新農村地籍建設管理論文

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摘要：土地是人類活動的基本載體,土地資源是社會經濟的基礎，建設社會主義新農村與土地管理密切相關。地籍是土地的戶口。地籍管理不僅是國家行政管理的重要內容，也是國家土地管理的基礎性工作，搞好地籍管理對于合理的利用有限的國土資源，促進國民經濟持續穩定發展具有重要意義。本文從我國的地籍建設的歷史和現狀出發，闡述了城鄉地籍一體化建設的必要性，對新農村建設中城鄉一體化地籍建設進行了初步探討，并給出了相應的對策建議。

關鍵詞：新農村；地籍；城鄉一體化。

隨著土地使用制度改革的深入、市場經濟體制的進一步完善、城鄉經濟和建設日趨融合以及對集體土地產權管理逐漸加強，對地籍管理提出了城鄉地籍一體化管理的要求。根據《地籍管理“十一五”發展規劃綱要》，我國將在2010年前開展第二次全國土地調查，基本建立土地統一調查制度；全面、準確掌握全國土地數據，建立城鄉一體化、四級（國家、省、市、縣）聯網互通的土地數據庫；城鎮地籍調查覆蓋率達到100％以上，村莊地籍調查覆蓋率達到95％。在推進新農村建設的今天，如何抓住新農村建設的契機建設城鄉一體化地籍，以促進農村健康發展、加快城鄉一體化，對搞好地籍管理工作，有效地利用有限的國土資源，促進國民經濟持續穩定發展具有重要意義。

1、我國地籍建設的現狀

我國目前的地籍管理實際上被人為的分成了兩塊。城鎮地籍管理注重資產管理主要是完成地籍調查、土地登記、變更調查及相應的統計等工作，管理的范圍主要是建成區國有土地，包括建制鎮和獨立工礦。農村的地籍管理則偏重資源管理主要是土地利用現狀管理，主要是管理土地的利用情況和集體土地權屬狀況、完成地類變更，統計等工作。目前城鎮地籍的主要管理模式：按市—區（縣)—街道—街坊—宗地—面狀圖斑對數據進行組織和管理，管理單元為街坊；農村地籍管理主要方式：按市—區（縣)—鄉（鎮)—村—面狀圖斑對數據進行組織和管理，管理單元為行政村[2]。由于受技術條件的限制，導致了城鎮地籍和農村地籍多年來實際上按照不同的體系分別進行操作，實施的是城鄉分割的地籍管理。1987年《中華人民共和國土地管理法》的頒布和土地管理部門的成立，使得城鄉地籍一體化建設有了基礎。

隨著市場經濟的發展，城市化進程加快，城鄉經濟的不斷發展，城鄉一體化地籍建設作為一個重要課題提上了議事日程。各地的土地管理部門及專家學者也都做了一些有益的嘗試，提出了一些具有前瞻性，可行性的思路。但是由于各地的情況不同，現實情況比較復雜，到目前為止并沒有形成城鄉一體化地籍建設的統一認識和模式，只是各地在根據自己的理解進行了城鄉地籍的一些改革，思路和方法不盡相同。

2、城鄉一體化地籍建設的探索

隨著信息化的發展，要以地籍信息化帶動地籍管理工作的跨躍式發展，推動土地資源管理方式的根本轉變，促進地籍信息化建設實現跨越式發展。為滿足和適應現代經濟發展和信息建設的需要，以及具體細致的掌握土地利用現狀的基礎信息，明晰土地產權關系，全面提升地籍管理工作水平，建立城鄉一體化地籍管理信息系統已勢在必行。國土資源部在地籍工作“十五”計劃綱要中曾明確指出,將地籍信息化和城鄉地籍一體化作為奮斗目標,同時頒布了新的城鄉一體的土地分類標準,為城鄉一體化工作做了標準化方面的準備.城鄉一體化地籍建設不僅業務性強，而且涉及大量的技術問題。因此，必須著眼未來，科學設計，規范實施，確保可持續發展。縱觀城鄉地籍建設的歷史和現狀，目前我們應該優先從以下五個方面進行探索。

2.1功能設計與系統結構

城鄉一體化地籍建設首先要確保當前及未來一定時期內社會經濟發展與國土資源管理的需要。因此，系統在功能設計上，應以需求為導向，不僅要滿足當前所需的初始土地調查、統計、登記、土地利用分析、變更調查、變更登記、查詢、信息等功能，而且要為以后的發展預留擴容空間，以便適時調整完善，發展多功能地籍。同時也應兼顧性價比因數，確保上下聯網并可持續發展。系統可采用四層體系結構：第一層為用戶操作界面；第二層為自動流程控制；第三層為邏輯處理、數據訪問和數據隔離，最低層為系統空間數據庫[4]。

