小議城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下農(nóng)村社保的設(shè)計(jì)

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現(xiàn)代社會保障制度是社會化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，是國民收入的再分配。和諧社會的構(gòu)建離不開完善的制度框架，社會保障制度作為一項(xiàng)重要的“社會安全制度”，其完善與否，直接影響到和諧社會的構(gòu)建。農(nóng)村社會保障制度是我國社會保障制度的重要組成部分。改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了較大發(fā)展，但農(nóng)村社會保障制度卻嚴(yán)重滯后，尤其是隨著改革的深入，城鄉(xiāng)差距逐步擴(kuò)大，農(nóng)村社會保障制度已經(jīng)成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一大障礙。因此，為了解決我國的“三農(nóng)”問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展，增加農(nóng)民的收入，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)，必須加快我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的步伐。

一、中國農(nóng)村社會保降現(xiàn)狀與存在的問題

改革開放以來，我國逐步在城市建立起了比較完善的社會保障體系，而在廣大的農(nóng)村，社會保障制度的建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。近幾年，農(nóng)村地區(qū)開始實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療和最低生活保障的改革試點(diǎn)，真正意義上的社會保障才剛剛起步，但是統(tǒng)籌層次低，覆蓋面小，共濟(jì)性差，管理水平低，可持續(xù)性較弱的現(xiàn)象仍然十分突出。概括起來看，農(nóng)村社會保障存在著以下問題:

(一)農(nóng)村社會保障實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)偏低

現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革不僅沒有打破原有的城鄉(xiāng)居民之間社會保障的不公平狀況，反而有所強(qiáng)化。第五次全國人口普查結(jié)果顯示，我國城鎮(zhèn)人口為4.56億人，占全國總?cè)丝跀?shù)的36.09%，農(nóng)村人口為8.07億人，占總?cè)丝跀?shù)的63.91%。而根據(jù)勞動(dòng)和社會保障部、國家統(tǒng)計(jì)局的候矛動(dòng)和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)，36%的城鎮(zhèn)居民享受的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育社會保障支出占社會保障支出總數(shù)的99.6%，而占全國人口總數(shù)64%左右的農(nóng)民享受的社會保障支出僅占總數(shù)的0.4%。由此可以看出，在投入一定的情況下，這種城鄉(xiāng)分割的二元社會保障實(shí)際上是以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)的，國家將本應(yīng)平等投向全社會的社會保障資金中的大部分投向了城市，廣大農(nóng)民卻無緣與城鎮(zhèn)居民一道共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

(二)傳統(tǒng)的家庭保障功能的淡化

長期以來，我國農(nóng)村的社會保障是依靠集體積累、家庭自主和土地來完成的。隨著社會的轉(zhuǎn)型，這三條保障線的保障功能已呈現(xiàn)出日益弱化的趨勢。從家庭養(yǎng)老方式來看，隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的變遷，傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭保障基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生動(dòng)搖，家庭保障正面臨著多方面的挑戰(zhàn)和困難，主要體現(xiàn)在以下幾方面:首先，計(jì)劃生育政策的推行，使得獨(dú)生子女日益增多，農(nóng)村核心小家庭迅速增加，家庭人口結(jié)構(gòu)朝著4-2-1或6--2-1的方向發(fā)展，一對夫妻可能要贍養(yǎng)4-6個(gè)老人，撫養(yǎng)1個(gè)小孩。家庭規(guī)模的縮小，進(jìn)一步弱化了家庭的養(yǎng)老功能。其次，農(nóng)村人口的流動(dòng)給老年人的照料帶來了難題。從總體上看，農(nóng)村的流動(dòng)大軍主要表現(xiàn)為青壯年人口的流動(dòng)，進(jìn)廠、進(jìn)城務(wù)工之后，這部分人的價(jià)值觀念、生活態(tài)度等發(fā)生了很大變化，他們中的大部分都不愿意再回到農(nóng)村，因此，希望他們采取傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式去照料老人的可能性降低，而把老人接到城里來照顧也不現(xiàn)實(shí)。第三，人口老齡化也給農(nóng)村養(yǎng)老問題帶來了巨大的壓力。根據(jù)人口統(tǒng)計(jì)資料，2000年我國60歲以上的老年人有1.28億，占總?cè)丝诘?0.2%。人口學(xué)家預(yù)測，到2020年我國農(nóng)村65歲以上老人的比例是14.0%-17.7%。屆時(shí)，中國農(nóng)村將完全進(jìn)入一個(gè)老齡化社會。

