家庭承包土地的功能、矛盾與協調

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家庭承包經營的土地是當前維系農民與集體、農業與工業、農村與城市的最重要的紐帶，是政府能夠藉以影響和控制農村，確保其政策被執行的工具，是農民就業、生存的保障體制，也是當前農民增加收入的主要途徑，這些作用都是由承包土地的各種功能所決定的。本文擬通過分析土地的功能及功能之間的矛盾，來探讀討承包土地各種功能當前所處的發展階段，并提出協調各種功能的政策思考。

一、承包土地的功能及存在的必然性

土地作為一種自然資源，其主要功能是為社會提供食物，作為一種生產要素，就要獲取要素報酬，這是土地的自然特性和經濟特性。對國家而言，土地是一種社會穩定的工具；如果在土地前再加上一個定語“承包”，又賦與了其特有的功能，即為承包主體提供就業和生存保障，可見，土地本身有三種功能，即為社會提供食物社會功能，確保社會穩定的政治功能和實現要素報酬的經濟功能，承包土地則在上述三功能的基礎上延伸出了就業、生存保障和社會福利功能。

1、承包土地的首要功能：為社會提供食物供給。這種功能由來已久。一是從歷史上看，土地就承擔著維持人類生存的重任，古時“攻城掠地”的戰爭，近現代的局部戰爭，無不是為土地而戰，究其原因是土地的首要功能——能為社會穩定的提供食物供給。我國早就有“普天之下，莫非王土”，威廉.配第認為“土地是財富之母”，斯密甚至把土地作為產生價值的唯一源泉，這都是因為土地能夠為人類的生存提供保障。但是工業革命后，人們的生產不再以農業為主，生產要素也就由土地為主導轉向以資本、技術和土地共同主導，而且隨著科學技術的發展，土地在工業生產中的重要性越來越小，特別是土地生產的替代物或人工合成食物的出現，有些人誤認為土地為社會提供食物的首要功能將會淡化。其實這這種懷疑是沒有道理的。無論社會如何進步，人類如何進化，技術如何先進，都不可能取代土地成為社會提供食物的功能。二是對我國來講，人地矛盾比較尖銳。1952年我國人口總數為5.75億人，到1997年底，我國實際人口達12.36億，45年間增加了6.61人。另一方面，從建國到1995年，城市化水平僅由10.6%提高到29.04%，46年間提高不到19個百分點，遠遠低于80年代初世界平均40%的水平。據估計，農村富裕勞動力高達1.2億。與此相反，我國的耕地卻日漸減少。隨著我國人口進一步增多和耕地進一步減少，人口與耕地的逆向變化，不可避免地導致糧食供給壓力增大，從而促使政府必須把保證糧食供給作為首選目標。因此，我國在1978年，開始推行家庭聯產承包責任制正是迫于食物短缺的壓力，1995年和1998年再次強調家庭承包經營的長期性和穩定性也是為了調動農民生產經營土地的積極性，、提高土地產出率，確保承包土地能為社會穩定提供食物。

2、家庭承包土地可以為農民提供穩定的就業機會。一方面，由于我國農村勞動力資源非常豐富，凈剩余就有1.2億人，而且許多有承包地的農民，也處在“吃不飽”的狀態，另一方面，城市工商業無法承納如此龐大的農村剩余勞動力。這些人只能通過細化土地，即所謂三個人種一個人的地，來保證就業。這種“超小化”的承包地，成為了農民的基本生產資料，這種生產資料與農民一結合，便構成了一個微觀市場經濟主體，從而演變成了農民的就業崗位。承包土地的這一功能，在城市工商業不能提供足夠的就業機會前，不會自動消失。

3、承包土地的社會保障功能。農民與城市有所不同，其主要收入來源是土地，而城市居民在改革前，則是通過對國家作貢獻，國家承諾其社會保障，改革后則通過個人與國家、企業共同出資建立社會保障基金來保障，從而使職工逐步走出了是“國家人”的國家保障體系。農民則正與此相反，一直沒有明確的社會保障體系。在建國初期，實行土地個人所有制，農民就以土地為社會保障；初級合作社和高級合作社以勞動報酬和土地股權的分紅為生存保障；時期，其保障體系是公社這個大集體，農民對公社的依附，其實就是對生存保障體系的一種依賴，與改革前城市居民以國家為保障體系一樣；分田到戶以后，農民對承包土地沒有所有權，但是有經營使用權和剩余產品的索要權，承包土地維持了農民生老病殘的保障需要，從而農民的生存保障從公社又轉向了土地，承包土地從而既是生產手段，又是農民的生存保障工具，具有不可替代的保障功能。

