穩定等問題，網上銀行和手機銀行業務難以正常推廣。三是宣傳推廣力度不夠。農村地區的銀行機構缺乏對網上銀行和手機銀行廣泛宣傳與持續引導，甚至部分基層銀行人員都未掌握網上銀行和手機銀行的安全使用知識，制約了電子支付業務在農村地區的推廣普及。（五）金融知識宣傳逐漸強化，但針對性不強。觀念和意識的落后是制約農村地區支付服務環境改善的又一關鍵因素。近年來，人民銀行通過普及金融知識，提高現代支付意識，維護農村消費者合法權益，促進普惠金融發展。組織人民銀行分支機構和金融機構依托“金融知識宣傳月”“3•15金融消費者權益日”、銀行卡助農取款服務點、農村金融教育試點、農村金融教育“金惠工程”“扶貧日”系列活動等，開展貼近普通群眾需求、符合農村和少數民族地區特色的金融知識普及宣傳活動，提高普通消費者尤其是農村地區群眾的金融知識水平和維權能力；積極探索多元化糾紛處理機制，試點成立金融消費爭議評議協會或金融消費糾紛調解中心，建立專業的調解員和評議員隊伍，通過調解和評議的方式處理金融消費糾紛，并積極協調司法部門構建“訴調對接”機制，及時化解金融糾紛，維護農村消費者的合法權益。但農村普惠金融宣傳培訓在取得顯著成效的同時也存在針對性不強的問題。主要表現在：一是宣傳對象缺乏針對性。邊遠地區農村“空心化”傾向突出，大量的留守人員大多是老年人、婦女和兒童，文化程度較低，接受新知識的能力較弱，傳統的宣傳手段難以取得效果；一些偏遠少數民族地區群眾受民族文化、消費習慣、傳統理念、語言文字障礙等因素制約，非現金支付宣傳難度更大。二是宣傳形式缺乏針對性。金融機構針對農村地區開展的宣傳活動還比較落后，沒有形成全方面、統一的、立體的、面對面的宣傳格局，農村居民不能全面深刻了解掌握相關知識。三是風險防范意識低。近年來，隨著農村地區用卡環境的改善，電信詐騙、信用卡套現等支付領域的違法犯罪活動有向農村蔓延的趨勢，貧困地區的群眾在使用銀行卡、手機支付等新型支付方式時的風險防范意識較低，在辦理取現、資金查詢、轉賬等業務時，由于自身文化素質局限容易采取密碼過于簡單或將自己銀行卡密碼告之服務點商或其他人員代其辦理業務，存在一定的失泄密風險和資金風險，加之一些商戶素質參差不齊，亦缺乏必要的現金保管風險防范意識。

四、普惠金融視角下央行支付服務“三農”的政策建議

針對我國目前農村范圍廣大、人口眾多、產業弱小的特點，遵循普惠金融相關理論，借鑒國外支付服務業務有關權威保障、支付服務產品適宜當地情況的成功做法，我國央行支付服務“三農”對策應從以下幾方面努力：（一）完善普惠金融法律制度，營造適應普惠金融發展的政策環境。由于法律環境不完善和政策的限定使農村經濟活動主體難以達到某些支付服務產品的“附加條件”，涉農金融機構支付服務產品的創新也受到監管部門的制約，導致條件排斥性非常強烈，嚴重阻礙了農村普惠金融的發展。因此，應該從法律上進一步制定和完善普惠金融法律制度，從法律層面明確普惠金融的國家承諾，建立普惠金融發展的工作協調機制，科學合理地制定普惠金融評估體系。人民銀行和有關金融監管部門在制定農村金融政策的時候要充分考慮農村地區的特殊性和弱質性，從政策上主動降低甚至拆除門檻，減少對涉農金融機構支付創新的干預，降低各種金融服務產品的“附加條件”，采取更加靈活優惠的政策措施，大力培育農村普惠金融市場。