新農(nóng)村地籍建設(shè)管理論文

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摘要：土地是人類活動的基本載體,土地資源是社會經(jīng)濟的基礎(chǔ)，建設(shè)社會主義新農(nóng)村與土地管理密切相關(guān)。地籍是土地的戶口。地籍管理不僅是國家行政管理的重要內(nèi)容，也是國家土地管理的基礎(chǔ)性工作，搞好地籍管理對于合理的利用有限的國土資源，促進國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。本文從我國的地籍建設(shè)的歷史和現(xiàn)狀出發(fā)，闡述了城鄉(xiāng)地籍一體化建設(shè)的必要性，對新農(nóng)村建設(shè)中城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)進行了初步探討，并給出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；地籍；城鄉(xiāng)一體化。

隨著土地使用制度改革的深入、市場經(jīng)濟體制的進一步完善、城鄉(xiāng)經(jīng)濟和建設(shè)日趨融合以及對集體土地產(chǎn)權(quán)管理逐漸加強，對地籍管理提出了城鄉(xiāng)地籍一體化管理的要求。根據(jù)《地籍管理“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》，我國將在2010年前開展第二次全國土地調(diào)查，基本建立土地統(tǒng)一調(diào)查制度；全面、準確掌握全國土地數(shù)據(jù)，建立城鄉(xiāng)一體化、四級（國家、省、市、縣）聯(lián)網(wǎng)互通的土地數(shù)據(jù)庫；城鎮(zhèn)地籍調(diào)查覆蓋率達到100％以上，村莊地籍調(diào)查覆蓋率達到95％。在推進新農(nóng)村建設(shè)的今天，如何抓住新農(nóng)村建設(shè)的契機建設(shè)城鄉(xiāng)一體化地籍，以促進農(nóng)村健康發(fā)展、加快城鄉(xiāng)一體化，對搞好地籍管理工作，有效地利用有限的國土資源，促進國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

1、我國地籍建設(shè)的現(xiàn)狀

我國目前的地籍管理實際上被人為的分成了兩塊。城鎮(zhèn)地籍管理注重資產(chǎn)管理主要是完成地籍調(diào)查、土地登記、變更調(diào)查及相應(yīng)的統(tǒng)計等工作，管理的范圍主要是建成區(qū)國有土地，包括建制鎮(zhèn)和獨立工礦。農(nóng)村的地籍管理則偏重資源管理主要是土地利用現(xiàn)狀管理，主要是管理土地的利用情況和集體土地權(quán)屬狀況、完成地類變更，統(tǒng)計等工作。目前城鎮(zhèn)地籍的主要管理模式：按市—區(qū)（縣)—街道—街坊—宗地—面狀圖斑對數(shù)據(jù)進行組織和管理，管理單元為街坊；農(nóng)村地籍管理主要方式：按市—區(qū)（縣)—鄉(xiāng)（鎮(zhèn))—村—面狀圖斑對數(shù)據(jù)進行組織和管理，管理單元為行政村[2]。由于受技術(shù)條件的限制，導致了城鎮(zhèn)地籍和農(nóng)村地籍多年來實際上按照不同的體系分別進行操作，實施的是城鄉(xiāng)分割的地籍管理。1987年《中華人民共和國土地管理法》的頒布和土地管理部門的成立，使得城鄉(xiāng)地籍一體化建設(shè)有了基礎(chǔ)。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程加快，城鄉(xiāng)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)作為一個重要課題提上了議事日程。各地的土地管理部門及專家學者也都做了一些有益的嘗試，提出了一些具有前瞻性，可行性的思路。但是由于各地的情況不同，現(xiàn)實情況比較復雜，到目前為止并沒有形成城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)的統(tǒng)一認識和模式，只是各地在根據(jù)自己的理解進行了城鄉(xiāng)地籍的一些改革，思路和方法不盡相同。

