試論三農問題的村民自治

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一、一般理論

（一）對于村民自治的基本認識

村民自治是指在黨的領導和鄉鎮政府的指導下，廣大村民依照黨的政策和國家法律法規直接行使民主權利，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度，是社會基層自治的重要組成部分之一。自治的主體是廣大村民，自治組織是村民委員會。村民自治的核心內容即主要方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，“四項民主”相輔相成，但地位和作用各不相同：民主選舉是指全體村民直接投票選舉出村民委員會成員，是村民自治的基礎；民主決策是指由村民大會或村民代表大會討論決定涉及村民利益和村莊公共利益的重大事項，是村民自治的核心；民主管理是指全體村民對政務、財務在內的一切村內事務以及村內的村民和村委會進行管理，是村民自治的過程；民主監督是指全體村民通過對村委會工作的了解、評價，督促村委會依法開展村務工作，是村民自治的活力。我國法治意義上的村民自治確定于1982年憲法的第111條規定，即“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”可以看出，該條文主要對村民自治的自治組織——村民委員會——的性質、產生方式、內部機構和基本職能進行了規定。歷經1987年至1998年10年試行之后，《中華人民共和國村民委員會組織法》正式通過并實施，其可以被視為村民自治這一憲法規定的具體化。以上兩個法律文件也就成為了村民自治最為直接的法律依據。

（二）村民自治與解決三農問題的關系

三農問題作為一個專有名詞首次出現于1993年中共中央《90年代中國農業發展綱要》，是“農業、農民、農村”三個問題的統稱。從經濟層面上看，三農問題表現為城鄉發展的不平衡及其導致的農民與城市居民生活的較大差距——農民總體貧困；從政治層面上看，表現為農民的平等權、自由權及其他社會經濟權利難以實現，究其根本是農民意志難以在國家意志中得到體現從而難以獲得公平對待。村民自治符合解決三農問題的邏輯要求，更是解決三農問題的必要途徑。依照現代國家觀，國家后于社會而產生，人民權利先于國家權力而產生，國家權力的合法性來源于人民對個人權利的自愿讓渡。村民作為具有獨立人格的“理性人”，對于個人的行為和利益具有最佳的評價和決策資格，在讓渡部分個人權利形成國家權力之外，村民可以保留另一部分個人權利以自治權的實現為方式追求個人利益的最大化，這一自治形式在我國就是村民自治，村民自治的實現與否和實現程度事實上是國家與鄉村社會的權力資源分配與否和分配程度的問題，正是因為農村在權力資源分配中處于被漠視的地位——城鄉二元結構發展模式，三農問題由此產生。所以解決三農問題必須從實現村民自治權以對抗過度干預的國家權力入手，將鄉村的公共事務管理權歸還村民，從而保護村民自身的合法權益并實現農村經濟的又好又快發展。

二、村民自治中出現的問題

首先要肯定的是，自從1987年村民自治的具體實施有法可依以來，村民自治取得了一定的成績：在農村經濟生產方面，村委會普遍能夠做到組織興修水利、道路，積極推動村民日常用電的入戶率，為本地農業及相關產業的發展創造了更為便利的基礎設施條件；在村民民主素質提升方面，通過村務公開、村委選舉等工作在一定程度上宣傳和提升了村民的民主意識和政治參與能力；在村民文化生活方面，村委會通過協調和組織。利用城市“三下鄉”、農業技能講授等多種形式，幫助提升村民的生活質量和文化生活水平，破除封建迷信思想，宣傳科學觀念。

（一）鄉鎮政府以“指導”為表，暗行管理之實

根據我國1982年憲法，村民自治組織與基層政權組織的關系由法律規定，這一“關系”由《中華人民共和國村民委員會組織法》明確為后者對前者的“工作指導”關系和前者對后者的“工作協助”關系。從性質上來說，鄉鎮政府屬于我國基層政權組織，而村委會是村民自治組織，兩者并無行政隸屬關系。然而，在一些地方，鄉鎮政府仍將村委會視為下屬機關，并對村民自治范圍內的事項加以干涉，使得村民自治組織的自治獨立性名存實亡。以村民選舉為例，依據《村委會組織法》第11條規定，村委會組成人員由村民直選產生，任何組織和個人不得對成員加以干涉。部分鄉鎮政府憑借自身的行政資源，對于村民直選的村委會成員加以調動、任免，甚至通過所謂“上級提名”對選舉施以影響，這都是對村民自治事務的干預，通過把持村委會成員的人事權力，對整個村民自治范圍內的事務加以干涉，嚴重傷害了村民對自治的積極性，也擾亂了政府與村委會之間的正常關系，最終導致包括經濟生產、民主建設、鄉村文化在內多個方面的“自治”轉為“他治”。