4、承包土地的經濟功能。承包土地如果剝出其社會各方面的功能，在市場經濟條件下，只是一種生產要素而已，和資本、技術、勞動力一樣，是進行生產活動的基本資料。作為生產要素在與其他生產要素結合進行生產，必然要取得相應的經濟報酬。對承包土地的農戶而言，其經濟意義在于利用土地生產更多的有效益的產品。特別是現階段，農民解決了溫飽問題，糧食供求基本平衡時，承包土地的經濟功能突顯，目前是大多數農民致富的主要途徑。

5、承包土地的政治穩定功能。一是對于國家來說，必須要求土地為全國提供穩定的食品供給。二是必須保證承包土地為農民提供就業機會，從而在一定的程度上，用行政力量維持土地均分格局。三是國家利用對承包土地的所有權利保證其產業政策能順利被承包主體執行。四是國家通過擁有的所有權利控制土地的規模不致于過小，而扼殺規模效益，也可以通過擁有的所有權利限制土地的規模超出經濟規模，出現大土地所有者，導致規模不經濟而損害公平，在“大”與“小”規模的搏弈中，保持適度，既不會出現大規模聚集損害“公平”，也不至因規模長期維持在“超小”狀態而損害效益。

二、當前承包土地各種功能之間的矛盾

由于承包土地對不同的主體（國家、集體、農民）有各自的利益和不同的要求，這就造成了各功能之間的矛盾，歸納起來主要就是經濟功能與其他功能的矛盾，其實質是公平與效益的矛盾。

1、承包土地的經濟功能與要求承包土地穩定提供食物的社會功能的矛盾。當前，由于從事農業的機會成本高，農業比較效益低，按照“資本追逐利潤”的經濟功能要求，承包土地就會流向非糧食產業或非農產業，但是，受社會功能的約束，承包土地既使利潤極低，甚至虧損也不能轉產，甚至拋茺都不允許，這就經濟功能服從社會功能，從而束縛了土地經濟功能的發揮。

2、承包土地經濟功能與承包土地的就業、生存保障功能的矛盾。按照經濟規律，在一定技術條件下，土地應該達到一定的經濟規模，效率才最高，如果按照經濟功能的要求適度規模經營，就會許多人失出土地，從而失出就業、生存保障的基礎。承包土地的就業和生存保障功能發揮，即承包土地規模經營的約束機制使承包土地的經濟功能與就業和生存保障功能發生沖突，也在一定的程度上影響了承包土地經濟功能的發揮。

3、經濟功能要求效率最大化與政府要求承包土地具有相對公平性的矛盾，即效率與公平的矛盾。一是從土地作為生產要素來看，總是向利潤最高的方向流動，必然會形成規模經營。二是作為生產經營主體的農民總是想多經營土地，以實現適度規模經營或者想通過多種地、多增加收入。三是從一般所有者來看，土地作為一種資本，所有權主體總想把土地交給最會經營的經營者。因此，發揮承包土地的經濟功能，自然會有很多人沒有土地，一部分人有比較多土地，這可能是最有效率的土地配置方式。但是土地的政治穩定功能要求土地的配置體現公平，從而賦與承包土地的政治穩定功能，這就使承包土地均分的公平功能與經濟功能要求土地規模經營產生矛盾。

三、承包土地各種功能相互矛盾的影響

承包土地經濟功能與其他功能的矛盾對農村市場體系的完善和推進農村各項改革都有很大的影響。

1、承包土地功能多元化導致土地市場發育不良，市場體系被扭曲。由于土地社會政治功能的硬約束，承包土地呈現“凝滯化”，一是土地均分是一種利益的均分，有土地就有利益，失去了承包土地，利益自然失去。農民為了維持既得的均分利益格局，自然不肯輕易放棄承包土地。既使拋茺或從事自然經濟也在所不惜，因此，承包土地就固化了本已“細碎化”的土地。土地市場的發育缺乏基礎。二是土地市場發育滯后導致農村整個市場體系發育滯后。三是土地生產要素性質被淡化，從而導致土地本身的規律被扭曲。四是承包土地的就業功能、生存保障功能、提供糧食的功能決定了土地不能向效益較高的非農產業流動，無法按市場規律配置，即生產要素向利潤最大化方向流動受到約束。