2、城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)的探索

隨著信息化的發(fā)展，要以地籍信息化帶動地籍管理工作的跨躍式發(fā)展，推動土地資源管理方式的根本轉(zhuǎn)變，促進地籍信息化建設(shè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。為滿足和適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展和信息建設(shè)的需要，以及具體細致的掌握土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)信息，明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，全面提升地籍管理工作水平，建立城鄉(xiāng)一體化地籍管理信息系統(tǒng)已勢在必行。國土資源部在地籍工作“十五”計劃綱要中曾明確指出,將地籍信息化和城鄉(xiāng)地籍一體化作為奮斗目標,同時頒布了新的城鄉(xiāng)一體的土地分類標準,為城鄉(xiāng)一體化工作做了標準化方面的準備.城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)不僅業(yè)務(wù)性強，而且涉及大量的技術(shù)問題。因此，必須著眼未來，科學設(shè)計，規(guī)范實施，確保可持續(xù)發(fā)展。縱觀城鄉(xiāng)地籍建設(shè)的歷史和現(xiàn)狀，目前我們應(yīng)該優(yōu)先從以下五個方面進行探索。

2.1功能設(shè)計與系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)首先要確保當前及未來一定時期內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展與國土資源管理的需要。因此，系統(tǒng)在功能設(shè)計上，應(yīng)以需求為導向，不僅要滿足當前所需的初始土地調(diào)查、統(tǒng)計、登記、土地利用分析、變更調(diào)查、變更登記、查詢、信息等功能，而且要為以后的發(fā)展預(yù)留擴容空間，以便適時調(diào)整完善，發(fā)展多功能地籍。同時也應(yīng)兼顧性價比因數(shù)，確保上下聯(lián)網(wǎng)并可持續(xù)發(fā)展。系統(tǒng)可采用四層體系結(jié)構(gòu)：第一層為用戶操作界面；第二層為自動流程控制；第三層為邏輯處理、數(shù)據(jù)訪問和數(shù)據(jù)隔離，最低層為系統(tǒng)空間數(shù)據(jù)庫[4]。

2.2土地分類與數(shù)據(jù)標準

隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，根據(jù)新土地管理法的要求，國土資源部已經(jīng)頒布了以農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地3個一級地類，15個二級地類的新的土地分類標準以及《城鎮(zhèn)地籍數(shù)據(jù)庫標準》和《縣（市）級土地利用數(shù)據(jù)庫標準》。新的土地分類標準較原有城鄉(xiāng)兩套不同標準更能適應(yīng)現(xiàn)代土地管理的需要。考慮到全國各地的發(fā)展狀況和實際情況不同以及實施的進度和新舊資料的銜接，全國馬上全面執(zhí)行新的土地分類有一定的難度，國土資源部又頒布了現(xiàn)階段的過渡方案，原有資料可以作為過渡方案實施操作，但新開展的城鄉(xiāng)地籍一體化建設(shè)必須以全新的土地分類標準為依據(jù)，確保各項調(diào)查直接到位。另外由于目前尚無統(tǒng)一的城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)庫標準，所以，各地在執(zhí)行國家標準的基礎(chǔ)上應(yīng)結(jié)合實際制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，確保與國家標準的轉(zhuǎn)換，以便最終形成覆蓋全國的城鄉(xiāng)地籍數(shù)據(jù)庫。

2.3坐標系統(tǒng)與成圖比例

目前土地利用現(xiàn)狀調(diào)查主要是54坐標系，城鎮(zhèn)地籍調(diào)查部分是80坐標系和54坐標系，而且絕大多數(shù)是各個城市的自有坐標系，而必須要在同一投影方式和同一坐標系下對相鄰地區(qū)不同比例尺空間數(shù)據(jù)進行拼接，對于不同投影方式和坐標系統(tǒng)下的坐標必須進行轉(zhuǎn)換。所以，城鄉(xiāng)地籍一體化建設(shè)必須有統(tǒng)一的坐標系和投影方式，確保城鄉(xiāng)地籍調(diào)查和土地利用現(xiàn)狀調(diào)查坐標系一致，同時確保與原有成果、與周邊單位的成果數(shù)據(jù)銜接。此外，為形成統(tǒng)一的成果，日常開展的建設(shè)用地勘測定界工作也必須采用該坐標系[5]。

城鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)的數(shù)據(jù)精度存在較大差異，由于城鄉(xiāng)不同比例尺勢必存在接邊問題，必須按照“不重不漏”的要求，從應(yīng)用的角度，積極探索大比例尺地籍調(diào)查，以提高基礎(chǔ)圖件的精度，拓寬成果的應(yīng)用領(lǐng)域同時又要確保無縫連接，以解決城鄉(xiāng)結(jié)合部位普遍存在的權(quán)屬關(guān)系混亂、權(quán)利主體不明等問題。

2.4數(shù)據(jù)組織模式和結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)一體化地籍建設(shè)的重點是城鄉(xiāng)地籍數(shù)據(jù)統(tǒng)一的組織模式和結(jié)構(gòu)，在這種模式下不再對城鄉(xiāng)地籍進行區(qū)分，而只有業(yè)務(wù)管理要求上的不同,城鄉(xiāng)一體化地籍數(shù)據(jù)組織管理模式為：市—區(qū)（或縣）—街道（或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）—街坊（或行政村）—權(quán)屬單位—圖斑,數(shù)據(jù)組織的最小單位為街坊,一個街坊可包含多個權(quán)屬單位，如城鎮(zhèn)地籍中的街坊；時一個權(quán)屬單位也可由多個街坊組成，如農(nóng)村的一個行政村。

2.5編碼方式

原農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查采用縣（區(qū)）－鄉(xiāng)鎮(zhèn)－村－圖斑編號體系，以圖幅為數(shù)據(jù)管理單元，在數(shù)字化地籍實現(xiàn)之前，不失為土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的有效的管理體系，但由于圖幅線為理論界線，不僅實地無法確定，而且人為造成了許多宗地和圖斑的分割，實際使用存在許多問題，也很不方便，在當前數(shù)字地籍情況下，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查編號體系和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查地籍編號體系相比缺乏科學性。城鎮(zhèn)地籍調(diào)查地籍編號體系按照《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》的要求，執(zhí)行街道－街坊－宗地編號體系，對于同一宗地的不同地類反映的不夠全面、科學。要建立統(tǒng)一的方式來管理城鎮(zhèn)和農(nóng)村的地籍數(shù)據(jù)，首先要解決的就是制定一個城鎮(zhèn)、農(nóng)村統(tǒng)一的分類和編碼標準。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素編碼，前提是要兼容以前的城鎮(zhèn)和農(nóng)村的編碼標準。該要素編碼不僅能用于建庫后的數(shù)據(jù)庫管理，而且要能夠知道前期的數(shù)據(jù)采集，只有這樣才能真正的發(fā)揮其作為編碼標準的作用[6]。

3、政策建議

1）土地資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，與社會主義新農(nóng)村建設(shè)密切相關(guān)。要解決好面對新形勢、新挑戰(zhàn)下的土地管理工作。找準土地管理與社會主義新農(nóng)村的最佳平衡點和切入點。要抓住建設(shè)社會主義新農(nóng)村的契機，促進城鄉(xiāng)地籍管理，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化地籍。

2）作為新興課題的城鄉(xiāng)地籍一體化建設(shè)具有很強的政策性，要統(tǒng)一思想提高認識，加強調(diào)查研究，認真總結(jié)經(jīng)驗，求真務(wù)實開拓創(chuàng)新，努力開創(chuàng)城鄉(xiāng)地籍管理工作的新局面。

3)根據(jù)各地的實際情況不同，以政府為主導，改善現(xiàn)有的地籍管理系統(tǒng)，按照統(tǒng)一的標準，建設(shè)適應(yīng)現(xiàn)代建設(shè)的城鄉(xiāng)一體化地籍。最終建立覆蓋全國的城鄉(xiāng)一體化地籍管理信息系統(tǒng)。