（二）村民文化水平偏低和自治主體虛化導致村民自治質量不高

村民自治的四項內容——民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督相輔相成。其中民主選舉是村民自治的基礎，一個經過法定程序直接選舉的、符合民主集中制下大多數村民意愿的村委會是重要的村民自治機關，它的組成人員及其工作運行情況都與村民的生產、生活息息相關。目前部分地區的村委會選舉中存在著地方政府干預、賄選、村民參與人數較低等現象，并有愈演愈烈的趨勢。究其原因，除了上文提到的基層政府對村委會地位的錯誤認識之外，村民的文化水平較低也是影響村委會選舉質量的重要因素之一。以黑龍江佳木斯地區為例，2005年該地區農村人口約130萬人，其中1/4人口為文盲，另有97萬3千余人僅不同程度地接受過或接受完九年義務教育，中低水平的教育背景導致村民在村委會選舉過程中表現出對村務自治的冷漠和對選舉結果的無知，傳統的鄉村家族勢力和村霸便可借由家族影響力、惡勢力脅迫、賄選等手段左右村委會的選舉。除村民文化水平較低這一因素以外，隨著城鎮化進程的加快，部分失地農民及其后代成為剩余勞動力并大量涌入城市務工，在外務工人士往往由于村委會選舉“誤時誤力”而難以及時返鄉參與選舉，出現了大量隨意的“代選”和“不選”的現象，從而導致選舉結果并不能真實地表達村民意愿。值得注意的是，村民文化水平低和外出務工人員返鄉難的問題不僅會對民主選舉的造成不良影響，由于民主選舉的基礎性地位，質量偏低的選舉會引發其他三項自治內容難以落實。自治主體虛化即在村生活村民數量的減少和村民較低的文化水平導致村內自治事務無人關心、村務決策缺乏監督，于是出現了部分地方村務公開水平低、村委會決策瞞報導致土地流失等嚴重問題，這些現象都與村民自治制度的設計初衷背道而馳，不僅沒有將村民的利益最大化，反而犧牲了更多的村民利益，在阻礙農村發展的同時激化了人民內部矛盾。

（三）村委會自身工作能力欠缺，違法履職現象時有發生

村委會作為村民自治機關擔負著管理本地公共事務、調解糾紛、向基層政府反映村民意見等責任，是村民自治的重要機構。然而，部分地方的村委會成員其素質難以與其工作崗位相符，法律意識淡薄，或借助家族勢力尸位素餐，出現了村務“一言堂”、村務瞞報、截留政策補貼款項挪作他用、私賣集體土地使用權、隨意解除土地承包合同等違法現象，又由于缺乏民主監督，類似現象難以得到有效遏制。村務未能得到妥善安排和處理，使得農民利益受損，上訪數量激增，嚴重的破壞了村民團結和農村生產生活穩定，也成為了破壞社會穩定的一個根源。

三、如何完善村民自治，助力解決三農問題

（一）劃清基層政權組織與村民自治組織的職能界限，規范行政指導

鄉鎮政府應當切實依據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》，結合本地行政規章和其他法律性文件，對自身的行政指導加以規范，不得對村民自治范圍內的事務加以干涉或影響，對于村委會履職中需要幫助的方面積極給予支持。要做到：善于利用市場和法律對村務進行宏觀指導，減少微觀干預；善于引導和鼓勵群眾自身力量管理村務，減少強制性命令；善于密切發展與村民之間的聯系（如建立村民信訪部門等）聆聽村民意見，減少村民合法利益的損失；將村民自治工作情況納入基層政府工作考核內容，廣泛征求各界意見。堅持全心全意為人民服務的宗旨，樹立服務村民的理念，在村民自治問題上“不缺位，不越權”。上級政權機關和司法機關對于基層政府和相關負責人的越權和不作為行為要嚴格依法給予行政處理，嚴重者適用刑罰處罰。

（二）大力發展農村地區科學文化教育，幫助村民樹立法制意識和民主觀念

廣大農村人口能否接受良好的教育,是一個直接關系到實現小康和現代化的大問題。在村民自治中，作為自治主體的村民要具有基本的科學文化知識和法制觀念、民主意識是村務自治得以順利開展的重要條件。近十幾年我國的基礎教育和高等教育得到了較快發展，但農村地區相對于城市而言仍是教育水平的落后地區，針對村民文化素質問題，應考慮以下幾個改善途徑：農村戶籍的人大代表堅持代表聯系群眾制度，深入農村研究教育發展的困難難點并形成提案，在各級權力機關提出并討論，要求各級政府對農村教育發展提供資金和政策傾向；各級政府應為農村大學生回鄉創業或擔任“村官”提供優厚條件，鼓勵接受良好教育的村民參與村民自治的實踐；為外出務工人員返鄉參與民主選舉和民主決策創造條件，各級政府劃撥單項款項適當補償農民工返鄉參與自治所造成的個人經濟損失；在農村地區繼續開展有關村民自治的民主和法制宣傳活動，激發村民對自治權的認識，依法引導村民參與民主活動。

（三）加強村民自治組織自身建設，嚴格依法處理違法行為

依據當地情況成立審查委員會對候選人的受教育程度和品德情況進行綜合考量，審查委員會的運行和組織可以由基層政府提供幫助和指導；村委會成員根據自身條件按時組織相關法律法規和科學文化知識的再學習，不斷提升自治能力和水平；村民委員會的成員要嚴格按照任期和權限進行履職，定期向村民述職；按時按事召開村民大會決策重大村務，及時公開村務；村委會之外可以設立村務監督小組，與基層政府進行定期的村務溝通，發生村委會的違法行為及時上報有關部門，爭取村民利益損失的最小化。通過村委會的自身建設，使村民、村委會、村委會成員均能明確各自的權利和義務，強化村民自治的自覺性、公平性和公開性。

本文作者：陳小祥工作單位：安徽省懷寧縣委黨校