(三)土地保障功能的弱化

從土地保障來看，土地長期占有重要地位。這也是一部分人認(rèn)為農(nóng)民已經(jīng)擁有了土地提供的保障，因而國家不需要再對農(nóng)民承擔(dān)社會保障責(zé)任的理由。然而，問題的關(guān)鍵在于:土地究竟能夠在多大程度上滿足農(nóng)村居民對生活保障(包括養(yǎng)老、醫(yī)療等方面)的需求？首先，由于農(nóng)村人口增加和耕地減少所導(dǎo)致的人地矛盾更加突出。目前我國1/3的省市人均耕地不足1畝，有666個(gè)縣低于聯(lián)合國制定的0.8畝的警戒線，463個(gè)縣低于0.5畝的危險(xiǎn)線。加之農(nóng)戶種地成本上升，單純依靠土地越來越難以維持生計(jì)，一些農(nóng)民寧愿拋荒土地或無償轉(zhuǎn)讓給他人耕種也要外出打工，充分說明了土地的保障功能已不能與改革開放初期相提并論。而且，隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的增加和農(nóng)民收入來源的多元化，來自農(nóng)業(yè)和土地的收入占農(nóng)民總收入的比重日漸下降。其次，盡管農(nóng)民手里有土地使用權(quán)證，但卻無法阻止鄉(xiāng)政府及村委會對土地使用權(quán)的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)讓。一個(gè)顯見的事實(shí)是，近些年由于工業(yè)化、城市化的擴(kuò)張，耕地?cái)?shù)量不斷減少，部分農(nóng)民甚至完全喪失了土地。同時(shí)，由于不少征地項(xiàng)目沒有給農(nóng)民合理的補(bǔ)償，沒有妥善解決農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，對失地農(nóng)民的就業(yè)和養(yǎng)老保障沒有做出制度性安排，導(dǎo)致這部分人既喪失了擁有土地所帶來的社會保障權(quán)利，又無法享受與城市居民同等的社會保障待遇，成為“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的“三無”人員。

二、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系的意義

社會保障體制的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，享有社會和國家提供的各種社會保障，是每個(gè)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。占總?cè)丝诖蠖鄶?shù)的農(nóng)民當(dāng)然也不例外。建國以來，農(nóng)民為國家工業(yè)化建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的犧牲和貢獻(xiàn)，然而工業(yè)化的收益卻幾乎為城市居民所壟斷。國家資源分配的不平等，使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在為國家提供巨額積累的同時(shí)失去了自身的發(fā)展條件，城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距日益擴(kuò)大，這對廣大農(nóng)民來說是很不公平的。國家有責(zé)任對多年來農(nóng)民利益的巨大損失做出相應(yīng)的補(bǔ)償，將農(nóng)民納入社會保障制度建設(shè)的范圍。概括起來看，在農(nóng)村建立適度的社會保障制度，是國家對原有的社會資源配置方式進(jìn)行調(diào)整，具有非常重要的戰(zhàn)略意義。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)是構(gòu)建和諧社會的客觀要求

構(gòu)建和諧社會的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是為了人的自由全面發(fā)展，如果把農(nóng)民排斥在社會保障范圍外，農(nóng)民基本生存權(quán)利都不能得到社會保障，和諧社會無從談起，社會再發(fā)展，也無法真正體現(xiàn)“以人為本”的社會價(jià)值；另一方面，“以人為本”只有在和諧社會中才能得到體現(xiàn)。公平建立農(nóng)村社會保障制度，妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會利益的分配和諧，是和諧社會的真實(shí)體現(xiàn)。如果沒有一個(gè)公平社會保障體系，特別是如果沒有一個(gè)包含廣大農(nóng)民在內(nèi)的從養(yǎng)老到醫(yī)療、失業(yè)等項(xiàng)目的社會保險(xiǎn)體系，構(gòu)建和諧社會就會缺乏堅(jiān)實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)，或者說，離開了這個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，和諧社會就無法實(shí)現(xiàn)。社會公平是社會主義和諧社會的一個(gè)重要標(biāo)志，建立農(nóng)村社會保障制度，是社會主義和諧社會建設(shè)的客觀要求。

(二)可以最大限度地維護(hù)社會穩(wěn)定

社會保障制度的主要功能是充當(dāng)社會的“安全閥”或“減震器”。據(jù)調(diào)查，世默城鄉(xiāng)居民收入差距超過25:1的國家只有4個(gè)，而我國的城鄉(xiāng)收入差距為3.3:1。巨大的城鄉(xiāng)差距，對我國社會穩(wěn)定產(chǎn)生了極為不利的影響，而且這種不利影響隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而呈現(xiàn)日益顯性化、擴(kuò)大化及矛盾聯(lián)動(dòng)性的特征。農(nóng)村社會的不穩(wěn)定比以往任何時(shí)候都更容易波及到城市，而農(nóng)村又是構(gòu)成我國社會的基礎(chǔ)，因此，中國社會的穩(wěn)定有賴于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。社會保障通過國民收入再分配的方式，調(diào)整國家對原有社會資源的配置，從而可以消解人們由于社會分配不公引起的不滿和對抗情緒，最大限度地體現(xiàn)社會公平。