2.2土地分類與數據標準

隨著城鄉一體化進程的加快，根據新土地管理法的要求，國土資源部已經頒布了以農用地、建設用地、未利用地3個一級地類，15個二級地類的新的土地分類標準以及《城鎮地籍數據庫標準》和《縣（市）級土地利用數據庫標準》。新的土地分類標準較原有城鄉兩套不同標準更能適應現代土地管理的需要。考慮到全國各地的發展狀況和實際情況不同以及實施的進度和新舊資料的銜接，全國馬上全面執行新的土地分類有一定的難度，國土資源部又頒布了現階段的過渡方案，原有資料可以作為過渡方案實施操作，但新開展的城鄉地籍一體化建設必須以全新的土地分類標準為依據，確保各項調查直接到位。另外由于目前尚無統一的城鄉數據庫標準，所以，各地在執行國家標準的基礎上應結合實際制定城鄉統一的數據標準，確保與國家標準的轉換，以便最終形成覆蓋全國的城鄉地籍數據庫。

2.3坐標系統與成圖比例

目前土地利用現狀調查主要是54坐標系，城鎮地籍調查部分是80坐標系和54坐標系，而且絕大多數是各個城市的自有坐標系，而必須要在同一投影方式和同一坐標系下對相鄰地區不同比例尺空間數據進行拼接，對于不同投影方式和坐標系統下的坐標必須進行轉換。所以，城鄉地籍一體化建設必須有統一的坐標系和投影方式，確保城鄉地籍調查和土地利用現狀調查坐標系一致，同時確保與原有成果、與周邊單位的成果數據銜接。此外，為形成統一的成果，日常開展的建設用地勘測定界工作也必須采用該坐標系[5]。

城鎮與農村地區的數據精度存在較大差異，由于城鄉不同比例尺勢必存在接邊問題，必須按照“不重不漏”的要求，從應用的角度，積極探索大比例尺地籍調查，以提高基礎圖件的精度，拓寬成果的應用領域同時又要確保無縫連接，以解決城鄉結合部位普遍存在的權屬關系混亂、權利主體不明等問題。

2.4數據組織模式和結構

城鄉一體化地籍建設的重點是城鄉地籍數據統一的組織模式和結構，在這種模式下不再對城鄉地籍進行區分，而只有業務管理要求上的不同,城鄉一體化地籍數據組織管理模式為：市—區（或縣）—街道（或鄉、鎮）—街坊（或行政村）—權屬單位—圖斑,數據組織的最小單位為街坊,一個街坊可包含多個權屬單位，如城鎮地籍中的街坊；時一個權屬單位也可由多個街坊組成，如農村的一個行政村。

2.5編碼方式

原農村土地利用現狀調查采用縣（區）－鄉鎮－村－圖斑編號體系，以圖幅為數據管理單元，在數字化地籍實現之前，不失為土地利用現狀調查的有效的管理體系，但由于圖幅線為理論界線，不僅實地無法確定，而且人為造成了許多宗地和圖斑的分割，實際使用存在許多問題，也很不方便，在當前數字地籍情況下，土地利用現狀調查編號體系和城鎮地籍調查地籍編號體系相比缺乏科學性。城鎮地籍調查地籍編號體系按照《城鎮地籍調查規程》的要求，執行街道－街坊－宗地編號體系，對于同一宗地的不同地類反映的不夠全面、科學。要建立統一的方式來管理城鎮和農村的地籍數據，首先要解決的就是制定一個城鎮、農村統一的分類和編碼標準。建立城鄉統一的要素編碼，前提是要兼容以前的城鎮和農村的編碼標準。該要素編碼不僅能用于建庫后的數據庫管理，而且要能夠知道前期的數據采集，只有這樣才能真正的發揮其作為編碼標準的作用[6]。

3、政策建議

1）土地資源是經濟社會發展的基礎，與社會主義新農村建設密切相關。要解決好面對新形勢、新挑戰下的土地管理工作。找準土地管理與社會主義新農村的最佳平衡點和切入點。要抓住建設社會主義新農村的契機，促進城鄉地籍管理，建設城鄉一體化地籍。

2）作為新興課題的城鄉地籍一體化建設具有很強的政策性，要統一思想提高認識，加強調查研究，認真總結經驗，求真務實開拓創新，努力開創城鄉地籍管理工作的新局面。

3)根據各地的實際情況不同，以政府為主導，改善現有的地籍管理系統，按照統一的標準，建設適應現代建設的城鄉一體化地籍。最終建立覆蓋全國的城鄉一體化地籍管理信息系統。