人民銀行要充分發揮我國支付體系規劃者、建設者和管理者的作用，加快支付清算網絡建設，參照巴西銀行制度明確農村金融綜合服務站定位和標準，優化銀行結算賬戶服務等政策措施，加大對金融機構支付結算業務培訓管理力度，督促各類金融機構提升在農村地區的金融服務水平和服務能力；監管部門要確保相關推進農村地區金融服務的政策規定的執行與落實，放開準入資本范圍，放寬業務準入條件，簡化審批程序，落實優惠政策，鼓勵和支持村鎮銀行、社區銀行等適合農村需求特點的金融組織；農業銀行、農村信用社、郵儲銀行等涉農金融機構要加大投入，改善農村地區的金融基礎設施，為支付服務產品的創新和推廣提供基礎。（二）因地施策，均衡區域發展，增強基礎性金融服務的可獲得性。由于我國廣大農村地區地域范圍廣、人口眾多、自然條件差異大、經濟金融發展水平參差不齊，應盡快建立和完善農村地區普惠金融指標體系，并根據各地的具體情況推廣普惠金融，均衡各區域普惠金融的發展，增強基礎性金融服務的可獲得性。一是在經濟發達、人口稠密的農村地區，進一步引導有關銀行機構設立銀行網點、布設ATM機、投放POS機具等金融基礎設施，進一步拓展農村金融綜合服務站的服務功能和業務范圍，進一步推動助農取款服務與農村電商、金融扶貧、物流等相互依托建設，深化基礎性金融服務的發展；進一步推廣網上銀行、手機支付等新興支付方式，提高電子支付的使用率，增強普惠金融服務的接觸性和實用性。二是在經濟發展滯后、地廣人稀的貧困地區，進一步科學制定普惠金融發展規劃，加大財政、稅收支持力度，引導銀行機構降低貧困地區金融產品的收費，提高金融產品的可得性；在條件允許的情況下，由地方政府將基礎性金融服務以準公共產品的模式納入建設，有序推進。（三）堅持財政引導和市場化原則，加大農村支付市場投入，建立普惠金融長效發展機制。金融約束理論和公共財政理論認為，由于市場存在缺陷，即“市場失靈”，財政干預必須存在，在市場難以發揮作用的領域，由政府對市場進行適當的干預。因此，當前我國普惠支付服務發展應堅持財政支持和市場化原則，充分發揮財政的“杠桿”作用，通過財政資金引導涉農主體加大農村支付市場投入，共同推動農村支付服務環境建設。首先，進一步完善農村普惠支付發展的財政補貼政策。向金融機構在農村地區設立營業網點和提供支付服務予以財政補貼。財政補貼可以直接補貼與間接補貼相結合等多樣形式，如直接對農村地區金融機構營業網點予以財政補貼，或政府機構通過金融機構營業網點向居民發放補貼，增加金融機構中間業務收入。其次，引導財政資金推動農村支付服務市場創新。財政支持通信運營商構建安全、快速、覆蓋面廣的互聯網絡，解決目前存在的寬帶低、網速慢、收費高、局部地區無網絡信號等問題，為農村支付服務市場創新提供堅實的基礎；加大數字金融生態環境安全的投入力度，聯合公安、工商、通信監管局等嚴厲打擊非法網站、黑客和非法支付服務商，打消廣大群眾使用網絡支付、手機支付的顧慮；鼓勵傳統銀行機構積極發展網上銀行、手機銀行等，建立電子支付渠道與傳統物理網點相互補充的服務網絡，鼓勵非銀行支付機構為社會提供小額、快捷、便民的支付服務，提升支付效率。再次，區分政策性金融與商業性金融。金融機構在農村地區的有關業務應視為政策性金融服務，相關稅務部門應當通過實行差別稅率鼓勵金融機構布局農村地區金融服務，提高其參與農村支付服務環境改善工作的積極性。最后，作為農村地區支付服務供給者的涉農金融機構要改變“一刀切”的收費標準，根據農村金融市場的供求關系建立城鄉差異性收費，降低農村地區各項結算業務的收費標準，以增強其市場競爭力。