(三)有利于推行計(jì)劃生育的基本國策

中國農(nóng)民素有“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)。在農(nóng)村生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)、社會保障制度不完善的情況下，農(nóng)民的這種觀念依然存在，生育(兒子)實(shí)際上成了他們獲得保障的一種成本最低的投資。通過建立完善的社會保障制度，為農(nóng)民提供最基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)，有助于改變?nèi)藗冎挥袃鹤硬拍莛B(yǎng)老的觀念，從政策導(dǎo)向上引導(dǎo)人們正確的生育行為，使計(jì)劃生育的基本國策得到更好地推行，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境與社會的可持續(xù)發(fā)展。

(四)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的需要

對我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，鄧小平提出了“兩個(gè)飛躍”的思想:第一個(gè)飛躍，是廢除，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。而要實(shí)現(xiàn)第二個(gè)飛躍，一方面需要土地集中經(jīng)營，這必須以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力能夠順利進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為前提，另一方面，還需構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度，使農(nóng)民能夠有效抵御各種風(fēng)險(xiǎn)，免除其后顧之憂。這兩方面是相輔相成的。只有建立比較健全、完善的農(nóng)村社會保障制度，農(nóng)民的生活有了有效保障之后，才能降低他們對土地的依賴，才有可能替代土地保障，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村社會的全面進(jìn)步。

三、建立新型農(nóng)村社會保障的制度設(shè)計(jì)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求建立與現(xiàn)代化進(jìn)程相適應(yīng)的新的社會整合機(jī)制，農(nóng)村社會保障制度作為保障社會秩序、保障階層流動(dòng)的機(jī)制，在其建立過程中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，合理調(diào)整社會成員對公共資源的占有情況，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，讓全體社會成員共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。目前建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，應(yīng)從以下幾方面著手:建立農(nóng)村居民最低生活保障制度、醫(yī)療保障制度和多層次的養(yǎng)老保障體系，解決農(nóng)村居民“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”的問題，同時(shí)多渠道籌集社會保障資金。

(一)建立農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)行最低生活保障

最低生活保障制度是指公民在遭遇各種自然、經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險(xiǎn)后，經(jīng)個(gè)人及家庭盡最大努力仍不能維持生存時(shí)向其提供滿足最低生存需要的一種社會救助制度。它是公民抵御風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線。由于低保制度具有剛性和不可逆性，一旦公布了低保標(biāo)準(zhǔn)，而在某一時(shí)期又不能兌現(xiàn)，極容易產(chǎn)生社會不安定因素，影響社會穩(wěn)定和黨群關(guān)系。因此，在實(shí)際操作過程中，需要注意以下幾點(diǎn):一是要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地方財(cái)政和村集體的承受能力、物價(jià)上漲指數(shù)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民生活消費(fèi)水平，科學(xué)確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)；二是要合理界定最低生活保障對象，條件是具有當(dāng)?shù)爻Ｗ∞r(nóng)業(yè)戶口、家庭人均收入低于最低生活保障線的農(nóng)民；三是要完善農(nóng)村最低生活保障配套措施，如教育救助制度、醫(yī)療費(fèi)減免制度等。此外，要防止政策在執(zhí)行過程中因?yàn)槿饲橐蛩?、“走后門”等出現(xiàn)歪曲變形，出現(xiàn)應(yīng)保而未保、不應(yīng)保而參保的情形。

(二)建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

無論從養(yǎng)老還是醫(yī)療來看，農(nóng)村老年人口都是我們?nèi)鐣蝗莺鲆暤娜后w，他們極易生活在貧困和疾病的交叉地帶，可以說是社會保障制度最應(yīng)當(dāng)保障的階層。2003年，中央做出了佚于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，確定從2003年起，逐步推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。所謂“新型”，表現(xiàn)在統(tǒng)籌單位、經(jīng)費(fèi)來源和制度目標(biāo)三個(gè)方面，即以市(縣)為統(tǒng)籌單位、個(gè)人繳費(fèi)和政府資助相結(jié)合、以大病統(tǒng)籌為主。由于農(nóng)村人口基數(shù)大，政府財(cái)力有限，所以短期內(nèi)還不能建立覆蓋面很寬的醫(yī)療保障制度。對于廣大農(nóng)民來說，疾病威脅主要是大病威脅，因此把合作醫(yī)療的著眼點(diǎn)放在保大病上的做法是適當(dāng)?shù)模捎行Х乐鼓壳白钔怀龅囊虿≈仑殹⒎地毈F(xiàn)象。但從另一方面看，保大病就不可避免地要降低覆蓋率，起付線越高，受益面越窄。因此，“新農(nóng)合”制度要在保大病的基礎(chǔ)上，探索大小兼顧的保障模式。有調(diào)查顯示，合作醫(yī)療已成為近年來最受農(nóng)民歡迎的鄉(xiāng)村新政之一。