2、承包土地功能多元化加重了土地社會成本。承包土地的每一種功能其實就是給生產要素的“自由因子”套上了一道枷鎖。加重了土地作為經濟功能的負擔。如土地就業和生存保障功能就使土地規模經營的推進成本增大，土地的政治穩定功能就使土地本應具有的效率大打折扣，土地保障食物供給的社會功能就使土地追逐利潤的成本高昂，也就是說土地從糧食產業準入其他產業的，門檻高，成本高。因此，承包土地功能的多元化使其社會成本巨大。

3、承包土地功能多元化固化了土地的分散經營。由于土地有多種功能，每一種功能都要通過土地這一載體體現，一是土地的就業功能就制約了土地的規模經營，因為要規模經營必然有一部分農民要失去土地；二是生存保障功能是目前農村唯一的社會保障體系，離開了這一體系許多農民就無法生存，在新的保障體系建立前，土地分散經營的格局難以扭轉，可見，土地的生存保障功能也有固化土地分散經營的因素。

4、承包土地功能多元化掣肘了土地經營效率的提高。由于承包土地具有為社會提供穩定的食物供給的功能，這就要求大部分的土地必須種植糧食，既使糧食供大于求，承包經營主體農民也無法自己作主調整種植結構，從而使土地束縛在低效益的糧食作物上，降低了土地生產經營的效率。

四、承包土地功能多元化的發展階段及轉化與協調

根據社會經濟的發展趨勢，承包土地功能多元化可以劃分為三個階段（為了便于分析，下面把經濟功能以外的功能統稱為社會政治穩定功能）：

第一階段：社會政治穩定功能占統治地位，經濟功能基本無法體現（大約是在1978年以前）。這一階段主要是為了解決溫飽問題，國家比較嚴格的控制土地的使用。可以說土地的社會穩定功能、政治功能和生存保障功能極大的排斥土地的經濟功能。

第二階段：社會政治穩定功能為主導，經濟功能為輔（1978---1984）。這一階段，由于制度的變遷，制度釋放的效率極大地促進了糧食的生產，糧食供求矛盾有所緩解，但是糧食問題還沒有從根本上解決，需求缺口依然比較大，因此，糧食的社會穩定功能依然處于主導地位，但是由于市場的引進，農民市場微觀主體地位的初步確立，土地的經濟功能也發揮了一定的作用，但是這種作用是盡力提高農產品的生產量而獲得較多的收益，土地的要素作用沒有完全體現。

第三階段：經濟功能為主，社會政治穩定功能為輔（1984年至今，可能還要延續很長一段時間）。這一階段糧食的供求矛盾進一步緩解，特別是最近三年糧食大豐收，糧食基本實現了供求均衡，有些品種還出現了結構性過剩，土地的社會穩定功能進一步弱化，農民的增收問題日趨尖銳，因此，當前在確保糧食供給的前提下，如何發揮土地的經濟功能成為主要問題，土地經濟功能的發揮不是再以盡可能多的生產糧食來提高收入，而是以調整農業生產結構，來獲得全方位的收入。。

第四階段：追求經濟功能的最大化實現，社會穩定功能只是潛在的。這一階段應是在當時的技術條件下，土地能夠為社會提供穩定的、足夠的食物供給，而且土地調整結構非常迅速，也就是可以隨時從其他產業轉向糧食生產，有了這兩個條件，土地就可以從社會穩定功能的束縛下解放出來，盡可能的發揮經濟功能。

從上述分析可以看出，當前我國還處在第三階段，在這一階段要通過大力發展科學技術，增加土地的生產潛力，進一步弱化土地的社會政治穩定功能；盡最大的可能多地轉移農村剩余勞動力，淡化土地就業保障功能，同時，積極建立新的社會保障體系。