（四）堅持創新發展，降低支付服務產品使用成本。一是積極開展移動數字金融的應用實踐。金融的數字化和移動化在降低交易成本、延伸服務半徑、增強金融競爭、推動金融業務創新、提高金融市場效率等方面具有明顯優勢，已成為發展普惠金融的重要途徑。要研究借鑒肯尼亞M-PESA手機銀行的先進經驗，積極探索通過發展數字金融、移動金融推動民族地區、貧困地區普惠金融發展，滿足群眾尤其是偏遠地區農牧民的基礎金融服務需求；要整合各方資源，在傳統金融網點難以觸及的地區大力推動電纜鋪設、網絡覆蓋等數字金融基礎設施建設。在風險可控前提下，積極推廣移動支付、網絡支付等新興支付方式；通過財政補貼、稅收優惠等方式引導和鼓勵金融機構開發基于互聯網又適用于偏遠農村地區的金融產品，不斷提高當地金融基礎服務的可得性和便利性。二是實行差異化的產品宣傳和推廣。由于農村地區支付服務需求存在差別大、多元化的特點，金融機構在進行農村基礎金融設施建設、新型支付工具推廣、支付服務收費等方面要有針對性的差異化措施。如在非現金工具推廣方面，對于農村地區的企業，由于支付結算業務量較多、金額較大，且有專門的會計財務人員，應重點推廣票據、網絡支付、銀行卡等非現金支付方式；對接受能力和消費能力較強的外出務工經商人員和學生等群體，其對手機銀行、網上銀行、銀行卡等工具有一定的了解，可以作為推廣和宣傳手機銀行、網上銀行等非現金支付工具推廣的重點目標群體；對農村居民中的種植業、養殖業大戶及個體經營者，其對非現金支付工具的了解程度有限，因此加大宣傳力度，重點推廣銀行卡及網絡支付等支付工具；對農村居民的貧困人群，其收入較低且消費能力較弱，可以重點宣傳銀行卡方面的使用知識。（五）創新支付結算知識宣傳方式，加強金融知識普及教育。不信任和缺乏金融認知是推廣普惠金融服務的一個障礙。因此，要加強農村地區低收入人群、困難人群、創業農民、殘疾人勞動者的金融知識普及教育。針對我國經濟社會發展特點和人口流動特征，要創新支付結算知識的宣傳方式，增加宣傳知識對農村主體的可接受度。一是要強化農村金融消費者權益保護。普惠金融特別是移動數字金融的發展，一方面擴大了金融服務的覆蓋面，另一方面對消費者的金融素養也提出了較高的要求。消費者不僅要了解金融產品、掌握使用方法，還要具備較高的風險識別能力和防范意識。近年來金融欺詐、電信詐騙、非法集資等案件頻發，消費者權益受到侵害的事件時有發生。相關政府部門要采取綜合措施，加強對金融消費者特別是偏遠農村地區金融消費者的金融知識普及教育，不斷提高其風險防范意識和能力；要切實加強金融行為監管，暢通金融消費者維權渠道，完善金融消費糾紛處理機制，保護金融消費者合法權益；要加強金融新業務新產品的風險評估管理，謹慎推進相關金融創新試點，嚴厲打擊打著“普惠金融”旗號的各類非法行為，促進普惠金融規范健康發展。二是要培育公眾金融風險意識。在普及金融知識的同時，要宣傳金融風險的特征、危害及防范措施，引導農村地區群眾正確認識金融的風險性，合理進行投資和消費；要加強業務培訓，銀行工作人員要正確傳授有關支付工具和支付方式的使用方法，提高農村群眾的風險防范意識，指導農村群眾強化密碼、印鑒管理，培養良好的使用習慣；正確處理ATM機吞卡、不吐鈔等問題，耐心做好解釋工作，讓農民群眾放心使用。

作者:廖鳳華 單位:中國人民銀行成都分行課題組