(三)繼續(xù)探索和完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度

從國際上來看，在162個(gè)已建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國家和地區(qū)中，有70個(gè)已對全部農(nóng)村人口或農(nóng)民實(shí)行了保障，其中有許多與我國的發(fā)展水平相當(dāng)。我國“未富先老”的特殊國情更要求加快該制度的建設(shè)。但是從上個(gè)世紀(jì)90年代末期開始，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作基本上陷入停頓狀態(tài)。根據(jù)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)，家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老在很長時(shí)間內(nèi)仍然是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的重要途徑。在有條件的地方，可積極開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，并注意處理好以下問題:一是政府應(yīng)加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持，適當(dāng)降低集體補(bǔ)助的比重，提高財(cái)政補(bǔ)助的比重，在市、縣、鄉(xiāng)三級財(cái)政上形成一個(gè)合理負(fù)擔(dān)的比例；二是考慮到我國的地區(qū)發(fā)展差距和農(nóng)民的實(shí)際收入與保險(xiǎn)意識，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)實(shí)行差別對待的原則。東部地區(qū)具備投保條件的，可實(shí)行國家強(qiáng)制的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，以逐漸轉(zhuǎn)變農(nóng)民的觀念；中部地區(qū)少數(shù)省份具備投保條件，西部地區(qū)基本不具備投保條件，但部分農(nóng)民具有保險(xiǎn)意識，則可實(shí)行自愿原則；三是選擇合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集和繳納方式。在籌集和繳納方式上應(yīng)實(shí)行差別對待:東部地區(qū)采取強(qiáng)制保險(xiǎn)，以農(nóng)民個(gè)人繳納保險(xiǎn)費(fèi)為主、集體補(bǔ)貼為輔；中部地區(qū)，采取自愿參加為主、個(gè)人繳納與政府補(bǔ)貼相結(jié)合；西部地區(qū)，采取自愿參加為主、個(gè)人繳納為輔，實(shí)行中央、省(區(qū))、市(地區(qū))三級政府補(bǔ)貼。此外，養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立要未雨綢繆，防止因繳費(fèi)年限過短而導(dǎo)致保險(xiǎn)資金入不敷出，也是為應(yīng)對老齡化問題而提前做準(zhǔn)備。同時(shí)，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，大力發(fā)展社區(qū)照顧和養(yǎng)老，提高社會化養(yǎng)老率。

(四)多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金

建立社會保障制度，真正的困難在于資金來源問題，即由誰出錢。在農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌期，政府應(yīng)克服困難，改變觀念，加大中央財(cái)政對社會保障制度建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付力度，遵循“多予、少取”的方針，尤其要向貧困地區(qū)農(nóng)村傾斜。否則，單純依靠農(nóng)村集體、社區(qū)或農(nóng)民個(gè)人的力量，農(nóng)村社會保障制度建設(shè)只會與城市的差距越來越大，“三農(nóng)”問題會越變越糟，社會發(fā)展會越發(fā)不協(xié)調(diào)。為擴(kuò)大農(nóng)村社會保障資金來源，可采取以下措施:一是要調(diào)整各級財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，提高社會保障支出在財(cái)政支出中的比例。從國際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村社會保障體制無一例外地得到了政府在財(cái)政上的支持；二是實(shí)行“土地?fù)Q保障”，將農(nóng)村養(yǎng)老保障制度改革與土地制度改革相結(jié)合。我們可以借鑒一些國家(如德國、法國等)在把農(nóng)民納入社會保障體系時(shí)，用現(xiàn)代社會保障替代土地保障的做法，在堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的同時(shí)，進(jìn)行一些有益的嘗試，如延長承包期，承認(rèn)農(nóng)民在承包期內(nèi)對土地使用權(quán)的控制，準(zhǔn)許其進(jìn)入市場轉(zhuǎn)讓或出租，以獲取維系其養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)來源，從而形成社會保障制度與土地保障之間的替代關(guān)系。