1、推進土地適度規模經營，確保土地生產經營效率最大化，滿足承包土地經濟功能最大程度發揮的要求。傳統的西方經濟理論認為，當經濟發展到一定程度后，規模不經濟將從兩個方面影響經濟的發展。其一，在接受新技術方面，小規模生產起阻礙作用。其二，生產規模過小會直接影響農業效率和農民的收益。鄧小平同志也指出：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。……第二個飛躍，是適應科學種田，生產社會化的需要適度規模經營”。所謂適度規模經營是指適應當前生產力發展水平，將零散的生產要素適當集中，采用先進的生產方式，使其規模、投入的產出量和商品率高于當地平均水平。一是必須堅持引導和自愿相結合的方針。通過宣傳，向農民講道理。告訴農民同一塊田常常由若干家庭耕作，耕作時間、管理時間不一，種植品種不同，不利于科學種田，也不利于農民之間的合理分工、浪費了勞動力。通過適時引導農民向城鄉二、三產業轉換，促進土地等生產要素向種養能手集中。二是堅持穩定、長期的觀點，凡是通過土地市場購買的土地使用權，100年不變。這有利于家庭承包經營的穩定、保持政策的連續性，也有利于規模經營的農戶有一個比較長的經營時間，使經營者放手對他們所經營的土地和項目進行長期投入或擴大再生產。三是保護土地使用者的利益，除農業稅與生產共同費外，再不能按土地面積增加任何經濟負擔。四是建立土地流轉市場。使不愿種地的農民和愿意種地的農民能夠通過市場中介各取所需。第五規模經濟的最佳量值點是邊際收入等于邊際成本的點。超過了這一點將會出現報酬遞減，違背了擴大經濟規模初衷，達不到這一點，則表明規模的程度不夠。

2、大力發展科學技術，提高種植作物的增產潛力。在承包土地功能多元化的第三階段，要盡力拓展土地的經濟功能，使土地的經濟功能得最大程度的發揮，必須保證土地能夠穩定的提供食物供給，這種食物供給不是每年要生產多少實物產品，而是指要有保證供給的生產力，這種生產力只有科學技術才能保證，因此，必須通過研究糧食增產的科學技術，而且這種種植作物的技術必須隨著社會的發展而不斷提高。

3、大力發展非農產業，為農民提供更多的就業機會。如果農民沒有其他的就業機會，從事土地經營也許是最保險的就業方式，但是這又使承包土地承載了更多的社會穩定功能，壓抑了經濟功能的發揮。因此，當前要大力發展農村二、三產業，拓寬農民的就業門路，減少農民對土地的依附關系。一是大力發展勞動密集性的農產品加工業，增加農民從事工業生產的機會。面對農村勞動力多、勞動力價格相對便宜的狀況，農村工業應以發展勞動密集型產業為主，大量吸納過剩勞動力，以當地的自然資源為主要的加工對象；大力發展深加工、精加工，積極參與城鄉經濟分工協作，在推動、促進大工業發展的協作中，求得自身長期穩定的發展。二是發展農村社會化服務體系，使一部分農民從土地中解脫出來，專門從事農業產供銷各個環節的服務。三是發展小城鎮。上述勞動力的轉移還僅僅是低水平上的轉移，只有大力提高勞動生產率，使農村人均國民收入增加，從而人們對小城鎮的第三產業提供的“服務”商品的需求增加，消費結構高級化后，才能推進第三產業迅速發展，使城鄉，特別是小城鎮的第三產業最終成為吸納大部分勞動力的產業部門，實現勞動力的高水平轉移。四是鼓勵農民進城務工經商。

4、提高勞動者的素質，為農民提供培養較高的就業和生存保障能力。農民素質較高，其就業機會自然較多，謀生能力也相對較強，農民就不會以土地作為唯一的就業手段，也不會將土地作為唯一的社會保障手段，從而就弱化了土地的就業、生存保障功能。提高農民素質，可從以下三個方面著手。一是確保九年制義務教育落實。由于九所制義務教育在農村是農民自己負擔，因此，許多農民因交不起學費而失學，當前雖然統計報表上，上學率很高，其實水份很大，因此，九年制義務教育所需經費應全部由國家財政負擔。二是經常對農民進行培訓，提高其生產經營能力，增長各方面的知識，開闊眼界。三是保證農家子弟有能力有機會讀大學的機會。當前高等教育市場化，對農家子弟讀書是一個很大的挑戰，雖然教育改革是一個大的趨勢，但是國家必須建立相應的救助體制，確保農家子弟也有機會受高等教育。公務員之家版權所有

5、建立穩定的農村社會保障體系。承包土地的經濟功能無法最大程度發揮作用的關鍵，就是土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠。因此，要積極而穩妥地推進農村社會保障制度改革，逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉變為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地+個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障功能逐步退出，即將“承包地+個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉化，還土地以正常的生產要素性質，盡可能的發揮土地的經濟功能。